關於國務院機構改革方案的說明 (1998年)

——1998年3月6日在第九屆全國人民代表大會第一次會議上國務委員兼國務院秘書長羅干

中國共產黨第十五次全國代表大會提出了推進機構改革的歷史任務和方針政策，黨的十五屆一中全會對這項工作作了具體部署。按照黨中央的要求，國務院組織專門力量，進行了認真的調查研究，反覆聽取了各部門主要領導同志意見，黨內外充分協商，在通盤考慮的基礎上，提出了國務院機構改革的方案。這個方案已經國務院常務會議、中共中央政治局常委會會議、政治局會議討論、修改。黨的十五屆二中全會審議通過了幾經修改的方案，並建議國務院提請第九屆全國人民代表大會第一次會議審議批准。

現在我受國務院委託，就國務院機構改革方案，主要是國務院組成部門的改革方案，向大會作說明，請予審議。

一、改革的必要性和緊迫性

行政體制改革是深化經濟體制改革、促進經濟和社會發展的迫切需要，是黨和國家領導制度改革的重要內容，也是密切黨和政府同人民群眾聯繫的客觀要求。

改革開放以來，特別是黨的十四大以來，在鄧小平理論和黨的基本路線指引下，我國經濟體制改革深入開展，對外開放不斷擴大，社會主義現代化建設取得舉世矚目的成就。與此同時，政府機構改革也取得了一定進展，積累了經驗。但是，由於歷史條件的制約和宏觀環境的限制，政府機構存在的諸多問題雖經多次改革仍未得到根本性的解決，機構設置與社會主義市場經濟發展的矛盾日益突出。

首先，現有政府機構設置的基本框架，是在實施計劃經濟體制的條件下逐步形成的。突出的弊端是政企不分，政府直接干預企業的生產經營活動，不能形成科學決策的投資體制，容易造成責任不清和決策失誤，難以發揮市場在資源配置中的基礎作用。政企不分必然導致政府包攬屬於企業的事務，大量設置專業經濟管理部門。同時，片面強調綜合部門與專業部門的相互制約，造成部門職能重疊，政出多門，相互扯皮，辦事效率低下。經過20年來的改革開放，以公有制為主體、多種經濟成分共同發展的格局已經展開，國有經濟的規模日益擴大，企業組織形式和經營方式發生了很大變化，通過專業經濟部門直接管理企業的體制，已經越來越不適應建立現代企業制度的要求。

其次，現有政府機構的設置原則，是在社會主義法制還不完善的條件下確立的。主要依靠行政手段管理經濟和社會事務，許多本來應該運用法律手段或者通過社會中介組織來解決的問題，也是通過設立政府機構管理，把過多的社會責任和事務矛盾集中在政府身上。政府管了許多不該管、管不了、實際上也管不好的事情，影響了政府集中力量去辦那些應該辦的事情。隨着社會主義法制的完善和社會中介組織的發育，需要及時改革政府機構的設置原則和職能運作方式，明確界定政府、企業和社會中介組織的責任，實現社會主義市場經濟的法制化、規範化。

第三，現有政府機構重疊龐大、人浮於事的現象嚴重。這不僅滋生文牘主義和官僚主義，助長貪污腐敗和不正之風，也給國家財政造成了沉重負擔。中央與地方財政幾乎都成了「吃飯財政」，極大影響了政府進行社會主義建設和維護社會公共利益的能力。當前，我國改革與發展已經進入新的階段，面臨着新的問題。一方面，社會主義市場經濟體制正在逐步建立，國際經濟技術文化合作與交流不斷擴大，現代化建設突飛猛進。另一方面，相當多的國有企業生產經營困難，下崗和失業人員增多，社會矛盾不容忽視；農業基礎仍然薄弱，城鄉、工農差別依然很大；盲目投資和重複建設造成大量不良貸款，潛伏着一定的金融風險；亞洲金融風波的衝擊遍及全球，對於我國經濟發展已形成嚴峻挑戰。在這種情況下，必須加快政府機構改革，為推動經濟體制改革，促進經濟發展，維護社會穩定，創造有利條件。

