武汉市人大常委会执法检查组关于检查《武汉市文物保护若干规定》实施情况的报告 (2010年)

武汉市人大常委会执法检查组关于检查《武汉市文物保护若干规定》实施情况的报告
武汉市人民代表大会常务委员会执法检查组
2010年4月28日

本作品收錄於《武汉市人民代表大会常务委员会公报/第十二届/23、24期》

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——2010年4月28日在武汉市第十二届人大常委会第二十四次会议上

武汉市人大常委会副主任　刘家栋

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据武汉市人大常委会2010年执法检查计划，市人大常委会成立执法检查组，于3月上旬至4月上旬对《武汉市文物保护若干规定》（以下简称《若干规定》）实施情况进行了执法检查。执法检查采取市、区人大常委会联动的方式进行。市人大常委会检查组实地检查了中山舰、明代槐山矶驳岸、龙泉山明楚王墓群、徐源泉公馆、问津书院、古德寺、起义门等文物保护单位的保护情况和辛亥革命博物馆的建设情况，听取了各区人大常委会执法检查情况和市文化局、发改委、国土规划局、财政局、民宗委、住房保障和房管局、民政局、园林局实施《若干规定》情况的汇报。受执法检查组的委托，现将执法检查的主要情况报告如下：

一、《若干规定》实施的成效

我市是国家级历史文化名城，文物资源十分丰富。从检查的情况看，市政府及有关部门认真贯彻实施《中华人民共和国文物保护法》和《若干规定》，坚持“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的文物工作方针，文物保护工作取得了比较明显的成效。

（一）市政府及相关部门对文物保护工作的重视程度不断提高

《若干规定》自2008年颁布实施以来，市政府及有关部门对文物保护工作重要性的认识不断提高，把文物保护工作列入重要议事日程。文物保护工作制度逐步建立和完善，按照文物保护工作“五纳入”的要求，把文物保护纳入了全市经济和社会发展计划、城乡建设规划、财政预算、体制改革和领导责任制。市级文物保护经费近两年有了明显提高，文物维修专项经费从2009年的100万元增加到200万元；文物事业费由2007年的2900万元增加到2009年的4200万元。

（二）一批重点文物保护项目的修缮和建设提升了武汉城市文化品味

全市先后修缮和建设了一批重点文物保护项目，如中共“五大”会址、中山舰博物馆、汉口新四军军部旧址、武昌起义门和辛亥革命博物馆等，这些重点文物保护项目的修缮和建设，丰富了我市作为国家级历史文化名城的内涵，提升了城市文化的品味。

（三）文物保护的基础性工作得到加强，文物的保存状况有了进一步改善

市、区政府及相关部门密切配合稳步推进“四有”工作，全市301处各级文物保护单位先后达到了“有保护范围、有记录档案、有保护标志、有保护机构”的要求；第三次文物普查工作取得丰富成果，新发现不可移动文物605处，我市已进入文物大市行列；抢救性维修了大智门火车站、宋庆龄旧居、景明大楼、古德寺、长春观、归元寺等一大批文物保护建筑，我市文物建筑的保存状况有了很大改观。

（四）文物执法工作逐步规范，执法力度不断加大

市文化文物执法部门克服人员少、任务重等困难，积极开展文物执法工作，形成了一套完整的工作规范，坚持对文物保护单位定期进行安全执法检查。对重大建设工程和建设项目提前介入，督促建设单位配合完成考古调查、勘探和抢救性发掘工作。对群众举报和媒体披露的破坏文物的违法事件进行了及时处置。

二、《若干规定》实施中存在的问题

尽管市、区政府在文物保护、抢救维修和管理利用等方面做了大量工作，但执法检查组和各区人大常委会在执法检查中也发现了一些问题。

（一）对文物保护法律法规的宣传还不够深入，文物保护意识和法律意识有待进一步提高

《若干规定》颁布实施以来，虽然市、区文化部门做了一些宣传工作，但宣传的广度和深度还不够，全社会的文物保护意识和一些单位文物保护的法制观念还不强，市民对文物保护法律法规的知晓率还较低，损坏文物的事件也时有发生。

