地方自治為民國之礎石

地方自治爲建國之礎石^[1]
作者：孫中山
1916年7月17日

在上海尚賢堂對兩院議員演講

　　今日承兩院諸君與各界有志者惠臨，榮幸之至。兄弟亡命三年，不獲與國人相見。自帝製發生，不忍祖國淪亡，乃遠道歸國，謀助國人奮鬥。今幸元兇已死，國法恢復，武力告終，建設伊始，兩院議員不久赴京開會，共商建設之業。但建設須國民人人負責，兄弟於前兩日已在尚賢堂與兩院諸君研究，但時間短促，不能一一盡論。今特邀諸君茗敘，續貢鄙懷。

　　今國人競言建設，但尚無一定方針，故以先定方針為最要。兄弟奔走革命二十年，從事破壞，然亦時時研究建設，今以後亦惟與國人共謀建設。建設方針如何，今人多注全神於政府，此亦當然之事。數千年來，政府時興時仆，每一易姓必先造政府，此亦人民建設之經驗，但皆陳陳相因，至民國始開一新紀元，當與從前之建設不同。昔陳平以宰肉喻宰天下，今請以建屋喻建國可乎？

　　中西人築屋有一異點，可於其典禮見之。國人築屋先上梁，西人築屋先立礎。上梁者注目於最高之處，立礎者注目於最低之地。注目處不同，其效用自異。吾人作事，當向最上處立志，但必以最低處為基礎。最低之處，即所謂根本也。國之本何在乎？古語曰「民為邦本」，故建設必自人民始。五年以來，建國之事付託不得其人，幾將民國根本推翻。今幸天佑中國，授吾同胞以復圖建設之機會，則自高自低，宗旨不可再誤。吾人築屋先上梁，原於上古有巢氏之俗，築屋於樹巔，故只求蔽風雨，不遑計及鞏固。建國亦然，先朝廷而後百官，人民則更非所計。今世國家與之大異，猶昔為陋室，今為崇樓。歐美高屋有至五十層者，欲先上梁，必無其道。故必自地築起，且不僅在地面，尤必於地下深築其基，否則未有不仆者。今建中華民國亦與古國不同，既立以後永不傾仆，故必築地盤於人民之身上，不自政府造起，而自人民造起也。今人競研究繼黎為副總統者何人，正式國務總理何人，各都督、省長又何人，是猶先謀上梁，梁苟失材，則棟折而眾將壓焉，其道至危。故兄弟前日謂以地方自治為建國基礎，但言之未盡，今更續論之。

　　地方自治者國之礎石，礎不堅則國不固，觀五年來之現象可以知之。今後當注全力於地方自治，請諸君一觀此圖。圖為美國最新之自治機關，始行於民國二年(一九一三年)，蓋距今僅三年耳。世界中之民國可分為二種，一由自然進化者，一由人力構成者。歐洲之瑞士，山國也，交通不便，歐人視為山地，民俗強悍，極富自治能力，遂有直接民權之制。此由自然進化者也。人為之建設，從前多危險，又極艱難，如法蘭西之改民政，全由學者之理想，人民之血戰，經八十餘年而始成。但現代民權機關此圖系用布繪製，開會前已懸掛於講台上。 已甚發達，如用得其法，則建設甚易。所謂後來居上，此我國之大幸也。美利堅血戰七年，而立國似屬人為，但其國民之自治性全由自然進化。初赴美者皆清教徒等在歐不得志之人，崎嶇艱險，富於自治之性，故其國民權基礎甚固，立國以後絕無內爭。南北美之戰為黑人爭權，非為本族爭權也。惟美國第一流人物多投身實業，不屑人政界，中央政府尚時有優秀分子主持，而地方政府乏才實甚。故自治制日就腐敗，因此美人或有主張君憲者。諸君見袁世凱之顧問古德諾主張專制，以為大異。不知古氏為研究地方自治之人，彼見美國地方自治之腐敗，乃迷信專制。數年前，美國某城為海嘯衝去，人民多不願重建，乃委託數人專主其事，成績頗佳。遂名之為委任制度，今已有百十城效之。此可謂由共和復專制，但為地方自治之專制耳。委任自治制度，因有才略者願任其事，故人多信之。兄弟此次歸國，同舟有游美畢業學生，亦信仰此制。不知民權本世界最上之道理，雖行之者或有不善，但道理與行動全為兩事。猶讀書人官者之貪穢，不能指為孔子教人如是也。美國人多深信民權學理之顛撲不破，故三年前於克利浮萊城始行此最新之地方自治制度，今已成效大著，謹為介紹於國人。

