司法院釋字第154號解釋

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司法院釋字第154號解釋
制定機關：司法院大法官
1978年9月29日

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解釋日期

民國 67年9月29日

解釋爭點

限制更行再審之判例合憲？

資料來源

司法院大法官會議解釋續編（一）第 64 頁行政訴訟法實務見解彙編（96年12月版）第 408 頁

解釋文

　　行政法院四十六年度裁字第四十一號判例所稱：「行政訴訟之當事人對於本院所為裁定，聲請再審，經駁回後，不得復以同一原因事實，又對駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審。」旨在遏止當事人之濫訴，無礙訴訟權之正當行使，與憲法並無牴觸。

理由書

　　本件聲稱意旨略稱：聲請人承租葉吉顯之耕地，臺灣省桃園縣楊梅鎮公所辦理訂立三七五租約時，將其中兩筆之出租人誤載為葉吉瑞，並漏列其餘三筆，因葉吉顯死亡，不能協同更正，乃依照規定單獨聲請辦理，該公所置之不理，經訴願，再訴願並提起行政訴訟，為行政法院六十六年度判字第十七號判決駁回。經以「適用法令顯有錯誤」為理由，訴請再審，為同院同年度裁字第九十九號裁定駁回；復以「不適用法令」為理由，對該裁定聲請再審，亦為同院同年度裁字第一五九號裁定適用同院四十六年度裁字第四十一號判例駁回，妨害聲請人之訴訟權，有牴觸憲法第十六條之疑義，爰依司法院大法官會議法第四條第一項第二款之規定聲請解釋。
　　按司法院大法官會議法第四條第一項第二款關於確定終局裁判所適用之「法律或命令」，乃指確定終局裁判作為裁判依據之法律或命令或相當於法律或命令者而言。依法院組織法第二十五條規定：「最高法院各庭審理案件，關於法律上之見解，與本庭或他庭判決先例有異時，應由院長呈由司法院院長召集變更判例會議決定之。」及行政法院處務規程第二十四條規定：「各庭審理案件關於法律上之見解，與以前判例有異時，應由院長呈由司法院院長召集變更判例會議決定之。」（現行條次為第三十八條第一項）足見最高法院及行政法院判例，在未變更前，有其拘束力，可為各級法院裁判之依據，如有違憲情形，自應有司法院大法官會議法第四條第一項第二款之適用，始足以維護人民之權利，合先說明。
　　憲法第十六條所謂人民有訴訟之權，乃人民司法上之受益權，指人民於其權利受侵害時，有提起訴訟之權利，法院亦有依法審判之義務而言。惟此項權利，依憲法第二十三條規定，為防止妨害他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者，得以法律限制之。裁判確定後，當事人即應遵守，不容輕易變動，故再審之事由，應以法律所明定者為限。行政法院四十六年度裁字第四十一號判例所稱：「行政訴訟之當事人對於本院所為裁定，聲請再審經駁回後，不得復以同一原因事實，又對駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審。」係對於當事人以原裁定之再審事由，再對認該事由為不合法之裁定聲請再審，認為顯不合於行政訴訟法之規定者而言，旨在遏止當事人之濫訴，無礙訴訟權之正當行使，與憲法並無牴觸。

