憲法法庭111年憲判字第12號判決

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111年憲判字第11號判決

憲法法庭111年憲判字第12號判決
又名：臺大法律學院教師評鑑案
中華民國憲法法庭
黃瑞明大法官主筆
中華民國111年（2022年）7月29日于臺北市

111年憲判字第13號判決

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原分案號：109年度憲二字第522號
案由：聲請人認最高行政法院106年度判字第628號判決所適用之國立臺灣大學法律學院教師評鑑辦法施行細則第5條至第8條規定牴觸憲法，依司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款規定，聲請解釋憲法

判決字號

111年憲判字第12號【臺大法律學院教師評鑑案】

原分案號

109年度憲二字第522號

判決日期

111年07月29日

聲請人

陳妙芬

案由

聲請人認最高行政法院106年度判字第628號判決所適用之國立臺灣大學法律學院教師評鑑辦法施行細則第5條至第8條規定牴觸憲法，依司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款規定，聲請解釋憲法

主文

國立臺灣大學法律學院教師評鑑辦法施行細則第5條至第8條規定與法律明確性原則無違，未違反正當法律程序原則之要求；對教師職業自由之限制，亦符合憲法第23條比例原則，尚不違反憲法第15條保障工作權之意旨。

理由

壹、事實經過及當事人陳述意旨【1】

一、原因案件之事實概要【2】

　　聲請人為國立臺灣大學（下稱臺大）法律學院副教授，未通過中華民國100學年度教師評鑑，依規定應於2年內接受覆評。臺大法律學院於103年1月20日召開102學年度第1學期第2次教師評鑑委員會（下稱評鑑會），決議未通過聲請人102學年度教師評鑑覆評，聲請人向臺大教師申訴評議委員會（下稱申評會）提起申訴，案經臺大申評會於103年6月23日評議決定「申訴人之申訴有理由，請法律學院另為適當之處理」；嗣臺大法律學院重於103年10月7日召開103學年度第1學期第1次評鑑會，就聲請人覆評之相關問題，決議委請5位校外委員進行鑑定。臺大法律學院彙整5位校外委員鑑定書後，於104年1月7日召開103學年度第1學期第2次評鑑會，就聲請人之教師評鑑覆評案，以聲請人教學、研究、服務3項成績綜合考評後，平均分數為65.4分，未達70分，決議聲請人未通過覆評，臺大法律學院並於104年2月10日發函檢附評鑑會決定通知聲請人。聲請人不服，循序提起申訴、再申訴，分別經臺大申評會及教育部中央教師申評會駁回，其嗣後所提行政訴訟，則經臺北高等行政法院104年度訴字第1735號判決駁回，復經最高行政法院106年度判字第628號以上訴無理由，駁回確定。是本件應以最高行政法院上開判決為確定終局判決。聲請人認確定終局判決所適用之臺大法律學院教師評鑑辦法施行細則（下稱系爭施行細則）第5條至第8條規定（下依序稱系爭規定一至四，條文詳如附件）牴觸憲法，爰於109年12月2日依司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第2款規定，向司法院聲請解釋憲法。【3】

二、聲請人陳述要旨【4】

　　系爭規定一至三分別規定教學、研究及服務之教師評鑑參考項目，未就如何計分、評分另為規定，逕於系爭規定四明定就受評者之教學、研究、服務三項成績綜合考評，平均達70分者為通過評鑑。由系爭規定一至四無法知悉評鑑會就受評教師之教學、研究、服務之評分基準為何，使受評教師無法預測評鑑通過與否之標準，司法機關更無從加以審查，亦無法發揮確保評鑑結果係客觀可信、公平正確之功能，而違反法律明確性原則。又大學教師評鑑與大學教師升等相同，均涉及人民受憲法保障之工作權及職業資格之取得，且大學就未通過評鑑之教師，通常規定需於若干年內接受覆評，覆評未通過之效果為直接送教評會審議「不予續聘」，故其踐行之程序至少應與司法院釋字第462號解釋之大學教師升等程序相當，即必須符合專業評量原則，若大專院校未就其教師評鑑程序，訂定得客觀且公正評價受評教師專業學術能力之規定，即違反正當法律程序，與比例原則不符，而屬違憲。系爭規定四所定評分程序，由評鑑會就受評教師之「教學、研究、服務三項成績綜合考評」，僅有分配比例之規定，未有如教師升等審查時，將教師之著作送外部審查之程序，並且未將評鑑項目如何計分定有具體明確且客觀之標準，評鑑會僅需告知受評教師之評鑑決定，毋須告知受評教師各項目之評鑑結果，此等程序規定未能保證對受評教師之專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，與正當法律程序之要求有違，難謂符合憲法第23條比例原則等語。【5】

