大理基层立法联系点关于文物保护法立法调研情况的报告

大理基层立法联系点关于文物保护法立法调研情况的报告
制定机关：大理白族自治州人民代表大会常务委员会

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大理白族自治州人大常委会作为全国人大常委会法工委基层立法联系点，紧紧围绕《中华人民共和国文物保护法（修订草案）》意见建议征集工作，深入开展专题调研，组织州人大法制委、常委会法工委、教科文卫委、州文物局、州地方立法研究院，以及文物保护方面的专家学者，通过实地参观、组织座谈等方式，总结全州文物保护工作情况，分析存在的问题，结合文物保护法（修订草案）的具体内容，提出相关立法建议，形成调研情况报告如下。

一、基本情况

大理白族自治州历史悠久、文化灿烂，是云南省历史文化资源最富集的州市之一，目前全州共有各级文物保护单位641项，其中：全国重点文物保护单位31项，省级文物保护单位61项，州级文物保护单位197项，县级文物保护单位352项。全州拥有国家级历史文化名城3个（大理、巍山、剑川），国家级历史文化名镇3个（剑川沙溪、宾川州城、洱源凤羽），国家级历史文化名村5个（云龙诺邓、巍山东莲花、祥云云南驿、弥渡文盛、永平曲硐）；省级历史文化名城1个（漾濞），省级历史文化名镇4个（大理双廊、永平杉阳、宾川平川、鹤庆松桂），省级历史文化名村6个（大理周城、宾川萂村、云龙宝丰、祥云大波那、洱源牛街、南涧回营），省级历史文化街区10个（祥云县城、剑川古城、剑川西门外街、巍山府城、巍山卫城、大理古城、大理喜洲、大理龙尾关、漾濞上街、鹤庆云鹤古街），各项历史文化资源位居全省前列。

（一）历史文化资源体系初步建成。开展城乡历史文化资源普查，加大列级申报工作力度，促进更多资源条件好的古城、古镇、古村、古街申报为历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区，实现列级保护的历史文化资源在全州十二县市全域分布。开展州级传统建筑和州级传统村落的评估认定工作，目前全州共有93个古村被认定为州级传统村落，大理州成为全省第一个建立州市级传统村落名录的地州。剑川县沙溪镇实现传统村落全覆盖，为历史文化资源列级申报做好储备。

（二）制度保障不断强化。按照“名城保护全国典范，名城管理国际一流”的目标，加快推进名副其实的历史文化名城建设。制定《大理州打造名副其实历史文化名城实施方案》和《大理州打造名副其实历史文化名城五年行动方案》，对历史文化名城建设作出系统全面的工作安排。制定了《巍山历史文化名城保护管理条例》，完成了《大理历史文化名城保护条例》修订工作，正在进行《漾濞县历史文化名城保护管理条例》修订工作，即将启动《剑川县历史文化名城保护管理条例》制定工作，名城保护法律法规进一步完善。

（三）文物保护项目建设不断加强。全州31项全国重点文物保护单位的维修工作已完成25项，完成率占80.6%。省级文物保护单位中70%的文物建筑得到了保护修缮，州级文物保护单位修缮率达到了60%。一大批全国重点文物保护单位和省级文物保护单位的消防安防工程建设已经完成并投入使用，极大地提高了文物保护单位的火灾防范能力。“十四五”以来，共争取中央及省文物保护专项资金8546.25万元（含2024年预计争取数）、涉及36个文物及博物馆项目，全州5家备案博物馆争取博物馆免费开放资金补助1690.2万元（含2024年预计争取数），三年共得到国家和省文物和博物馆资金支持1.02亿元，实现文博事业长足发展。

（四）资源活化利用稳步推进。编制《大理州历史文化遗产保护利用示范带总体规划》，加强名城示范带的总体布局和顶层设计，打造出以历史文化名城为核心的资源品牌圈，保护工作整体推进。积极创新探索历史文化资源活化利用方法和路径，历史文化资源活化利用在文化旅游、脱贫攻坚、乡村振兴、传统工艺振兴中的作用日益凸显。古建筑、近现代重要史迹及代表性建筑对外开放率达到95%，建成了巍山县文华书院、大理市苍逸图书馆、大慈寺等一批形式多样的文物及历史建筑活化利用新标杆。