意見書

不同意見書一：大法官姚瑞光
程序上之不同意見–本件「應不受理」
一司法院大法官會議法第四條第一項第二款規定之「法律或命令」不包括「可為各級法院裁判之依據」之「判例」在內。憲法第七十八條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權」。故司法院大法官會議法第二條、第三條第一項第二款、第四條第一項第一、二款、第七條、第十三條所規定之「法律」、「命令」之含義，均應與憲法第七十八條所規定者相同。關於「法律」之定義，憲法第一七○條明定：本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法律。關於「命令」之意義憲法未設定，依中央法規標準法第三條，應指各機關就一般事項所發布，有法規性質之條文而言。「判例」並非憲第一七○所定之法律，無待辭費。同時，「判例」既非最高審判機關發之命令（無發布之權），司法院依法亦無對外發布將「判例」作為該院命令之權，故「判例」並非命令，亦甚明顯。人民對於確定終局裁判所適用之「法律」或「命令」，發生有牴觸憲法之疑義者，固得聲請解釋憲法，「法律」或「命令」以外之判例，雖得為終局裁判之依據，但顯非司法院大法官會議法第四條第一項第二款所定之「法律」或「命令」，就該條項款而言，即非司法院大法官會議解釋之對象，故該條項規定之「法律」或「命令」，應專指憲法第一七○條規定之法律及中央法規標準第三條規定之命令而言，不包括「判例」在內。又「判例」，在法律上並無拘束力。如果「判例」違法，或因法律已經修正，「判例」縱未變更，亦無拘束力之可言。前者如最高法院四十一年臺上字第一四三二號關於質權人拍賣質物之判例，其中「應由質權人聲請法院準照動產執行程序辦理，不容質權人自行出賣質物，以求受償」部分（該判例刊載於最高法院四十三年六月印行之判例要旨續編十六頁），顯然違反民法第八九三條第一項之規定，同時亦違反司法院院字第九八○號解釋；後者如最高法院二十九年上字第一七六七號判例：「在第二審追加原非當事人之為他造當事人，不能因原為他造當事人之人表示同意而認為合法」，就現行民事訴訟法第四四六條第一項但書規定之情形而言，顯無適用之餘地。雖上列二個判例，均未經司法院院長召集變更判例會議決議變更，但前者因違反法律及司法院之解釋，後者因法律已經修正，均無拘束力之可言。退步言之，「判例在事實上，縱有拘束力，亦因有拘束力者，未必即為「法律」或「命令」（宗教之教規及一般社會道德，均有相當拘束力，但不能謂教規或道德，有法律或命令之性質）。本件解釋理由書謂「判例在未變更前，有其拘束力」云云，顯無法律或法理之依據。
二在體制上不容司法院大法官會議就「判例」有無牴觸憲法，加以解釋。憲法第七十七條規定：司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判。故最高法院就民事、刑事訴訟方面，為國家最高之審判機關；行政法院就行政訴訟方面，為國家最高之審判機關。此二國家最高審判機關之任何一件裁判，在體制上均具有「適法性」（法律審、終審）及「最高性」，除依法定程序如再審、非常上訴等變更外，任何機關無權對於該項具有「適法性」及「最高性」之裁判，再加審核其當否。最高法院及行政法院之「判例」，係由庭長從一般裁判中，擇其可為範例者選出，或經全體庭推開會（判例會議）通過，或經詳加審核後，呈經司法院核定，始能成立，其「適法性」及「最高性」更無可疑。雖事實上仍有少數不當之「判例」存在，但係由於人的因素所致，不因此而影響其「適法性」及「最高性」。此項不當之「判例」，僅得經由變更判例會議程序自行變更之，不容任何司法機關再加審核，解釋其是否牴觸憲法。倘司法院大法官會議得將「判例解釋為牴觸憲法或不牴觸憲法，則不但最高法院及行政法院之上，尚有上級法院，且司法院之上，尚有上級司法機關，憲法第七十七條規定司法院為國家之最高司法機關，無異已由司法院大法官會議所取代，與此有關部分之憲政體制，破壞無遺，自非憲法之所許。司法院大法官會議法制定當時，未將「法律或命令」以外之其他可為確終局裁判之依據者，列入得由人民聲請司法院大法官會議解釋之範圍，其故在此（註一）。