　　圖中最高者為人民，見人民之實行其主權也。其下一為縣議會，人民舉議員二十六人行使其立法權，而該城之七十萬人共守之。一為縣長，亦由民選舉，根據議會所定之法令以支配六局。執法局，掌依法捕人及提起公訴等事；公務局，綜理庶務；公益局，掌地方公益之不以利益收入為目的者，如道路、教育、收養、醫院等是；財政局，掌收支一切；公安局，司警察、衛生等項；公用局，則掌地方公業之有利益收入者，如電車、電燈、煤氣、自來水公司等是。而民權特張之點，則以前人民僅有選舉權，今並有罷免權。以前議會立法，雖違反人民意志，人民無法取消，或得資本家賄賂，將有益公眾之事寢置不議，此皆異常危險。今則七十萬人中苟有七萬人贊成署名，可開國民大會；有人民三十五萬人以上之贊成，即可成為法律。反是者，違反人民意思之法律，亦可以是法取消之；議會所定法律有疑點，亦可以是法複決之。至縣長對於立法僅有否認權，否認者交議會複議，以更多之數取決之。本以過半數取決者，今則須三分之二或至四分之三表決之。我國約法規定，統治權屬於全體，必如是而後可言主權在民也。今之留學生，多知美之委任制度或包辦制度(由一人總自治之成者)，而不知有此新制。因此制甫行於三年前，故學堂中尚未研究及此，然其成效實已大著。今當取法乎上。歐洲除瑞士外無行此制者，瑞士各山邑行直接民權制已六十年，其中央則始於千八百九十一年耳。我國以舊有自治之基，合諸今日人人尊重民權之心理，行之十年，不難達此目的。今故以此最好之民權制度，介紹於國民。

　　或謂中國人民程度不及，若行此制，恐有搗亂。不知合眾人而搗亂，其事最難。如所謂創製權等，至少須有全體人民十分之一之發起，過半數之贊成，假使無理取鬧，斷不能得此。使為真正民意，則得之非難。民意常潛伏而不可見，非有一方面走於極端，不能發生反動。使袁世凱為穩健之專制，必不有舉國一致之反對，此固袁之不智。然欲使民意易於發見，非有良善之機關不可，此最新自治制即其機關也。昔之民權機關猶肩輿，今之民權機關猶摩托車，能自動而後能發達，故當實行此自動之民權機關。

　　欲圖實行，當由先知先覺者之負責。先知先覺者能人人盡職，不患國人之不悟。吾國人向富於服從先知先覺者之性質。三家村塾究，略讀幾句書，一村皆樂聞其言，此實吾國人之美質也。三十年前提倡民族革命，學者以為叛逆，而鄉人易於領悟。舉一事為證。昔嘗以制錢購水果，給以咸豐、同治之劣錢，卻不受，所受者為康熙、乾隆之錢。彼能辨康乾之字，然以反面兩滿洲字叩之則不識。乃告以此即滿洲文之康乾，滿洲奪我江山而為皇帝，今之皇帝非我國人也，則勃然怒矣。蓋不俄頃，而贊成民族革命之理。我國人之特性在能受美言，於此可見矣。今日在座者，能各以民權歸導其鄉人，自易普及。兄弟年少時，好奇居鄉，嘗以數月之力，教五六萬鄉人知地圓之理。講民權亦然。人智盡同，天與我以良知，學問有深淺，是非之心則人皆有之。袁氏數年來以種種方法欺人，人鮮信者。彼嘗刻小冊子，如《孫文小史》等數萬本，然未嘗有效。嘗聞一鄉人曰：「孫文為國賊，則袁亦國賊耳！」民不易欺，即亦易悟。有先知之責者，不可不勉也。

