联合国秘书长关于联合国工作的报告 (2011年)/二、兑现向最需要帮助的人作出的承诺
二、兑现向最需要帮助的人作出的承诺
[编辑]4．从经济危机、自然灾害、人为灾害以及内部冲突之中恢复的程度是不均衡的。世界众多人口受到这种不均衡的挑战。联合国工作人员正在全世界孜孜不倦地努力，帮助兑现向穷人和最弱势群体作出的承诺。
A．发展
[编辑]5．由于全球经济复苏不均衡，不稳定，许多国家仍在挣扎。金融危机、粮食和能源价格高涨，变化无常，将对今后数年产生影响。亟需开始一个惠及所有人的可持续发展新时代。2012年6月将在里约热内卢举行的联合国可持续发展大会(里约＋20会议)为此提供了一个历史性的机会。在这次大会上，国际社会必须商定一个雄心勃勃又可操作的框架，对千年发展目标加以补充。
1.千年发展目标和其他国际商定发展目标
[编辑]6．离商定的目标日期2015年还有四年，有几项重要的千年发展目标已胜利在望。预计在2015年，全球贫穷率将下降到15%以下，大大低于23%的指标。90%以上的世界人口将获得经改善的饮用水。甚至最贫穷的国家在增加小学入学率方面也已取得长足的进步。
7．全世界五岁以下儿童的死亡率从1990年的1 240万下降到2009年的810万，每天死亡的儿童减少了近12 000人。尽管许多国家显示出取得进展的可能性，但必须更加努力把最贫穷和最脆弱群体作为目标。
8．2009年，发展中世界约四分之一的儿童体重不足。孕产妇死亡仍然是需要关注的问题，尤其是在撒哈拉以南非洲和南亚。2004年至2009年，发展中世界的净入学率仅提高了2个百分点，从87%提高到89%，因此实现普及初等教育的希望黯淡。2009年，各发展中区域仍有一半人口缺乏经改良的卫生设施。
9．总体上说，各国内部富人与穷人、农村人口与城市人口之间正在出现持续和越来越大的不平等。这尤其影响到那些因地理位置、性别、年龄或冲突而处于不利地位的人。
10．在两种情况下为实现各项目标取得了最大进展：一种是采取了至关重要的卫生干预措施，例如疟疾防治措施、艾滋病/艾滋病毒的防治以及免疫的提供和推广运动；一种是把更多资金用于方案的扩大，直接为需要者提供服务和工具。如果需要进行结构调整和做出强有力的政治承诺以保障持续和可预测的资金，进展则少得多。在减少饥饿、降低孕产妇死亡率、增加获取教育和改良卫生设施的机会方面，这是人们看到的典型模式。 11．2010年，官方发展援助达到创纪录的1 287亿美元，但这个数字仍然低于联合国的目标，即到2015年，给发展中国家的援助占捐助国国民总收入的0.7%。经济合作与发展组织已经发出警告，鉴于全球经济放缓，双边援助在今后几年将减速。
12．秘书长在一个互动的网上跟踪系统的基础上，启动了向全球发展伙伴关系所有利益攸关方开放的综合执行框架。该框架将有助于提高透明度，检查各项认捐和承诺的一致性和明确程度，因而有助于加强问责。
13．在2010年大会关于千年发展目标的高级别全体会议上，各国承认面临挑战，但一致认为这些目标仍可实现，并呼吁推广成功的方法，加强集体行动。各国还商定需要开始向前看，考虑2015年以后的时期。在联合国系统内，秘书长已经启动了就2015年后发展框架提出想法的工作，以期在2012年提出具体建议。
14．正在提出重要举措，以应对全球和区域在实现千年发展目标方面面临的挑战。针对粮食价格高涨和变化不定的威胁，秘书长全球粮食安全危机高级别工作队提出了应对短期紧急情况的具体措施以及实现可持续粮食生产和营养的长期干预措施。
15．2011年5月在伊斯坦布尔举行了第四次联合国最不发达国家问题会议，最不发达国家的需要和面临的具体挑战是会议关注的焦点。在该会议产生的《行动纲领》中，会员国承诺通过增强生产能力和减少最不发达国家对经济、自然和环境冲击的脆弱性，应对那些国家面对的结构性挑战。
2.非洲的特殊需要
[编辑]16．在整个联合国系统工作中，非洲仍是关注的重点。非洲经历了稳固的经济增长。2009年国内总产值的增长为2.4%，2010年的平均增长加速到4.7%。但这掩盖了整个大陆巨大的增长差异。2011年粮食和能源价格暴涨对穷人尤其是毁灭性的。因此，该区域赤贫人口的绝对数字继续增加，失业率居高不下，武装冲突则加剧了贫穷程度，破坏入学情况，并引起性暴力和基于性别的暴力。