（註一）有謂：立法機關制定之「法律」，行政機關發布之「命令」，有牴觸憲法情事者，得由司法院大法官會議解釋。同理，司法機關作成之「判例」，如有牴觸憲法疑義，自亦得由司法院大法官會議加以解釋。殊不知前二者係法立法、行政、司法權力互相制衡之當然結果，並世各法治國家皆然。至對於國家最高審判機關之裁判（判例），任何法治國家，絕無得由另一司法機關加以審核，解釋其是否牴觸憲法之事例。
三行政法院為保障人民權利，免受國家權力侵害之最高審判機關，而非侵害人民權利之機關。聲請人主張行政法院之判決及裁定，不法侵害其憲法上之訴訟權，未經依法定程序提起訴訟，不得聲請解釋憲法。本件聲請人因承租葉吉顯之耕地，主張桃園縣楊梅鎮公所於辦理訂立耕地三七五租約時，誤載出租人姓名為葉吉瑞，並漏列三筆耕地，因葉吉顯已死亡，不能協同辦理更正及補列登記，曾依法單獨申請辦理登記，該鎮公所不予置理，經訴願、再訴願受駁回後，提起行政訴訟，亦受駁回，依法再審，不料行政法院六十六年裁字第一五九號裁定，不應適用四十六年裁字第四十一號判例（不得以同一原因，更行聲請再審）駁回聲請人之聲請再審，有妨害聲請人之訴訟權，而違背憲法第十六條之規定云云。僅可謂其受憲法保障之「財產權」（耕地租賃為財產權）遭受桃園縣楊梅鎮公所之侵害，經依法定程序對於該鎮公所提起訴訟而已，並無以訴訟權受不法侵害為由，對於行政法院或其評事提起訴訟（例如主張評事有枉法裁判情事），自與司法院大法官會議法第四條第一項第二款規定，人民聲請解釋憲法應踐行之程序不合。
基上所述，本件聲請人主張行政法院之裁判不當，侵害聲請人之訴訟權，而未以此為理由，對於行政法院或其評事，依法定程序提起訴訟，與司法院大法官會議法第四條第一項第二款規定，人民聲請解釋憲法應備之要件不合，依同條第二項規定，大法官會議應不受理。況行政法院六十六年裁字第一五九號裁定所適用之同院四十六年裁字第四十一號判例，既非司法院大法官會議法第四條第一項第二款所稱之「法律」或「命令」，顯非可得聲請解釋之對象。在國家體制上，同為司法機關之司法院大法官會議，對於國家最高審判機關之「判例」或裁判，又無審查其是否牴觸憲法之權，尤不應以行政法院之上級法院及司法院之上級機關自居，對於曾經司法院核定之「判例」，為實體上是否牴觸憲法之解釋。
實體上之不同意見–本件應為違憲之解釋
一聲請人係主張「行政法院裁字第一五九號裁定尚有妨害呈請人之訴訟權，而違背憲法第十六條規定」，並未主張同院四十六年裁字第四十一號判例如何牴觸憲法，本會議逕就該判例而為解釋，係「聲請外之解釋」。
民事訴訟法第三百八十八條規定，「法院不得就當事人未聲明之事項為判決」。違者，無論其判斷之理由是否正當，均屬「訴外裁判」，當然為違背法令。司法院大法官會議解釋憲法及統一解釋法令，依司法院大法官會議法第四條、第六條至第九條等規定，均係依「聲請」為之。聲請解釋，必有聲請解釋之目的（與「訴之聲明」相類）及聲請解釋之原因事實（參閱司法院大法官會議法第六條第四款、第二款、第三款）。本件聲請人聲請解釋，其「呈請書」之「主旨」項下僅載「請交大法官會議解釋行政法院適用之法律是否有牴觸憲法事」等語，其未聲請解釋行政法院所適用之「判例」牴觸憲法，已極明顯。其「呈請書」之「事實（二）」部分載明：「因行政法院之該判決有下列之適用法規顯有錯誤…（１）……不得適用臺灣省耕地三七五租約登記辦法第二條之『耕地租約之訂立、續訂、變更、終止或註銷，應由出租人會同承租人依本法之規定申請登記』，應適用同條之『如因特殊情形，出租人或承租人不能會同對方申請登記時，得由一方陳明理由，填具保證書呈請單獨登記』……（２）……行政法院無適用該登記辦法第二條規定」等語，核該「呈請書」全文，無隻字主張行政法院四十六年裁字第四十一號判例牴觸憲法情事。且查聲請人提起再審之訴，係以「適用法規顯有錯誤」為理由，其後對於駁回之裁定聲請再審，係以「不適用法規」為理由，此有卷附之裁定可稽，並為本件解釋理由書首段載明之事實。是聲請人非「復以同一原因事實，又對駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審」，事橿明顯，行政法院自不應適用與本件情形顯不相同之該院四十六年裁字第四十一號判例，駁回聲請人再審之聲請。