　　吾國舊有地方自治，前日克強先生詳言之，本舊礎石而加以新法，自能發揮數千年之美性。兄弟前日謂吾人當為人民之叔孫通，使其皆知民權之可貴。今更請諸公皆為伊尹、周公，輔迪人民，使將民權立穩。今假定民權以縣為單位，吾國今不止二千縣，如蒙藏亦能漸進，則至少可為三千縣。三千縣之民權，猶三千塊之石礎，礎堅則五十層之崇樓不難建立。建屋不能猝就，建國亦然。當有極堅毅之精神，而以極忍耐之力量行之，竭五年、十年之力，為民國築此三千之石礎，必可有成。彼時更可發揮特殊之能力，令此三千縣者各舉一代表，此代表完全為國民代表，即用以開國民大會，得選舉大總統，其對於中央之立法，亦得行使其修改之權，即為全國之直接民權。而國民教育發達之故，每縣各得有國民軍。於是國本立，國防固，而民權制度亦大定矣。

　　欲行此制，先定規模。首立地方自治學校，各縣皆選人人學，一二年學成後，歸為地方任事。次定自治制度，一調查人口，二清理地畝，三平治道路，四廣興學校，而其他諸政以次舉行。至自治已有成績，乃可行直接民權之制矣。今日則先由先知先覺者負牖啟之責任，以此新法為基礎而教導其人民。內省良知，實無不可對人之處，即稍用嚴厲手段，亦如伊尹之廢太甲耳。國人性習多以定章程為辦事，章程定而萬事畢，．以是事多不舉。異日制定憲法，萬不可仍蹈此轍。英國無成文憲法，然有實行之精神。吾人如不能實行則憲法猶廢紙耳。欲實行則必先辦自治，自治者民國之礎也，礎堅而國固，國固則子子孫孫同享福利。無國則無身無家，今日之會，亦願吾人同為一身一家謀幸福耳。

　　吾國商人鮮留心政治4，孽孽營業，以求發財，以為國政與商無涉。不知國政之良窳，與發財有極大關係。國不治不能發大財，即發財亦不能持久。舉一事為喻。兄弟前由香港乘船至新嘉坡，同艙二人，其一為南洋富商，積資千萬，其一為商店司理人。長途無事，共談實業，一常樂觀，一常悲觀。悲觀者為富翁；樂觀之司理人以其擁巨資而常嗟嘆，竊以守錢奴譏之。及兄弟叩富商以故，彼且答且嘆。始知其共有十三子，數子甚不肖，為群邪所誘，其析產後應得之資，人不過百萬，而私債已逾此數，異日必至窮無立錐。而諸子之較幼者，亦無法教育，日趨於惡，必同墮落而後已。是以每念身世，輒用戚戚。兄弟因思此皆國政不良之故，使國家能教育人民，而復有良法律以裁製遊蕩之民，使不敢誘人為惡，則彼富商亦何至慘戚不歡者。故商人不留心政治，實大誤也。國不治則苛捐重稅，發財至難，即發財亦不能永保。《大學》謂生財有大道，能將國家措於治安之域，即吾人生財之大道也。兩院議員即為我謀生財之道者，但不僅議員為然，商人及四萬萬同胞皆同負此責。建設成功，猶人人得家資千萬，且可保子孫萬代之幸福也。故今有建設之希望，即同於發財之希望。今以人人心中所欲得之一言，為吾國人賀日：恭喜發財！

---

1. 據臺灣國立國父紀念館《國父全集》第三冊，本文註釋謂標題另有《孫中山先生最新政治之演說詞》《地方自治爲建設之礎石》《自治制度爲建設之礎石》及《建設方針》