17．非洲的10亿人口中绝大多数是青年，他们越来越多被看作既是挑战，又是机会。非洲60%的人口是25岁以下的年轻人。鉴于青年人口暴增，因此必须更加重视为青年提供更好的教育、培训、技能和工作机会。
18．鉴于这些挑战，发展政策，尤其是实现千年发展目标和非洲联盟《非洲发展新伙伴关系》中规定目标的努力，就具有更深远的意义。大会关于千年发展目标的2010年高级别全体会议呼吁国际社会兑现对非洲的援助承诺。尽管向非洲提供的官方发展援助净付款从2004年的295亿美元增加到2010年的约460亿美元，但仍然要比捐助国在大不列颠及北爱尔兰联合王国格伦伊格尔举行的8国集团首脑会议上作出的承诺少180亿美元。 19．联合国系统继续改善对非洲国家发展工作的业务支持，正在推动执行《加强联合国-非洲联盟合作宣言：非洲联盟十年能力建设方案框架》。联合国系统与几个非洲国家政府结成伙伴关系，执行促进为可持续林业管理等领域发展筹资的项目，并促进和加强公民在治理和公共行政方面的参与。
20．一些非洲国家面对和平与安全方面的严峻挑战。秘书长与非洲联盟和非洲区域组织密切协商和协调，为解决这些问题花费了大量时间和精力。
B．和平与安全
[编辑]21．在过去的一年中，联合国和国际社会努力应对撒哈拉以南非洲、北非和中东等地区的不稳定局势。当前的环境迫切需要联合国灵活善变，具备防患于未然、维持和平和建设和平的手段，以防止和解决暴力冲突。
1.预防性外交及支持和平进程
[编辑]22．联合国的目标是，预判潜在的冲突，并积极主动地通过预防性外交和调解活动帮助化解冲突。
23．2011年，联合国格外重视预防与选举有关的暴力行为，通过斡旋、战略咨询和技术援助，在中非共和国、科摩罗、科特迪瓦、几内亚、海地、吉尔吉斯斯坦、尼日尔和坦桑尼亚联合共和国等国帮助会员国进行了可信和透明的选举。在全球范围内，联合国向约50个国家提供了选举援助，在此过程中一贯重视选举工作的公正性、可持续性和成本效益。
24．在2011年1月关于苏丹南方独立的全民投票中，联合国为确保这项工作和平、成功地进行发挥了重要作用。联合国与非洲联盟苏丹问题高级别执行小组密切合作，促使国际社会联手采取共同的做法，向全民投票提供了大量技术和后勤援助，并推动就全民投票后的安排进行谈判。秘书长派出了苏丹全民投票小组监测进展情况，并提供高层次斡旋。经过这些协调一致的努力，南苏丹于7月9日宣布独立，7月14日加入联合国。但剩下的挑战是巨大的，需要联合国系统继续参与。
25．针对中东和北非的人民起义，联合国鼓励各方遵守有关的国际法，特别是《世界人权宣言》。联合国突出强调，解决社会和经济不平等问题至关重要，同时表示愿意提供适当的援助，以促进和平的政治过渡。针对阿拉伯利比亚民众国问题，秘书长任命了一名特使，负责在实地与各方进行接触，以结束暴力，消除这场危机的人道主义后果，帮助寻求政治解决方案。一直在制订应急计划，以协助冲突各方谈判可能产生的政治进程。秘书长还向也门派出了若干联合国代表团，与所有利益攸关方进行接触，促成局势的和平解决。
26．在科特迪瓦，成功地建立了民选政府，这为即将在非洲举行的许多选举确定了基调。联合国通过设在布隆迪、中非共和国、几内亚比绍和塞拉利昂建设和平综合特派团的活动等，努力防止冲突复发。在肯尼亚，联合国继续支持审查进程，通过了制衡机制更加完善的宪法。
27．在索马里，联合国与过渡联邦机构密切合作，进一步执行过渡时期的任务，包括宪政建设。秘书长还鼓励国际社会通过威慑、安全、法治和发展打击索马里沿海的海盗。
28．在几内亚和尼日尔违宪更换政府后，联合国成功地做出了努力，帮助这两个国家恢复了宪政秩序。在吉尔吉斯斯坦，联合国帮助通过了新宪法，确立了可信的选举程序，建立了经过改组的合法政府。