故聲請人主張「行政法院裁字第一五九號應照准再審，不得適用四十六年裁字第四十一號判例」，不過謂聲請人先後分別係以「適用法規顯有錯誤」「不適用法規」之不同原因，為再審之理由，並非「復以同一原因事實……更行聲請再審」而已，毫無指摘該判例牴觸憲法之意思。本件解釋理由書首段既載明「經以『適用法令顯有錯誤』為理由，訴請再審，……復以『不適用法令』為理由，對該裁定聲請再審」等語，又就聲請人所未指摘之行政法院四十六年裁字第四十一號判例是否牴觸憲法而為解釋，與普通法院之「訴外裁判」相類，應列入「聲請外解釋」之範圍。
二「再審之事由，應以法律所明定為限」，與判例禁止當事人「不得復以同一原因事實，又對駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審」無關。裁判確定後，就法院方面言，有不可廢棄（撤銷）性之確定力。就當事人方面言，有信賴性之確定力。故非有法律所定之再審原因（事由），縱令確定之裁判不當，如裁判不適用法規，誤解法律、採證不當等，亦不得提起再審之訴或聲請再審。但無法定之再審原因而提起再審之訴或聲請再審者，在民事訴訟，在民事訴訟，法院僅得以再審之訴或聲請再審不合法為理由，以裁定駁回之（民事訴訟法第五○二條第一項，第五○七條）；在刑事訴訟屬於「法院認為認聲請再審之程序違背規定者，應以裁定駁回之」（刑事訴訟法第四三三條）之範圍；在行政訴訟，因行政訴訟法就此並無規定，依該法第三十三條準用民事訴訟法之規定，法院塵以再審之訴或聲請再審不合法為理由，以裁定駁回之（行政法院四十八年裁字第三六號、四十九年裁字第七三號判例）。此種以不合法而駁回之再審之訴或請再審，法律均有明文規定，殊無於法律規定之外，另行創設「當事人對於本院所為裁定，聲請再審，經駁回後，不得復以同一原因事實，又對駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審」之判例之必要。且「再審之事由，應以法律所明定者為限」，僅有非法明定之事由（原因），不得提起再審之訴或聲請再審之義，並無「當事人對於本院所為裁定，聲請再審，經駁回後，不得復以同一原因事實，又對駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審」之意。蓋前次駁回再審之裁定，不論係以何種理由為依據，對於後一次聲請再審，在法律上均無禁止或限制之效力也。亦即對於後一次聲請再審，是否合法以及有無理由，均應專就後一次聲請再審予以調查及裁判，與前次聲請再審之由，是否為「法律所明定者」無關。
本件解釋理由書以「再審之事由，應以法律所明定者為限」為理由，而承認於法無據之行政法院所為「聲請再審經駁回後，不得復以同一原因事實，又對駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審」之判例之適法性，無異「竊張公之帽，假老李而戴之」，法理不無舛誤。
三以同一原因事實，對於駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審，與「濫訴」無關。
行政訴訟之當事人，對於行政法院之裁定，聲請再審，經駁回後，復以同一原因事，對於駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審。苟其同一因事實，與行政訴訟法第二十八條之規定相合者（例如先後均係以「適用法規顯有錯誤」為原因），即無以「防（遏）止濫訴」為理由，而謂「不得復以同一原因事實……更行聲請再審」。蓋行政訴訟法及其準用之民事訴訟法，均無此項禁止之規定也。苟其同一原因事實，與行政訴訟法第二十八條之規定不合者，亦不得以「防止濫訴」為理由，而禁止其更行聲請再審。蓋再審之訴（或聲請再審），為前訴訟之再開及續行，實質上為前訴訟之繼續，並非另一新訴，無「防止濫訴」之丁言。何能以「防（遏）止濫訴」為理由，而任意禁止對於駁回再審聲請之裁定，以同一原因事實，更行聲請再審？四國家欲限制人民憲法上之「訴訟權」，僅得制定「法律」限制之，不得由法院以「判例」限制之。