民政部關於全國縣級直接選舉工作的總結報告

關於全國縣級直接選舉工作的總結報告
中華人民共和國全國縣級直接選舉工作辦公室主任民政部部長程子華
1981年9月3日於北京市
（在第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議上）

文件

委員長、副委員長、各位委員：

　　全國縣級直接選舉工作，經過一九七九年下半年和一九八〇年上半年兩次試點，於一九八〇年下半年全面鋪開，到今年八月，在全國二千七百五十六個縣級單位（其中縣、旗二千零五十一個，自治縣、旗七十六個，不設區的市一百二十一個，市轄區等五百零八個）中，已有二千三百六十八個單位完成了選舉工作；有一百七十八個單位已選出代表，尚未召開人代會；還有八十六個單位正在進行，一百二十四個單位將要進行，到今年年底可以結束。

　　這屆縣級直接選舉工作是在黨的十一屆三中全會提出加強社會主義民主和社會主義法制、撥亂反正的有利形勢下進行的。縣級直接選舉工作是關係廣大人民行使當家作主民主權利和加強地方政權建設的大事。五屆全國人大常委會第十三次會議作出了關於縣級直接選舉工作安排的重要決定。全國人大常委會設立了全國縣級直接選舉工作辦公室，由有關單位派人參加，辦公室設在民政部，負責日常工作。民政部於一九七九年十二月召開了全國縣級直接選舉試點工作經驗交流會議，彭真副委員長到會作了重要講話。我在五屆全國人大常委會第十三次、第十七次會議上對於縣級直接選舉工作進行的情況分別作了匯報。由民政部部長、副部長、顧問率領部內和全國選辦的幹部組成工作組先後參加了二十一個省、自治區、直轄市的選舉工作。地方各級黨政領導都十分重視。各省、自治區、直轄市都制定了選舉實施細則，各級都成立了選舉工作領導機構，抽調大批幹部參加選舉工作。民政部、全國選辦和地方各級參加選舉工作的幹部，在選舉工作中學習了如何貫徹《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《選舉法》、《地方組織法》）和做群眾工作。各級不少領導同志深入基層，檢查指導選舉工作，及時解決問題，保證了選舉工作的順利進行。

一

　　這屆縣級直接選舉工作，是按照《選舉法》和《地方組織法》的規定進行的，各地的經驗是：

　　（一）培訓幹部。為了搞好選舉工作，各地從實際情況出發，採取專門培訓、以會代訓等方法，培訓了大批幹部。據十五個省、自治區、直轄市不完全的統計，培訓幹部和骨幹達一千零三十七萬六千多人，每個選區一般都有二、三名經過培訓的脫產幹部。在培訓幹部中，各地首先是把縣、區、社、鎮主管選舉工作的指導幹部培訓好。同時，各公社、鎮、大隊和企事業單位也培訓了大批骨幹。通過培訓，使他們懂得了兩法和有關文件的精神，提高了他們對選舉工作重要意義的認識，樹立了在選舉工作中依法辦事的思想，堅持群眾路線，充分發揚民主，並且懂得了每個步驟的活動內容，政策規定，具體做法和注意事項。這些幹部和骨幹積極工作，對於做好這屆選舉工作起了很大的作用。

　　（二）宣傳發動。各地都組織了一支強有力的宣傳隊伍，集中一段時間，因地制宜地利用各種宣傳工具，採取各種形式，廣泛地進行了宣傳發動工作。各地還按照選舉工作的各個步驟，結合當地特點和群眾的思想實際，有針對性地深入地進行宣傳。各級宣傳、新聞、出版部門也進行了宣傳工作。通過宣傳發動群眾，使開展選舉工作的重要意義和兩法的基本精神大體上做到了家喻戶曉，提高了選民參加選舉活動的自覺性。

　　（三）劃分選區。選區劃分一般是每一選區產生一至三名代表。

　　在農村，一般是幾個生產大隊聯合劃分一個選區，人口特多的生產大隊或者人口少的人民公社，單獨劃分一個選區。

　　在市鎮，大的機關、團體或企業、事業單位，單獨劃分一個或幾個選區；人數較少的單位，有的按行業系統劃分選區；沒有行業系統的單位由幾個單位聯合劃分選區：街道居民一般按居住狀況劃分選區，有的也和街道轄區內的單位聯合劃分選區。