貳、受理依據及審查【6】

一、按憲法訴訟法（下稱憲訴法）修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，除本法別有規定外，適用修正施行後之規定，但案件得否受理，依修正施行前之規定。又人民、法人或政黨聲請解釋憲法，須於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令，發生有牴觸憲法之疑義者，始得為之，憲訴法第90條第1項及大審法第5條第1項第2款分別定有明文。【7】

二、查本件聲請案於憲訴法修正施行前即已繫屬，其受理與否，應依大審法第5條第1項第2款規定要件定之。核其聲請意旨，與上開所示人民聲請釋憲之要件相符，爰予受理，其形成主文之理由如下（參）。【8】

參、形成主文之法律上意見【9】

一、涉及之基本權及審查原則【10】

（一）大學教師評鑑涉及對教師職業自由之限制與工作權之保障【11】

　　憲法第15條規定人民之工作權應予保障，人民有從事工作、選擇及執行職業之自由（司法院釋字第404號、第510號、第612號及第637號解釋參照），是以凡人民作為謀生職業之正當工作，均應受國家之保障，對於職業自由之限制，應具有正當之理由，並不得逾越必要程度（司法院釋字第462號解釋參照）。【12】

　　大學法第21條第1項規定，大學應建立教師評鑑制度，對於教師之教學、研究、輔導及服務成效進行評鑑，作為教師升等、續聘、長期聘任、停聘、不續聘及獎勵之重要參考。其目的係為了提昇大學教學品質及學術水準，增加大學競爭力，以達成追求大學教育卓越化之目標。惟大學教師評鑑未通過可能將予受評教師不予續聘或資遣等之規定，足以改變其教師身分，關係教師權益，涉及對教師職業自由之限制，影響其工作權，故大學之教師評鑑事項及相關程序之規定，自應合理妥適。【13】

（二）審查原則：適用寬鬆標準【14】

按對職業自由之限制，因其限制內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。大學教師評鑑，於覆評未通過時，受評教師始可能受不予續聘或資遣等決定，故得透過教師個人之努力避免其教師身分之喪失，應屬對於大學教師職業選擇之主觀條件上限制。【15】

　憲法第11條之講學自由賦予大學教學、研究與學習之自由，並於直接關涉教學、研究之學術事項，享有自治權（司法院釋字第380號、第450號及第626號解釋參照）。故大學對於涉及教學及研究之學術事項，享有自治規章之訂定自主權。依大學法第21條第2項規定，教師評鑑方法、程序及具體措施等規定，經校務會議審議通過後實施。顯見大學教師評鑑之具體措施係授權責由各大學自行訂定，其目的乃使各學校能建立個別之特色，以符合大學自治（94年12月28日修正公布之大學法第21條規定立法理由參照）。又大學之院、系（所）為大學組織於教學研究之基本單位（大學法第11條規定參照），故學校可進一步授權各院、系（所）訂定教師評鑑辦法及施行細則，由各院、系（所）成員共同決定教師評鑑事務細節，包括評鑑項目、期間、方式、分數比例、通過標準、評鑑未通過時之不利措施及程序事項等，並報校核備。教師評鑑之結果，固得作為教師升等、續聘、長期聘任、停聘、不續聘及獎勵之重要參考，惟尚不直接立即發生教師身分變動之結果，且為尊重大學自治規章之訂定自主權，其校、院、系（所）教師評鑑之規定是否符合憲法基本原則，於大學自治之範圍內，自應降低審查密度，故適用寬鬆標準予以審查。【16】

二、系爭規定一至四對教師職業自由之限制，符合法律明確性原則、正當法律程序及比例原則之要求【17】

（一）系爭規定一至四與法律明確性原則無違【18】

法律明確性原則，乃針對一切法規範而設，不限於形式意義之法律。法律明確性之要求，非謂法律文義應具體詳盡而無解釋之空間或必要，得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，選擇適當之法律概念與用語，不須將具體內涵鉅細靡遺詳加規定。苟其意義非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為一般受規範者所得預見，並可經由法院審查認定及判斷者，即無違反法律明確性原則（司法院釋字第432號、第521號、第594號、第602號、第690號、第794號、第799號、第803號及第804號解釋參照）。【19】