29．在中东，联合国探索各种具体办法，鼓励恢复陷入僵局的巴以谈判，在消解以色列的合理安全关切的同时改善加沙平民的生活条件，并全面执行安全理事会第1701(2006)号决议。由于以色列为方便进出加沙地带采取了一些值得欢迎的措施，联合国得以展开多个重建和经济复苏项目。在以色列和黎巴嫩军队在蓝线发生武装冲突事件后，联合国帮助化解了紧张局势。在2010年5月31日船队事件发生后，秘书长与以色列和土耳其密切协商，成立了一个调查小组，以便就今后如何避免发生类似的事件提出建议。
30．在伊拉克，联合国伊拉克援助团努力推动民族和解和彼此可以接受的解决方案，以解决基尔库克和其他有争议地区的地位问题。联伊援助团推动与关键的利益攸关方进行谈判，特别是就财产归还、少数人的权利、被拘留者及使用语言和受教育的权利进行谈判，还与伊拉克和科威特进行接触，帮助解决它们之间存在的未决问题。
31．在尼泊尔，在联合国尼泊尔特派团撤离后，联合国继续支持尼泊尔的和平进程。在斯里兰卡，秘书长成立了一个专家咨询小组(该小组于4月12日提交了报告)，负责协助联合国和斯里兰卡采取切实措施，努力解决问责问题，以此作为实现民族和解和持久和平的一个关键步骤。
32．在缅甸，秘书长积极与所有利益攸关方保持接触，以促进民族和解、民主过渡和对人权的尊重。新政府承诺加强与联合国的合作，在此基础上可以进行更有效的接触。但是，要在该国实现真正的政治变革，仍有许多工作要做。
33．在其他地区，联合国支持努力和平解决边界争端，包括赤道几内亚和加蓬之间的争端。
34．关于西撒哈拉问题，联合国召集了多轮非正式谈判，成功地促使各方议定了新的谈判方式和一系列建立信任措施。
35．在塞浦路斯，联合国继续推动希族塞人和土族塞人领导人进行全面谈判，积极推进，以达成全面解决方案。
36．中美洲与有组织犯罪有关的暴力事件急剧上升。联合国支持的消除危地马拉国内有罪不罚现象国际委员会的积极经验已引起国际关注，联合国已收到萨尔瓦多和洪都拉斯提出的新的援助请求。
2.维持和平
[编辑]37．军警人员的部署人数在2010年3月达到历史高位，此后，就部署规模而言，联合国维持和平行动进入了巩固期。截至2011年6月，联合国在四大洲的14个维和行动中共部署了12万多名军警和文职人员。
38．在东帝汶，联合国东帝汶综合特派团于2011年3月完成了将维持治安责任向该国有关当局的移交。在利比里亚，联合国利比里亚特派团与利比里亚政府一道巩固了在规划方面的进展，以便最终将安全职能移交给国内机构，并向2011年10月的选举筹备工作提供了支持。继7月9日南苏丹独立后，设立了一个新的维和行动——联合国南苏丹特派团，专门处理南苏丹问题。
39．促进对平民的保护仍然是7个维和行动的核心任务。尤其是在达尔富尔、刚果民主共和国、科特迪瓦和南苏丹，保护平民仍然是一个严峻的挑战。
40．维和人员通过向科特迪瓦、海地和苏丹有关国家当局提供举行选举和公民投票方面的技术和后勤支持，推动了这些国家的政治过渡。他们还帮助为举行自由和公正的投票创造必要的政治和安全条件。2010年1月举行的南苏丹自决公民投票的结果是赞成独立，结束了非洲时间最长的内战。北方和南方需要继续共同努力，以和平解决所有未决问题。在阿富汗、科特迪瓦和海地选举后发生的动荡掷地有声地提醒人们：在冲突后环境下的和平成果仍然是脆弱的。
41．在科特迪瓦，2010年11月28日的一轮总统选举之后爆发了严重的政治和军事危机，这对联合国保护平民和在危机四伏的情况下维持维和行动是一场考验，对国际社会坚定地执行重要的授权任务，尤其是与选举有关的任务的决心和团结能力，也是一场考验。秘书长与非洲联盟、西非国家经济共同体和世界各国领导人密切合作，在尊重科特迪瓦人民民主表达的意愿的前提下谋求和平解决选举后危机。同时，联合国科特迪瓦行动按照安全理事会的授权，使用一切必要手段进行自卫和捍卫其保护平民的任务，包括防止对平民使用重型武器等。
42．联合国维持和平行动向若干摆脱冲突的国家提供了持续的法治和安全机构支持。在这方面，联合国加强了其现有的常设警察能力。