　　人口稀少、地區遼闊的山區、牧區、林區、漁區，根據當地實際情況劃分選區。

　　縣級機關選區每一代表所代表的人口數一般和本縣城鎮選區每一代表所代表的人口數大體相等。

　　（四）選民登記。這是關係到每個選民能否行使選舉權和被選舉權的重要問題，各地都按照法律的規定進行了登記。

　　在選民登記工作中，要把好年齡關，年滿十八周歲公民年齡的計算到選舉日為止。要把好政策關，既保證了有選舉權和被選舉權的公民行使他們應有的民主權利，又防止了沒有選舉權利的人竊取選舉權利，基本做到了不錯、不重、不漏。

　　對精神病患者和呆傻人，各地都是經過家屬認可或者經過醫療單位診斷證明，確實不能表達自己的意志，無法行使選舉權利的，不列入選民名單。對於人與戶口不在一地的選民，在取得選民資格的證明以後，就地進行了選民登記。

　　（五）提名推薦代表候選人。選區提名推薦代表候選人，一般都經過了三上三下的反覆醞釀協商。第一輪，由選民提名推薦，只要一人提名、三人以上附議和黨派、團體提名推薦的都列入代表候選人名單，按照法定時間在選區張榜公布。第二輪，將第一輪提名推薦的候選人名單交各選民小組討論，選民按照本選區應選的代表數，提出候選人。選區領導小組集中各選民小組提出的候選人，召開由選區領導小組成員、選民小組長和選民代表參加的協商會議進行協商，根據多數選民的意見，同時照顧到各個方面的代表性，按照差額選舉的規定，協商出本選區的代表候選人名單。第三輪，把上述協商的代表候選人名單連同各小組提出的選區候選人名單一併交給選民小組討論，然後由選區領導小組匯集各選民小組討論的情況，召開上述範圍的協商會議，按照多數選民的意見和差額選舉的規定，確定正式代表候選人名單，由選區按照法定的時間，張榜公布。

　　經過上述反覆協商，意見仍然不能統一時，採用預選的方法確定正式代表候選人名單。

　　對提名推薦的代表候選人，各地都注意宣傳介紹他們的主要情況，並組織正式代表候選人與選民見面，這樣便於選民挑選自己滿意的人當代表，受到了選民的稱讚。

　　（六）投票選舉。投票選舉前，各地都做了大量的準備工作，向廣大選民宣傳投票選舉的注意事項，使選民積極參加投票。

　　投票選舉，各地採取設立投票站或召開選舉大會兩種形式。對由於老、弱、病、殘等原因不能親自到投票站或者選舉大會會場投票的選民，採取了流動票箱登門讓他們投票的辦法。選舉日那天，廣大選民以認真的態度，花中選花，好中擇優，按照自己的意願，選舉自己滿意的人民代表。大多數地方做到一次選舉成功。一次選舉沒有成功的選區，也都認真總結了經驗教訓，再次進行了投票選舉。

　　（七）召開人民代表大會。各地在召開代表大會以前，起草了政府工作報告，徵求：選民對領導班子人選的意見，並且組織代表收集提案等。

　　在代表大會上，人民代表對政府工作報告、財政預決算報告、人民法院和人民檢察院的工作報告進行認真審議，主要是檢查對各項方針、政策貫徹執行的情況，存在的問題，開展批評與自我批評，提出改進辦法。對於代表的提案和質詢，認真進行研究處理和答覆，解決了不少當地生產和群眾生活上迫切需要解決而又能夠解決的問題，這屆人代會，各地收到的提案數量之多，內容之廣，處理之認真及時，都是歷屆人代會所少有的，受到了群眾的讚揚。

　　選好領導班子，是召開人民代表大會的一項重要議程。各地在選舉領導班子時，候選人主要由代表提名推薦，代表提出的候選人名單與領導機關推薦的名單不一致時，按照大多數代表的意見確定候選人，並以選舉結果為準。

　　實行差額選舉，是我國選舉制度的一項重要改革，受到了廣大群眾的熱烈擁護。各地在選舉領導班子時一般都實行了差額選舉，充分表達了代表的意志，這樣，選出的領導班子人民群眾比較滿意。同時有一些縣級單位改變了領導機關推薦的縣長候選人，而把代表提名的候選人選為縣長；還有個別地方把不是候選人而深受群眾擁護的幹部選為縣長。這既使幹部受到了教育，又得到了群眾的熱烈歡迎。