　臺大授權各學院訂定教師評鑑辦法，規定各級人員受評項目、通過評鑑之標準及程序事項，並報校核備（臺大教師評鑑準則第13條規定參照），臺大法律學院依此授權訂定臺大法律學院評鑑辦法，並依該辦法另定系爭施行細則。按系爭施行細則第5條至第7條規定，即系爭規定一至三分別規範教學、研究及服務之參考項目，並設有最基本門檻標準，即「教學」方面必須達各級教師依人事室計算之從寬認定標準義務授課鐘點數；「研究」方面應提出系所推薦經臺大法律學院教評會認可報校核備之期刊上發表經審查之論文或經審查之專書論文合計3篇，或經審查之學術專書1本，且受評期間內擔任科技部專題計畫主持人或共同主持人1次（若為未經審查之期刊論文、學術會議論文、未經評審之教科書、學術專書或翻譯專書等之情形，每年至少1件）；「服務」方面必須校內、外學術性或公共服務至少1件。另依第8條規定，即系爭規定四明定通過評鑑之標準，須評鑑會就受評教師之教學、研究、服務三項成績綜合考評平均達70分者始通過評鑑；平均未達70分者，為未達評鑑標準或為不適任。故符合上開教學、研究、服務考評之最基本門檻標準之受評教師，評鑑會就其三項成績綜合考評，即平均至少達70分，通過評鑑，其語意及內涵依一般社會通念並無不明確之處，且適用之對象均為臺大法律學院之專任教師，具備法律專業知識，內容自非難以理解。【20】

　　又系爭施行細則係由臺大法律學院院務會議訂定及修正通過，院務會議由當然代表（臺大法律學院、法律學系主任及科際整合法律學研究所所長）、教師代表（臺大法律學院全體專任教師）、學生代表等組成（臺大法律學院院務會議組織及議事規則第2條規定參照）。大學教師評鑑既涉及受評教師職業自由之限制與工作權之保障，而臺大法律學院全體專任教師為院務會議之組成成員，自得參與教師評鑑規定之訂定及修正，並受其拘束。故對於受評教師而言，就未來面對評鑑所應準備之事項及通過與否具預見可能性，並得提前因應準備；對於教學、研究、服務三項成績綜合考評未達70分，可能遭不予續聘或資遣等決定，亦屬可得預見，而該規定尚得透過行政救濟等管道，經由司法審查加以確認。綜上，系爭規定一至四與法律明確性原則無違。【21】

（二）系爭規定一至四尚無違背正當法律程序之要求【22】

　　按大學教師評鑑程序，涉及教師職業自由之限制與工作權之保障，針對大學之教師評鑑所訂定之實施程序，須能對受評教師專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量（司法院釋字第462號解釋參照），藉由正當法律程序之形成，確保教師憲法上權利之保障。是以，教師評鑑項目之指標、權重與通過標準等，應於可實質提升教師專業及教學品質前提下，周延審慎訂定。評審過程中，必要時應予受評教師以書面或口頭辯明之機會；且於評鑑未通過時，應確保受評教師針對評鑑委員之評分意見與分數，能有效提出抗辯及救濟。【23】

　　查系爭規定一至三規範教師評鑑之評鑑項目，為受評教師之教學、研究及服務工作之成效，並明確訂定評鑑教學、研究及服務之標準；系爭規定四則明定由評鑑會就受評教師之教學、研究、服務三項成績綜合考評，平均達70分者通過評鑑。依系爭規定四，評鑑會委員對於教師之教學、研究、輔導及服務成效進行評鑑，於具體個案中所為之評分，實係指評鑑委員應於依循系爭規定一至三之評鑑標準，就教學、研究、服務等三項評鑑項目，比照臺大法律學院教師升等評審與推薦細則之比例（系爭施行細則第4條第2項規定參照），分別進行評分後，將該等分數加總，並以該加總結果是否達於70分之標準，作為受評教師是否通過評鑑之依據。如此之評分標準及程序，係臺大法律學院建立自身特色之目的所訂定，尚符客觀可信、公平正確之評量，依大學自治精神，應予尊重。【24】

　　評鑑委員基於系爭規定一至三所定之標準，根據其個人學識經驗所為專門學術上獨立公正之智識判斷，具有高度之專業性及屬人性，故為維護評鑑之客觀、公平及評鑑會委員所為之學術評價，評分適切性之問題，具判斷餘地，法院及其他行政爭訟機關應予以較高之尊重。惟如評分有違法或顯然不當情事時，並不排除其接受司法審查之可能性，法院及其他行政爭訟機關審查關於大學教師評鑑事件時，尚得據以審查其是否遵守正當法律程序，或其評鑑是否以錯誤事實為基礎。倘該判斷有恣意濫用及其他違法之情形時，非不得予撤銷或變更，自不待言。【25】