43．过去一年来，联合国在制订必要的维持和平政策和实施改革方面取得了重大进展。所采取的举措包括制订早期建设和平战略，以指导由维和人员在冲突后情况下执行的安全理事会授权任务的优先和排序，作出全面努力，发展基线能力标准，加强资源生成过程，强化培训工作。在实施五年期全球外勤支助战略方面也取得了进展。在乌干达恩德培设立了区域服务中心，四项支助职能已全面运作。秘书长还向大会提交了新的关于维持和平行动第一年业务的标准化筹资模式。
44．在8个特派团中，秘书处与联合国机构、基金和方案合作，完成了综合战略框架，为联合国处理和平、安全和人道主义问题确定了全系统优先事项。
45．大会批准了新的外地特派团国际工作人员统一服务条件，这应有助于外地特派团吸引和留住合格的工作人员。
3.建设和平
[编辑]46．建设和平委员会帮助协调相关行为者支持国家确定的优先事项，为这些优先事项调动资源，协助国家行为者一心一意地发展对于避免冲突复发至关重要的机构和能力。目前列入建设和平委员会议程的国家有6个：布隆迪、中非共和国、几内亚、几内亚比绍、利比里亚和塞拉利昂。几内亚和利比里亚是在过去9个月列入的。
47．为进一步支持建设和平工作，2011年2月发布了冲突后民事能力问题高级咨询小组的独立报告。报告提出了一系列建议，旨在提高联合国向摆脱冲突的国家提供民事能力的效率和效益。在进行内部审查并与会员国和其他利益攸关方进行协商之后，秘书长将努力落实那些最有可能帮助联合国开展实地工作的建议。
48．2010年，为建设和平提供催化资金的建设和平基金也保持了增长态势，加入的国家更多，与利益攸关方加强了伙伴关系，与建设和平委员会深化了合作。2010年，共向12个国家，其中包括新近达标的4个国家拨付了7 600万美元，与2009年的5 200万美元相比有所增加。建设和平基金的目标是在2011至2013年期间每年筹集、拨付和支出1亿美元。
C．人道主义事务
[编辑]49．对于在30个国家开展工作向数千万民众发送援助的联合国人道主义系统而言，2010/11年是极为困难的一段时期。干旱、洪水和不断飞升的燃料价格导致国际粮价疾速上扬，影响了全球数以百万计贫穷和脆弱的民众。
50．在一系列范围广泛的自然灾害和复杂的紧急情况中，联合国被要求在通常是敌对的作业环境中并在人力及财力资源有限的情况下对国家当局予以支助。持续的季风降雨在巴基斯坦影响了多达2 000万民众，即将近10%的人口。继2010年1月经历了灾难性地震之后，海地民众又遭遇了一系列新的挫折，其中包括热带风暴、霍乱爆发和政治动荡。科特迪瓦有争议的总统选举后，武装冲突和族群暴力驱使多达20万难民越境逃避，仅阿比让一处就有50万人流离失所。在苏丹，数以万计的民众在南方独立之前逃离暴力。在非洲之角，由于十年来最严重的干旱，2011年有800多万民众处于粮食无保障的惨境。
51．阿拉伯利比亚民众国和也门的危机导致了大量平民伤亡，并使许多人在国内流离失所或成为难民。在阿拉伯利比亚民众国，超过63万人因战事而逃离，其中28万为第三国国民。他们重返家园加重了尼日尔、乍得和其他地方本已脆弱社区的负担。与此同时，日本面临着天灾和核灾的双重影响，即使对一个为紧急情况作好了准备的国家而言，这种局面也构成了一种巨大的挑战。
52．这些危机为联合国提供了经验教训，清楚显示了应当如何改进国际人道主义系统为人道主义需求进行准备和对其作出反应。在紧急救济协调员的领导下，包括非政府组织合作伙伴在内的机构间常设委员会负责人已开始制订一项新战略，重点改进人道主义领导和协调，确保部署足够人员和资金处理大规模紧急情况，尤其是在其关键的早期阶段，并改进对会员国和受影响民众两方面承担问责的制度。
53．捐助方对中央应急基金的支持有所增加。该基金是为迅速和公平提供资金而设计的一种手续费用低廉的创新型全球工具，其资金从2009年的4.09亿美元上升到了2010年的4.28亿美元，而且其付款总额在2011年5月超过20亿美元。有12个会员国成为首次捐助国，还有19个会员国大幅度增加了捐款。
54．联合国通过联合呼吁程序管理的捐款总额为70亿美元，与2009年相近。但是，这一数额在满足需求所需资金总额中所占百分比却从73%下降到了63%。