機構改革是一場革命。改革不可能沒有阻力和風險，但是改革勢在必行，不改革沒有出路。當前國民經濟保持良好發展勢頭，經濟實力較前雄厚，社會政治穩定，社會承受能力較強，各方面對機構改革逐步形成共識，進行機構改革的條件已經具備。我們必須充分認識機構改革的必要性和緊迫性，抓住機遇，堅定不移地把這場改革進行到底。

二、改革的目標和原則

這次機構改革的目標是：建立辦事高效、運轉協調、行為規範的行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理幹部隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的行政管理體制。

改革的原則是：

——按照發展社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開。要把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來，把生產經營的權力真正交給企業。

——按照精簡、統一、效能的原則，調整政府組織結構，實行精兵簡政。加強宏觀經濟調控部門，調整和減少專業經濟部門，適當調整社會服務部門，加強執法監管部門，發展社會中介組織。

——按照權責一致的原則，調整政府部門的職責權限，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由同一個部門承擔，克服多頭管理、政出多門的弊端。

——按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設。

三、國務院組成部門的改革

這次機構改革的重點是國務院組成部門。除國務院辦公廳外，國務院現有組成部門為40個，經過改革，國務院組成部門減少為29個。

（一）宏觀調控部門

宏觀調控部門的主要職責是：保持經濟總量平衡，抑制通貨膨脹，優化經濟結構，實現經濟持續快速健康發展；健全宏觀調控體系，完善經濟、法律手段，改善宏觀調控機制。

國家計劃委員會更名為國家發展計劃委員會。保留國家經濟貿易委員會、財政部、中國人民銀行。

為了加強國務院對經濟體制改革工作的領導，國家經濟體制改革委員會改為國務院高層次的議事機構，總理兼任主任，有關部長任成員，不再列入國務院組成部門序列。

（二）專業經濟管理部門

專業經濟管理部門的主要職責是：制定行業規劃和行業政策，進行行業管理；引導本行業產品結構的調整；維護行業平等競爭秩序。專業經濟管理部門都要實行政企分開，切實轉變職能，不再直接管理企業。政府與國有企業的關係是：政府按投入企業的資本享有所有者的權益；向企業派出稽察特派員，監督企業資產運營和盈虧狀況；負責企業主要領導幹部的考核、任免。企業依法自主經營、自負盈虧、照章納稅；對國有資本負有保值增值的責任，不能損害所有者權益。

保留鐵道部、交通部、建設部、農業部、水利部、對外貿易經濟合作部。

在郵電部和電子工業部的基礎上組建信息產業部。其主要職責是：振興電子信息產品製造業、通信業和軟件業，推進國民經濟和社會服務信息化；制定行業的規劃、政策和規章；統籌規劃國家通信主幹網（包括本地和長途電信網）、廣播電視網（包括無線和有線電視網）、軍工部門和其他部門專用通信網，並進行行業管理；合理配置資源，避免重複建設，保證信息安全。現在廣播電影電視部、航天工業總公司、航空工業總公司的信息和網絡管理的政府職能，併入信息產業部。成立國家郵政局，由信息產業部管理。組建新的國防科學技術工業委員會。將原國防科工委管理國防工業的職能、國家計委國防司的職能以及各軍工總公司承擔的政府職能，統歸新組建的國防科學技術工業委員會管理。逐步將各軍工總公司改組為若干企業集團。保留國家航天局和國家原子能機構，對外代表國家，對內作為國防科工委的機構。國防科工委要與軍委有關部門配合，負責軍事裝備的生產供應、科研規劃的制定和組織實施。國防科工委負責制定各類軍工行業的發展規劃和規章，實施行業管理，會同國家經貿委制訂軍工轉民品生產的規劃。將煤炭工業部、機械工業部、冶金工業部、國內貿易部、輕工總會和紡織總會，分別改組為國家煤炭工業局、國家機械工業局、國家冶金工業局、國家國內貿易局、國家輕工業局和國家紡織工業局，由國家經貿委管理。國家經貿委及其管理的各國家局負責組織制定行業規劃和規章，實施行業管理。這些國家局不直接管理企業，所制定的行業規劃和規章以國家經貿委的名義發布。電力行業已組建國家電力公司，不再保留電力工業部，電力工業的政府管理職能併入國家經貿委。國家糧食儲備局改為國家發展計劃委員會管理的國家局。