　　綜上，系爭規定一至四關於教學、研究、服務等三項評鑑項目評分之規定，尚無違正當法律程序之要求。【26】

　　另臺大法律學院於評鑑過程中，須通知受評教師到場說明，否則不得為不適任之決定。評鑑會於評鑑完成後將評鑑結果報院核定，並將該核定結果通知受評教師。經評鑑未通過者，臺大法律學院應敘明理由通知受評教師得依規定提起申訴或訴願（臺大法律學院教師評鑑辦法第11條及第15條規定參照）。而在受評教師初次評鑑未通過後，其效果為自次一學年起不予晉薪、不得在外兼職、兼課或借調，亦不得延長服務或擔任校內各級教評會委員或行政、學術主管；教授、副教授評鑑未通過者，亦不得申請休假研究（臺大法律學院教師評鑑辦法第12條及臺大教師評鑑準則第8條規定參照）。臺大法律學院於受評教師初次評鑑未通過時，應敘明具體理由通知受評教師並就其教學、研究、服務方向及成果提出改善建議，由院方協調系所給予協助。於自評鑑未通過之次學期起算2年（或來校服務第7年）改善期間後，俾使其得在評鑑未通過之項目予以加強，以通過評鑑，始由臺大法律學院進行覆評。倘若受評教師覆評仍未通過，方依大學法及教師法規定，提院、校教評會決議不予續聘或資遣（臺大法律學院教師評鑑辦法第9條、第10條及臺大教師評鑑準則第5條、第6條規定參照）。是以，在臺大法律學院之教師評鑑過程中，尚能確保受評教師之聽審權、受告知權及救濟權之保障，與正當法律程序之要求無違。【27】

（三）系爭規定一至四對教師職業自由之限制，符合憲法第23條比例原則【28】

　　教育為國家百年大計，為改善國民整體素質，提升國家文化水準之所繫（憲法第158條規定參照）。大學以研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展為宗旨（大學法第1條第1項規定參照）。因大學有學術責任及追求卓越之目標，同時作為教育機構，肩負發展國民道德、培養學生健全人格之任務（教育基本法第2條第2項規定參照），而大學教師素質之良窳影響教學及研究品質，故我國大學校、院、系（所）對教師之教學、研究、輔導及服務工作，規範大學教師評鑑制度，目的在於提升教師榮譽、增進教學、研究、輔導及服務水準，俾使大學能克盡學術責任並追求學術品質，以確保學生良好之受教權及實現上開憲法規定之教育文化目的。上開目的與國家及社會之發展重要相關，而屬合理之公共利益，其目的洵屬正當。【29】

大學法授權各校訂定之教師評鑑制度（大學法第21條規定參照），大學得以自治方式對未通過學校評鑑之受評教師為不同之措施。臺大法律學院之教師評鑑，對教師之教學、研究、輔導及服務成效進行評估，並訂定系爭規定一至四指出分數之參考項目及通過評鑑之客觀標準，於第一次評鑑未通過時，仍予相當改善期間，再進行覆評，而於覆評未通過時，將連結不利益措施，學校教評會後續可能會作出不予續聘或資遣等決議（大學法第21條及其施行細則第17條規定參照）。故此一手段依據一般經驗法則，可認對於教師在教學、研究、輔導及服務上，克盡其責並維持一定之水準，有敦促之效，是以，臺大法律學院之教師評鑑制度，透過教師評鑑審核此一手段，與大學追求卓越、維持學術品質等目的達成間，具有合理關聯性，未牴觸憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障人民工作權之意旨，尚無違背。【30】

三、結論【31】

　　綜上，系爭規定一至四之文義非一般受規範者難以理解，而受評教師就未達評鑑之基本門檻標準可能遭不予續聘或資遣等，亦屬可得預見，且上開規定尚得透過行政救濟等管道，經由司法審查加以確認，故與法律明確性原則無違；且教師受評項目、通過評分、評鑑標準及程序之規定，亦能對受評教師之專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，故未違反正當法律程序原則之要求；對教師職業自由之限制，亦符合憲法第23條比例原則，尚不違反憲法第15條保障工作權之意旨。【32】

憲法法庭審判長　大法官　蔡烱燉
　　　　　　　　大法官　黃虹霞吳陳鐶林俊益許志雄
張瓊文黃瑞明呂太郎楊惠欽