二

　　這屆縣級直接選舉工作，由於黨中央和各級黨政領導都很重視，廣大幹部和群眾的積極努力，取得了很大成績，主要有：

　　（一）選出了群眾信任的縣級人民代表和比較好的領導班子，加強了政權建設。根據一千九百二十五個縣級單位的統計，總人口數為七億四千三百七十八萬零五百七十五人，共選出人民代表五十九萬五千三百四十五人，平均一千二百四十九人選一名代表。代表中的工人占百分之十點五六，農民占百分之四十七點六一，幹部占百分之二十五點五三，知識分子占百分之八點四四，軍人、愛國人士、歸僑等占百分之七點八六；代表中的婦女占百分之二十一點八九。不是共產黨員的代表占百分之三十三點一五。這體現了我國工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政即無產階級專政的國家性質。

　　各地在選舉領導班子中，認真貫徹黨的三中全會的組織路線，尊重代表的民主權利，反覆醞釀協商，堅持差額選舉，不僅把有豐富經驗的老幹部，而且把不少有革命事業心、有專業知識、年富力強的幹部也選進了領導班子。根據一千九百二十五個縣級單位統計，共選出縣級政權領導班子成員四萬四千九百九十五人。其中，大專畢業的占百分之十四點六六；婦女占百分之十四點一九；不是共產黨員的幹部和群眾占百分之二十點一三。根據不完全的統計，這屆縣級人民政府領導班子的平均年齡比原來一般都降低了三至四歲。這樣就使縣級領導班子朝着革命化、專業化、知識化和年輕化方面邁出了可喜的一步。

　　人民通過直接選舉，選出了自己信任的代表，人民通過代表選出了比較好的縣級政權領導班子，體現了我們國家的一切權力屬於人民，這對於加強黨和政府同人民的密切聯繫，加強民主集中制，建設社會主義強國，都將產生良好的作用。

　　（二）廣大幹部和群眾受到了一次社會主義民主和社會主義法制教育，增強了當家作主的責任感。在這屆選舉中，各地廣泛深入地宣傳了《選舉法》、《地方組織法》和黨中央的有關指示，使選舉工作的基本精神，大體上做到了家喻戶曉。各地在選舉工作中一般能注意依法辦事，尊重選民的民主權利。因而，廣大選民珍惜自己的民主權利，積極參加選舉活動。根據一千九百二十五個縣級單位的統計，共登記選民四億一千五百一十六萬一千二百一十人。參加投票的選民四億零八十八萬八千八百一十人，占選民總數的百分之九十六點五六，這樣高的參選率是前所未有的。廣大群眾滿意地說：「親手栽花花兒鮮，親手種果果兒甜，人民代表人民選，人民國家人民管」。我國的國家政權，充分體現了我國社會主義民主的優越性和廣泛的群眾基礎。

　　（三）廣大幹部受到了一次群眾性的考核，民主作風和幹群關係有所改進。在這屆選舉中，群眾對幹部進行了廣泛評議，好的受到表揚，有缺點錯誤的受到批評，特別是通過差額選舉，選上和沒有選上的幹部都受到了一次教育。許多幹部認為，這次選舉是「照了一次鏡子，上了一堂課」，進一步認識到對上級負責和對群眾負責的一致性。他們深有體會地說：「為人民服務的思想少不得，政策偏不得，個人說了算要不得」，表示要更好地為人民服務，為四化作貢獻。許多幹部在選舉後，深入基層，聽取群眾意見，積極解決生產和群眾生活中迫切需要解決的問題，使各方面的工作出現了新的氣象。

　　（四）改善和發展了社會主義的民族關係，加強了民族團結。在這屆選舉中，各少數民族地區，認真貫徹了《選舉法》、《地方組織法》和黨的民族平等、團結和民族區域自治的政策。有本民族語言文字的少數民族，在選舉中都運用了自己民族的和當地通用的語言文字，便利了各民族選民參加選舉活動。在代表名額分配上，民族自治地方除了首先注意實行民族區域自治民族的代表名額分配外，還注意了境內其他少數民族和漢族代表名額的分配。在民族雜居地區，一般也注意到境內各民族都有適當名額的代表。全國實行民族區域自治的地區，選出的少數民族的代表都高於本民族在其境內所占總人口的比例。

　　在少數民族地區，選舉縣級政權領導班子時，體現了少數民族當家作主的權利。自治縣（自治旗）領導班子的正職，都由實行民族區域自治的民族幹部擔任，在副職中其他少數民族幹部和漢族幹部也都有適當的比例。少數民族聚居和散居的地方，也注意了把少數民族幹部選進領導班子。由於認真落實了黨的民族政策，少數民族的自治權利和民族平等權利得到了尊重，因而，加強了各民族之間的團結。