國家（不包括任何之國家機關在內）為防止妨礙他自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益之必要，得制定「法律」，限制人民憲法上享有之「訴訟權」。例如制定國家總動員法，限制「人民債權之行使」（該法第十六條），不許訴請清償是。此種限制，固為憲法第二十三條所明定，惟行政法院不過為國家最高審判機關之一，並非國家本身，無論基於何種必要，均不得自創「判例」，限制人民之「訴訟權」。本件解釋文及解釋理由書，既未說明國家（非行政法院）有限制此項再審之特別必要（註二），又未說明「判例」即係國家制定之「法律」之任何理由，徒以「最高法院及行政法院判例，在未變更前有其拘束力，可為各級法院裁判之依據，如有違憲情形，自應有司法院大法官會議法第四條第一項第二款之適用，始足以維護人民之權利……」及「裁判確定後，當事人即應遵守，不容輕易變動」，等，與「國家」得制定「法律」限制人民訴訟權無關之詞，承認行政法院得自創「判例」限制人民憲法上享有之「訴訟權」，開司法史上之惡例。名為解釋憲法，實已牴觸憲法第二十三條之規定。
（註二）行政訴訟法及其準用之民事訴訟法，因提起再審之訴或聲請再審，均有再審期間之限制（行政訴訟之再審期間為二個月，民事訴訟之再審期間為三十日，分別規定於行政訴訟法第二十九條、民事訴訟法第五百條），在此頗短之再審期間內，當事人不可能於聲請再審經駁回後，復以同一原因事實，再三（多次）聲請再審，故行政訴訟法及民事訴訟法均無特設「再審經裁定駁回後，不得更以同一原因聲請再審」規定之必要。刑事訴訟法除以（一）因重要證據漏未審酌而聲請再審，其期間為二十日（刑事訴訟法四二四條）（二）為受判決人之不利益聲請再審，於判決確定後，經過刑法第八十條第一項期間二分之一者，不得為之（同法四二五條）外，以其他原因聲請再審者，均無再審期間之限制，甚至於刑罰執行完畢後或已不受執行時，仍得聲請再審（刑事訴訟法四二三條）。似此情形，可能以同一原因，無限次聲請再審，故刑事訴訟法第四三四條第二項設「經前項裁定（認無再審理由裁定駁回）後，不得更以同一原因聲請再審」之規定，即為國家認有限制再審之特別必要，而制定「法律」限制再審之適例。
五行政法院之「判例」，禁止以同一原因事實，更行聲請再審，並未明示「係對於當事人以原裁定之再審事由，再對認該事由為不合法裁定，聲請再審，認為顯不合於行政訴訟法之規定者而言」，縱令有此意思，亦與憲法第二十三條之規定相牴觸。
行政法院四十六年裁字第四十一號判例，係謂「行政訴訟之當事人，對於本院所為之裁定，聲請再審經駁回後，不得復以同一原因事實，又對駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審。」並無解釋理由書所載「係對於聲請再審顯不合於行政訴訟法之規定者而言」之明示及意思。依「判例」之文義，凡聲請再審經駁回後，均不得以同一原因事實，對於駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審。故聲請再審，因：（一)不合程式（行政訴訟法第十三條、第十四條、第三十三條準用民事訴訟法第五○一條），（二）已逾期間（行政訴訟第三十條、第二十九條，第三十三條準用民事訴訟法第五○二條第一項），（三）法律上不應准許（例如以發見證人為聲請再審理由），（四）無理由，而受裁定駁回後，均不得以同一原因事實，對於駁回再審之裁定，更行聲請再審。此項判斷，不但於法無據，且有捨法律及判例而不用之違法情形。設有某甲，初以「依法律應迴避之評事參與裁判者」（行政訴訟法第二十八條第四款）為原因，聲請再審，因聲請書不合程式，又不遵補正，經行政法院裁定駁回後，復以同一原因對於駁回再審之裁定，更行聲請再審（仍指該評事依法應迴避而不迴避）。假定此次聲請再審，並無（一）不合程式，（二）已逾期間之情形，試問行政法院依何法律，得以「當事人對於本院所為之裁定，聲請再審經駁回後，不得復以同一原因事實，又對駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審」為理由，駁回其再審之聲請（註三）？