55．联合国正在依据对需求的更严格评估改进联合规划工作，通过更好地利用技术对进展情况进行实时监测，并在加强领导体制和改进问责制。
56．安全关切继续影响到人道主义行为体为受影响民众提供基本服务的能力。人道主义事务协调厅最近委托编写的研究报告《坚守援助，不弃不离》吁请会员国不要制订可能妨碍与非国家武装团体进行人道主义接触的立法和政策。
57．展望未来，本组织将致力于加强努力促进有效的减少灾害风险战略，以降低各社区和各国在自然灾害面前的风险和脆弱性。
D．人权、法治、防止灭绝种族与保护责任、民主和善治
[编辑]58．就人权、法治、民主和善治而言，这是极为非凡的一年；在出现了2011年“阿拉伯之春”的实地是如此，反映在总部的激烈辩论中也是如此。
1.人权
[编辑]59．秘书长和人权事务高级专员不断大声疾呼，要求在所有情况下都要适用国际人权标准，并根据实地需要从速派出评估团，还协助人权理事会和其他人权机制开展参与处理紧迫局势的活动。
60．在过去的一年里，人权理事会接受了自身和大会的审查。普遍定期审议的第一个周期将在2011年底完成，这一事实被誉为该理事会的一大成就。对这一创新进程的真正考验将随着2012年年中开始的第二个周期到来，届时会员国预计将报告在执行第一个周期产生的建议方面所取得的进展。
61．人权理事会还扩大了议题覆盖面，承担了关于和平集会及结社的权利和关于在法律及在实践中歧视妇女的问题这两项新的专题任务，以及一项关于伊朗伊斯兰共和国问题的新的国别任务。
62．大会关于千年发展目标的高级别全体会议成果文件阐明了全球人权承诺，这是一项至关重要的成就。通过加强和平特派团和政治特派团的人权部门，人权主流化在和平与安全领域中也取得了一些里程碑式的重要成果。在科特迪瓦总统选举后的政治危机中，联合国坚定不移和坚持原则的声音及行动突出显示了保护平民、维护国际法和对严重侵犯人权者追究责任的极端重要性。
2.法治
[编辑]63．在中东和北非，促进问责、透明和法治的呼声正以前所未有的速度推动着政府改革。联合国已准备好对要求提供本组织法治专长的更多请求作出回应。
64．在过去一年里，联合国更加重视机构间合作，促成了在刚果民主共和国、海地、东帝汶等国家联合拟订方案的工作，从而加强了法治干预措施。联合国通过包括国际刑事法院、人权理事会的各个国际调查委员会和国际特别法庭及混合法庭在内的一系列范围广泛的机制，对追究国际罪责的努力和过渡时期司法进程给予了支持。
65．在《罗马规约》第九届缔约国大会取得成功后，争取实现普遍性的努力已产生了积极成果。突尼斯在秘书长到访后，成为北非国家中第一个和阿拉伯国家联盟成员中第四个成为《罗马规约》缔约国的国家。埃及也宣布打算批准《罗马规约》和成为国际刑事法院的缔约国。
66．大会授权为大会第六十七届会议的开幕举办一次关于法治问题的高级别大型活动。这次活动应鼓励各方作出更大承诺，致力于国际协调，作为加强法治活动影响的一种手段。
3.防止灭绝种族与保护责任
[编辑]67．人的保护是秘书长、大会、安全理事会和人权理事会的首要任务。
68．防止灭绝种族问题特别顾问和保护责任特别顾问正在协助大会继续审议这一概念。他们正在共同评估国家局势、发表声明并编写给秘书长及联合国系统的咨询说明。
69．其联合办公室加快了为政府官员、区域和次区域组织、民间社会和联合国工作人员开展的能力建设活动。议员、媒体、教育工作者和公共团体也更多地要求就特别顾问各自的任务规定提供信息和发表意见。
4.民主与善治
[编辑]70．迫使埃及和突尼斯长期领导人下台的和平示威也对其他地方产生了民主改革压力。从一开始，秘书长除了积极施加压力推动在北非和中东尊重人权之外，还要求给予集会、言论和新闻自由。他呼吁立即停止使用暴力对付示威者，并敦促该区域领导人通过对话和改革回应人民的正当愿望。
71．为全世界当地非政府组织输送支助的联合国民主基金，在其第四轮供资行动中为64个项目拨款近1 500万美元。2010年，该基金收到项目提案几乎是往年的两倍，反映了民间社会组织对民主的要求空前高涨。由于阿拉伯世界和其他地方的事态发展，这种要求有望进一步升高。