　　（五）鞏固和擴大了愛國統一戰線，各方面有代表性的人物被選為人民代表或縣級政權領導班子的成員。在這屆選舉中，許多地方注意落實黨的統一戰線政策，宣傳愛國人士、民族上層人士、宗教界人士和歸國華僑在社會主義革命、社會主義建設和統一祖國事業中的作用，注意推薦他們為人民代表或縣級政權領導班子的候選人。因而，他們之中不少有代表性的人物被選為人民代表或縣級政權領導班子的成員。根據一千九百二十五個縣級單位統計，被選進領導班子的有二千三百二十六人，占總數的百分之五點一七。這樣，使黨的統一戰線政策進一步得到了落實。

　　（六）不少地方結合選民登記，還平反了一些冤、假、錯案。同時，對改造好的地主、富農分子依法改變了成份；對其他被剝奪了政治權利的人進行了評審，該摘帽的摘掉了帽子，使他們得到了選舉權利。這樣，就使被剝奪選舉權利的人數大大減少。黨的政策的進一步落實，調動了他們的積極性，發展了安定團結的政治局面。

　　這屆選舉工作，雖然取得了很大成績，但是發展是不平衡的，存在不少問題。主要有：

　　第一，有的單位領導缺乏民主作風和法制觀念，做了一些違反《選舉法》的事情。例如，任意剝奪選民的民主權利；有些領導人不尊重選民的民主權利，任意增加或減少代表候選人；個別領導人看到自己提的候選人沒有當選，擅自宣布選舉無效；有的地方在選舉中沒有超過全體選民或代表的半數就宣布當選。

　　第二，有的地方在選舉領導班子正職的時候，強調「情況特殊」，或以「協商一致」為名，搞等額選舉，或者搞陪襯式的差額選舉。

　　第三，有的地方在選出的人民代表中，出現了共產黨員過多，非黨群眾過少；男的過多，女的過少；幹部過多，群眾過少的現象。在選出的縣級人民政府領導班子中，婦女和非黨幹部過少。

　　第四，有的地方為了多選幹部當代表，把縣直機關選區劃得過小，幾十個選民甚至幾個選民就選出一名代表。

　　第五，有些地方選出代表以後，由於縣級政權領導班子沒有調整好，幾個月、半年甚至一年，不能召開代表大會。

　　有些地方在選舉以後不久，有些當選的幹部被調動了工作，群眾很有意見，說：千百張選票，頂不上一張調令，還不是領導上說了算。

　　上述問題，有些已經得到糾正，但在今後的選舉工作中仍需要注意防止。

三

　　在這屆選舉中，廣大幹部和群眾受到了一次社會主義民主和法制的深刻教育，收穫是很大的。但是，由於我國幾千年封建主義思想的影響，經濟、文化比較落後，缺乏民主習慣；在十年內亂中，民主和法制遭到林彪、江青反革命集團的嚴重破壞；加上左的錯誤思想的干擾和資產階級民主思想的影響；縣級直接選舉是第一次，缺乏經驗，等等原因，要實現完善的社會主義民主選舉，不是經過一、二次選舉就能做到的，需要經過長期的努力。為了鞏固和發展選舉成果，使社會主義民主和社會主義法制逐步得到發展、完善，根據這次選舉工作的基本經驗，對今後的選舉工作提幾點意見：

　　（一）加強對選舉工作的領導，保證《選舉法》、《地方組織法》的貫徹執行，這是做好選舉工作的關鍵。選舉工作是全國人民政治生活中的一件大事，加強領導，就是組織和支持人民當家作主，來建設社會主義的新生活。建議各級領導機關把這項工作擺到重要議事日程上，切實加強領導，認真研究解決選舉工作中的問題。領導機關推薦的縣級領導班子候選人要和代表提名推薦的候選人一致起來，不一致時要尊重多數代表的意見，要以選舉結果為準。要教育黨員、幹部帶頭學習、宣傳《選舉法》、《地方組織法》，堅決依法辦事，同一切違法行為作鬥爭。要對選舉與生產和其他各項工作統籌兼顧，合理安排。

　　（二）充分發揚社會主義民主。在選舉工作中，只有充分發揚社會主義民主，才能保障人民當家作主的民主權利，才能調動廣大幹部和人民群眾建設社會主義的積極性，促進四化建設。

　　在這屆選舉工作中，個人獨斷專行和左的錯誤思想的影響有不少反映，在有些地方嚴重地影響着選舉工作的進行。要克服這種錯誤思想的影響，就要在全部選舉工作過程中，反覆地進行社會主義民主和法制的教育，使廣大幹部、群眾不斷提高對實行社會主義民主重要意義的認識。特別是在提名推薦候選人和差額選舉兩個重要環節上，要堅持群眾路線，對選民和代表提出的候選人不能任意增減，要按照多數選民和代表的意見確定正式候選人。對領導班子也要堅持差額選舉。