將化學工業部、石油天然氣總公司、石油化工總公司的政府職能合併，組建國家石油和化學工業局，由國家經貿委管理。化工部和兩個總公司下屬的油氣田、煉油、石油化工、化肥、化纖等石油與化工企業以及石油公司和加油站，按照上下游結合的原則，分別組建兩個特大型石油石化企業集團公司和若干大型化肥、化工產品公司。將林業部改組為國家林業局，列入國務院直屬機構序列。其主要任務是：負責植樹造林，封山育林，護林防火，加強林木行業管理，制訂林業規劃和規章。

（三）教育科技文化、社會保障和資源管理部門

國家科學技術委員會更名為科學技術部。國家教育委員會更名為教育部。

在勞動部基礎上組建勞動和社會保障部。建立統一的社會保障行政機構，現由勞動部管理的城鎮職工社會保險、人事部管理的機關事業單位社會保險、民政部管理的農村社會保險、各行業部門統籌的社會保險以及衛生部門管理的醫療保險，統一由勞動和社會保障部管理。

人事部職能調整為：綜合管理專業技術人員和國家公務員，承辦國務院監管的大型企業領導人員的任免事宜，承辦國務院向重點大型企業派出稽察特派員的管理工作。

國家體育運動委員會改組為國家體育總局，與中華全國體育總會一個機構兩塊牌子。由地質礦產部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建國土資源部。其主要職能是：土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源的規劃、管理、保護與合理利用。保留國家海洋局和國家測繪局，作為國土資源部的部管國家局。廣播電影電視部的電視網絡政府管理職能劃出後，改組為國家廣播電影電視總局，列入國務院直屬機構序列。

（四）國家政務部門

保留外交部、國防部、文化部、衛生部、國家計劃生育委員會、國家民族事務委員會、司法部、公安部、國家安全部、民政部、監察部和審計署。

為適應改革的要求，對國務院直屬機構和辦事機構也進行了調整。分為四種情況：一是保留的直屬機構、辦事機構；二是將國務院部、委調整為直屬機構、辦事機構；三是新組建的直屬機構、辦事機構；四是併入有關部門，作為部、委管理的國家局。國務院直屬機構、辦事機構改革的方案，將由新組成的國務院審查批准後組織實施。

四、關於組織實施

現在提出的國務院機構改革方案，既考慮了改革和發展的需要，又考慮了社會的承受能力，因此還只是一個過渡性質的方案。關於改革的力度，一些同志認為，改革的步子應該大一些，儘可能一步到位，建立與市場經濟相適應的政府行政體制。另一些同志認為，當前改革的重點是國有企業，任務很重，下崗職工多，難度很大，政府機構改革的步子不宜太大。我們按照江澤民同志提出的「既要積極，又要穩妥」的方針，在改革方案的擬訂過程中，始終注意了這兩個方面。由於我國社會主義市場經濟體制正在建立過程中，按完善的市場經濟的要求改革政府機構，實現一步到位，是難以做到的。同時，機構改革又要邁出積極的步子，着力解決當前突出的矛盾，為進一步深化改革和經濟發展創造良好的條件。因此，確定這次改革的重點是國務院組成部門，由40個部委調整為29個部委，既有較大的改革力度，又充分體現了積極穩妥的精神。機構改革是一項艱巨的任務，我們將精心部署，細緻工作，確保方案的實施。