（二）城市建设与文物保护的矛盾依然存在，破坏文物及其周边环境的现象比较突出

由于近几年城市建设和旧城改造的速度加快，大型建设项目越来越多，对旧城风貌区和近现代历史建筑造成损坏的现象时有发生。特别是认定过程中暂未列入文物保护单位名单、但又具有文物价值的建筑，往往难以得到保护，如循礼门老火车站站台、岱家山抗战碉堡群等均没有被保留下来。在文物保护单位周边，有的单位未经规划部门审批就开工建设，影响了文物建筑的环境风貌，如汉口古德寺、武昌宝通寺两处宗教文物建筑周边的高层建筑就存在此类情况。

（三）文物资源的整合利用不够，文物在促进社会经济发展中的作用有待进一步发挥

我市文物资源比较丰富，但缺乏统一规划和整合，各区文物景观依然呈现小、散的局面，利用文物资源推动地方经济发展，尤其是在促进旅游经济发展方面做的不够。如全国最大的可移动文物中山舰，如何与江夏区丰富的文物资源整合成精品旅游项目，急需提上议事日程。

（四）文物管理力量不足，很难有效开展文物保护管理和执法工作

《若干规定》第五条规定“市、区人民政府应当根据文物保护事业发展的需要，加强文物保护队伍建设，建立健全文物保护管理体系。”目前，除蔡甸、江夏、黄陂、新洲区有文物管理所负责文物保护管理工作外，其它区文化部门均没有专职文物管理人员。各中心城区虽有文化行政执法大队，但没有赋予文物执法职能，发生文物违法案件时，只能由市文化文物稽查支队执法，力量明显不足，影响工作效率。对文物保护单位的管理也缺乏有效手段，尽管与文保单位管理责任人签订了责任书，但既没有约束手段，也没有激励机制。如全国重点文物保护单位汉口水塔不仅将一、三楼出租给发廊经营，而且环境差，无消防通道，文物部门下达了整改通知书，一直未见成效。

（五）文物保护经费不能满足实际需要，少数文物存在较大安全隐患

尽管市级财政近两年来文物保护经费有所增加，但由于历史欠账较多、文物自然老化没能及时修缮，加之第三次文物普查新增的600多处文物点需要修缮保护，每年200万元的维修经费远远不能满足实际需要。每年30万元的文物征集经费也一直没有增加，影响了博物馆、纪念馆的文物征集工作，对已经发现的有收藏价值的文物往往难以征集入藏。各区对文物保护经费的投入缺口大，有的区多年没有安排专项文物维修经费，更谈不上随财政收入增长而增长。由于资金不足，有的文物建筑年久失修，文物残损、毁坏的现象比较严重，如新华日报社大陆里旧址仍居住着30多户居民，常年没有维修，存在着严重的安全隐患。有些珍贵文物的保护仅仅停留在看守的水平上，没有基本的保护设施，缺乏规范、科学和系统的管理；汉阳、东西湖区在第三次文物普查中发现的一批文物没有存放场所；投资500万元的新洲区博物馆，建成后至今未能全面开馆运行。

三、改进执法工作的建议

文物是一个民族、一个城市的历史记忆，是不可再生的文化资源。检查组要求我市各级政府站在科学发展观的高度，本着对历史和子孙后代高度负责的态度，充分认识保护文物的重要性和紧迫性，切实承担起保护文物的责任。按照既有利于经济建设，又有利于文物保护的方针，进一步认真贯彻落实文物保护的法律法规，及时研究解决文物保护中存在的问题，促进我市文物保护事业健康发展。

（一）进一步加大宣传力度，提高市民的文物保护意识和各级政府保护文物的责任意识

结合“文化下乡”及其他文化活动，利用“国际博物馆日”、“中国文化遗产日”和“法制宣传日”等活动平台，在乡镇、街道、社区，广泛宣传文物保护法律法规和文物保护工作。结合文明城市创建活动，精心制作一批反映武汉悠久历史和传统文化的文物小册子提供给学生阅读，让学生从小形成自觉保护文物、珍惜文物的意识和树立热爱武汉、以武汉为荣的自豪感。同时，将文物保护的法律法规作为领导干部学习培训的教材内容，提高各级领导干部保护文物的法律意识。新闻媒体要充分利用武汉国家级历史文化名城这张名片，公布文物保护单位目录，大张旗鼓地宣传我市国家级历史文化名城的内涵，展示城市文化底蕴，彰显武汉城市魅力。