　　社會主義民主和社會主義法制是不可分割的，不要社會主義法制的民主，不要黨的領導的民主，不要紀律和秩序的民主，不是社會主義民主。在這屆選舉中，有極少數人利用選舉人民代表的機會，搞所謂「競選」，不遵守社會主義法制，搞無政府主義、極端個人主義，進行秘密串聯，發表蠱惑人心的言論，公開反對四項基本原則。這種破壞社會主義民主和法制的活動，違背了全國人民的根本利益，必須堅決反對。

　　充分發揚民主，必須貫徹民主集中制的原則。毛澤東同志指出：「民主和集中的統一，自由和紀律的統一，就是我們的民主集中制。」民主與集中只能統一，不能割裂，只有建立在民主基礎上的集中，才是符合人民和國家利益的集中；也只有在集中指導下的民主，才是人民所需要的社會主義民主。在選舉工作中，只有民主沒有集中或者只講集中忽視民主的想法和做法都是錯誤的。

　　（三）必須依法辦事。《選舉法》和《地方組織法》是搞好選舉工作的法律依據，是否嚴格按照兩法辦事，是檢驗選舉工作搞得好壞的標準。

　　《選舉法》和《地方組織法》符合我國當前的實際情況，反映了全國人民的願望。因此，在選舉工作中，一定要堅決貫徹兩法，嚴格按照兩法的規定搞好選舉各個階段的工作。同時，對於選舉中出現的各種違法現象，各級領導要加以重視。對思想認識問題，要加強法制觀念的教育，提高認識，使他們自覺地依法辦事。對違法的做法要及時糾正。對於有意破壞選舉工作的，應根據不同情節，及時進行處理。

　　（四）在提名推薦代表候選人時應當注意：第一、在大中城市和其他有需要的地方，中國共產黨、各民主黨派、各人民團體推薦的代表候選人一般可占縣級代表總數的百分之十左右。第二、要解決好各方面代表的比例。共產黨員的比例不要過大，婦女的比例不要過少，其他各方面的比例各地應根據實際情況適當解決。代表比例，不要硬性下達到選區，要通過宣傳教育和民主協商的辦法來解決。為了解決好各方面代表的比例，在必要時，共產黨員、幹部候選人要發揚謙讓風格，讓給非黨群眾候選人，男同志要讓給女同志。第三、需要到基層參加選舉的縣級機關黨政部門的負責人，應當由縣選舉委員會介紹到對其比較了解的選區去參加選舉活動，但不能把他們作為當然的代表候選人。

　　（五）縣人民代表大會開完以後，要鞏固和發展選舉的成果。縣級人大常委會和人民政府領導班子的成員要相對穩定，不要輕易調動，必須調動的要經過法律規定的程序。對於落選的幹部，要給他們安排適當的工作，但不要安排為他們落選的那個職務。要注意發揮人民代表的作用。人民代表要利用各種機會，儘快地向選民傳達、宣傳代表大會的精神，聽取選民的意見和要求，協助政府做好工作。要建立必要的制度，使代表能夠履行自己的職責，克服那種開完大會以後，不發揮代表作用的現象。對於如何發揮代表的作用，有些地方按若干個選區建立一個代表小組，由人大常委會委員分工聯繫各個小組，是一種可行的辦法。各地做法不盡相同，希望能夠注意總結經驗，改進工作。

　　（六）這屆縣級人民代表大會的任期從哪一年算起。這屆縣級直接選舉，從一九七九年下半年和一九八〇年上半年作典型試驗，於去年下半年全面鋪開選舉，多數在今年完成。我們意見，這屆縣級人民代表大會的任期，全國統一從一九八一年算起。

　　全國這屆選舉工作總的來說，搞得是比較好的，取得了很大成績。它對於健全我國的社會主義民主和法制，加強政權建設，改革幹部管理制度，使縣級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關，在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主，調動我國各族人民的積極性，發展安定團結的政治局面，搞好國民經濟的調整和推進四化建設起了促進作用。我們堅信，在黨中央的領導下，在馬列主義、毛澤東思想的指引下，隨着我國經濟、文化、科學技術的蓬勃發展，我國的選舉制度一定能夠得到逐步完善，我們的國家一定能夠建設成為一個現代化的、高度民主、高度文明的社會主義強國。