第一、堅持既要積極又要穩妥的方針。這次機構改革，是改革開放以來機構變化較大、人員調整較多的一次，加上今年下崗職工的問題比較突出，在組織實施中，我們將注意把機構改革同推進社會經濟發展、保持社會政治穩定統籌安排，避免出現大的震盪。改革方案經九屆全國人大一次會議審議通過後，新組建的機構要抓緊掛牌工作，內部的調整工作也要儘快進行。國務院各部門的「三定」（定職能、定機構、定編制）方案在年底以前實施完成，機關行政工作進入新的運行秩序。國務院機構改革後，地方各級政府也將進行機構改革。省級政府的「三定」方案明年完成。各地將按照國務院的統一部署，精心組織，積極推進。要切實加強組織領導，做耐心細緻的工作，做到思想不散，秩序不亂，人員妥善安排，國有財產不流失，工作正常運轉。

第二、做好人員分流工作，提高公務員隊伍和基層工作人員的素質。精兵簡政，分流人員，這是歷次機構改革的難點。這次改革的目標是機關幹部編制總數減少一半。國務院機構減編定員的工作要求今年底以前完成。但是，人員分流的工作預計要用三年左右的時間。機關工作人員一般文化水平較高，熟悉方針政策，是國家的寶貴財富，必須妥善安排，充分發揮他們的作用。人員分流的基本辦法是：帶職分流，定向培訓，加強企業，優化結構。帶職分流，就是定編定員後，超編幹部離開機關，保留職級；定向培訓，就是對離崗公務員進行會計、審計、法律、經濟管理、教育管理等方面知識的正規培訓，為走向新的崗位作準備；加強企業，就是選調定向培訓後的人員首先充實工商企業、金融企業，以及財稅、政法、市場管理等執法機構，文化、教育、衛生等單位和適應社會主義市場經濟發展的社會中介組織；優化結構，就是通過人員分流，調整政府和企業、機關和基層人員的年齡結構、知識結構和專業結構，達到優化組合，全面提高公務員隊伍和基層工作人員的整體素質。事業單位數量很大，改革任務很重，也有個初步設想，除教育單位和極少數需要由財政撥款的以外，其他事業單位每年減少財政撥款1/3，爭取三年基本達到自負盈虧。

第三、認真轉變政府職能，改進工作作風，提高辦事效率。這是衡量機構改革成效的重要標誌。不論新設立的部門，還是保留的部門，機構改革後工作責任都不是變輕了，而是加重了，必須根據新的要求，提高依法行政能力，履行國家機關的職責。要進一步完善行政運行制度，加強行政首長負責制，規範行政領導職權，避免推諉扯皮，嚴格行政紀律，監察失職行為。新設立的部門，以及內設機構調整較大的部門，要儘快理順職能關係，確保正常運轉。要按照德才兼備的標準選拔任用幹部，領導班子要搞好自身建設，加強內部團結。所有政府工作人員，都要努力學習，勤政廉政，刻苦工作，做人民滿意的公務員。第四、加強行政組織體系的法制建設。在機構改革、精兵簡政的基礎上，加強和完善行政立法。建議修改《國務院組織法》，依法規範國務院組成部門的設置。建議適時修改地方組織法，對地方政府的職責權限、組織機構作出更為明確的規範。在各部門「三定」的基礎上，進行部門組織立法，明確工作職能，完善工作程序。加快制定各類組織的管理法規，依法控制機構和編制，建立約束機制。

第五、嚴守政務紀律，服從改革大局。機構改革和人員分流，涉及改革、發展和穩定的全局，涉及部門權力和幹部的切身利益，必須強調顧全大局。各級幹部特別是領導幹部，必須聽從組織安排，正確對待個人工作崗位的變化。改革方案的研究和制訂，已經考慮了各方面的意見，方案一經批准，就要堅決執行，要同心協力，爭取政府機構改革的順利實施。