（二）进一步加大文物保护力度，处理好经济建设与文物保护的关系

市、区政府要将文物保护工作纳入政府领导任期目标考核内容；成立全市文物保护协调工作机制，及时处理建设与保护的矛盾。大型建设项目和文物保护范围内的建设项目，必须严格按照文物保护前置审批程序履行相关手续，任何单位不得以工期紧或其他理由擅自拆除文物和破坏文物周边环境。对于文物普查新发现的600多处文物点，文化部门要加快认定工作，并协助规划和房管部门加快制定并公布保护范围、建设控制地带和具体保护措施。市、区文物执法部门加强协调配合，完善市、区文物保护执法快速反应机制，加大对文物保护违法行为的惩处力度。

（三）合理利用文物，充分发挥文物资源在推动经济社会发展中的作用

文物的特殊资源价值在推动城市建设和经济社会发展中的作用日益明显。市政府要加强统筹协调力度，打破部门和地域界限，统一规划整合文物旅游资源，理顺管理体制。充分发挥文物资源在促进旅游经济发展中的作用，打造精品旅游线路，使文物保护形成“保护-利用-更好保护”的良性循环。同时，要充分挖掘文物自身价值和内涵，发挥文物资源的教育功能，选择若干具有传统教育意义的文物保护单位免费向市民开放，并逐步增加免费开放项目。

（四）健全文物保护管理体系，加强文物长效管理工作

市政府要督促区政府高度重视文物保护管理体系建设。区文化行政部门至少配备一名专职文物管理人员；明确授予区文化行政执法队文物保护执法职能，负责文物的日常管理和执法工作；适当提高文物保护单位管理责任人报酬和义务保护员补贴；建立文物保护违法行为的有奖举报制度，夯实文物保护的社会网络体系。建立市、区文物保护定期巡查督导制度，整合市、区文物管理力量，成立巡查专班，每季度或半年定期对全市文保单位进行检查督导，并通过媒体及时公布检查结果。根据《若干规定》，每年召开一次文物保护工作总结表彰大会，由政府对文物保护的先进单位和个人进行表彰奖励。

（五）加大文物事业经费投入，切实做到“随财政收入增长而增长”

经费保障是做好文物保护工作的关键，市、区政府必须依法加大文物保护的经费投入。市文化部门要以第三次文物普查为契机，摸清全市文物保护、维修、抢救、征集、日常管理等各项工作所需经费，对存在严重安全隐患的文物保护项目要加紧进行抢救性维修和保护。市、区财政部门要根据实际工作需要依法逐年增加文物保护事业费，优先提高文物维修经费和文物征集经费。对经济实力较弱的文物大区，市级文物经费要向其适当倾斜。市财政部门要督促各区级财政从2011年起依法将文物保护事业所需经费列入本级财政预算，使区级文物保护经费有固定渠道，保证文物保护工作正常开展。

四、《若干规定》修改完善的建议

执法检查组通过检查和座谈，收集了关于《若干规定》本身需要进一步修改完善的意见建议。总的来说，《若干规定》符合武汉实际，具有地方特色，实施效果比较明显，建议适当的时候在以下两个方面对《若干规定》作一定的修改和完善。

（一）进一步细化建设单位发现文物的申报义务和保护责任

目前，建筑施工对文物的破坏最为严重，而多为不可修复的破坏。《若干规定》第13条规定了“在发现或出土过文物的区域或者在发现有埋藏文物表征的区域进行建设工程”的建设单位的申报义务，但是该条规定操作性不强，需要进一步细化。

（二）进一步规范文物保护单位管理责任人的权利与义务

《若干规定》第15条规定了文物保护单位管理责任人的责任义务，但是这一规定不够完善，主要是没有规定责任人相应的权利。建议《若干规定》修改时，要求市、区文物行政管理部门与管理责任人签订文物保护协议，明确责任义务和取得相应报酬等权利。

以上报告，请予审议。