又如某乙初以「裁判不適用法規」（非法定之再審事由）為原因，聲請再審，受駁回後認該駁回聲請再審之裁定，亦有同一原因（裁判不適用法規），對該裁定更行聲請再審。此時，行政法院亦僅得以某乙聲請再審，核與行政訴訟法第二十八條所列各款情形，不相符合，非法律之所許為理由，以裁定駁回其（更行）再審之聲請而已（註四），仍不得以「當事人對於本院所為之裁定，聲請再審經駁回後，不得復以同一原因事實，又對駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審」為理由，駁回其（更行）再審之聲請。
本件解釋理由書謂：行政法院四十六年裁字第四十一號判例「係對於聲請再審顯不合於行政訴訟法之規定者而言」，雖經煞費苦心，希圖削趾適履，但依上舉二例觀之，仍非合法之論斷。且該項「判例」，無論是否「旨在防止當事人濫訴」，本件解釋文及解釋理由書，均不能說明國家不制定「法律」，限制人民「以同一原因事實……更行聲請再審」（如刑事訴訟法第四三四條第二項所設之限制），行政法院竟自創「判例」限制之何以不牴觸憲法第二十三條規定之理由。
（註三）依行法院六十一年裁字第二一二號判例：再審之訴經以裁定駁回後，當事人更行聲請再審，如認其再審之聲請合於法定條件，應先以裁定廢棄原裁定，……然後依法為再審之判決。足見更行聲請再審，合於法定要件者，行政法院不得以其「復以同一原因事實，又對駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審」，應在受限制之列，而不予准許。
（註四）行政法院五十二年裁字第五號判例：「當事人對於本院裁定所為再審之聲請，依行政訴訟法第二十九條（相當於現行法第三十三條）及第二十四條（相當於現行法第二十八條）之規定，必其裁定有民事訴訟法第四百九十二條（現行法為第四百九十六條）所例各款情形之一者，始得為之」。其反面意義為：苟其裁定無民事訴訟法第四百九十六條所列各款情形之者（依現行行政訴訟法之規定，應改為無行政訴訟法第二十八條所列各款情形之一者），依法即不得聲請再審。足見以同一原因事實，更行聲請再審，不合於法定要件者，行政法院亦不得以其「復以同一原因事實，又對駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審」，應在受限制之列，而以裁定駁回之（應以不合於行政訴訟法第二十八條所列各款情形之一而駁回之）。
基上所述，本件解釋，係聲請外之解釋，當然違法。人民以同一原因事實，對於駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審，並非「濫訴」。限制人民之訴訟權，應由國家制定「法律」為之，行政法院雖為國家最高審判機關之一，但並非國家本身，無論是否「旨在防止當事人之濫訴」，其自創「判例」，限制人民之訴訟權，均顯與憲法第二十三條之規定相牴觸。本件解釋文及解釋理由書，以「防止濫訴」，「係對於聲請再審顯不合於行政訴訟法之規定」等理由，承認行政法院得自創「判例」，限制人民憲法上享有之訴訟權，與憲法第二十三條之規定，不無違背。
不同意見書二：大法官陳世榮
解釋文
行政訴訟之當事人，對於行政法院所為之裁定，聲請再審經駁回後，又對駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審，雖聲請再審之原因事實前後相同，然既非對前裁定更行聲請再審，不能以一事再理論。
解釋理由書
行政法院四十六年裁字第四十一號判例謂：「行政訴訟之當事人，對於本院之裁定，更行聲請再審。」按當事人據以聲請再審之裁定，既前後不同，則不能之裁定，更行聲請再審。」按當事人據以聲請再審之裁定，既前後不同，則不能謂就同一訴訟標的更行聲請再審，即使聲請再審之原因事實前後相同，顯與一事再理之情形有間，仍不得以「當事人對於本院所為之裁定，聲請再審經駁回後，不得復以同一原因事實，又對駁回再審聲請之裁定，更行聲請再審」為理由，駁回其再審聲請。

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