（四）传统村落示范项目建设力度加大。及时编制了《大理州中国传统村落集中连片保护利用示范方案》，充分发挥财政资金杠杆作用，撬动社会资本参与传统村落集中连片保护利用工作，通过与乡村振兴、民族团结示范创建、文化生态保护试验区建设等重点工作的有机结合，集中打造了一批富有特色的保护利用示范村，延续了传统村落的完整性和真实性，传统村落的生态环境和传统风貌得到有效保护，基础设施和公共服务设施进一步完善，乡村人居环境得到显著提升，为全国传统村落保护利用做出了示范，提供了大理样本。

二、存在的问题

（一）文物保护工作资金难以保障。州县两级财政资金困难，非国保级文物保护难以全面保障，有些文物已经遭到破坏，难以修复。

（二）文物保护设施、管护人员缺乏。基层文物管理部门机构不健全，人员、经费短缺，许多文物建筑地处偏远山区，存在不同程度的失控漏管现象。部分文物建筑单位的消防设施配置不足，自防自救能力较差。

（三）文物保护宣传力度不够，群众保护意识有待提高。部分地区和部门对文物保护工作的重要性不足，文物保护相关法律法规宣传不到位，文物保护工作社会面参与程度不高，普通群众缺乏保护意识，工作开展较为困难。

三、相关立法建议

文物保护法自1982年颁布施行以来，已历经5次修正和修订，此次修订已经是第六次修订。此次修订在保持章节框架不变的基础上，将条文由现行的80条增至92条，意味着文物保护工作有了更为细致和明确的法律作为后盾，一些在实践中行之有效的制度将上升为法律。2022年1月，国家文物局发出通知，要求加强石刻文物拓印管理，严格限制碑刻石刻文物拓片销售，此次修订草案第五十四条对修复、复制、拓印管理作出明确规定，设定了较高的审批层级，利于强化管理。修订草案中新增的第九十一条“因违反本法造成文物严重损害或者存在严重损害风险，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以依据有关诉讼法的规定提起公益诉讼”，大理州在云龙县顺荡火葬墓群梵文碑被盗案件中，进行过公益诉讼的实践探索，对犯罪分子进行处罚的同时，也让全社会受到了警醒，对文物保护起到了积极的促进作用。对文物保护法修订草案，建议如下：

（一）建议在修订草案中将2021年3月8日自然资源部、国家文物局《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》中健全“先考古，后出让”的政策机制列入文物保护法中。文物保护和开发并非不可兼得，但有些时候在文物开发中取得的成功，往往容易让人们轻视了文物的保护。坚持保护第一，就是要让我们始终清醒意识到相关工作不能本末倒置，需要牢牢坚持把保护文物放在第一位。在更多的社会生产生活环节中，秉持着“先考古、后出让”等思维，做到经济发展合理适度让渡文物保护，真正把不可再生、复制的物质文化遗产保护好、管理好、利用好。

（二）建议将修订草案第四条文物工作方针修改为：“坚持保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来。2002年《文物保护法》修订时，第一次将“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的文物工作方针写入法律，明确了各级政府负责本地文物工作的职责。

2022年7月22日，全国文物工作会议在北京召开。会上提出“坚持保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来的工作方针。”这是新时代的文物工作方针。这也是时隔二十年，从原来的四句话十六个字调整为现在的五句话二十二个字。从16个字到22个字，意味着随着2021年我国全面建成小康社会，国家综合实力迈上了一个大合阶，文物工作也上了一个新台阶。数据显示，十三五时期，我国完成了第一次全国可移动文物普查、石窟寺等专项调查，长城、大运河、丝绸之路、传统村落等重大文物保护工程也相继竣工，预防性保护、系统保护积极推进；数以万计馆藏珍贵文物、重要出土文物得到抢救修复，博物馆标准化库房建设基本完成，文物保存状况持续改善。此方针不再刻意的突出抢救，并非抢救性保护不需要，恰恰相反，将抢救性保护和预防性保护整合在大保护框架里，不再做区分，不仅因为文物保护的理念已深入人心，更因文物保护已成为一种社会共识。

（三）建议将修订草案第七十五条第二款中：“文物所在单位”删除或修改为：“文物所在地文物行政主管部门”。修订草案规定的处罚主体为公安机关或者文物所在单位，公安机关的处罚权及处罚内容（包括种类和幅度）在《治安管理处罚法》第六十三条中有相关规定，但对于“文物所在单位”，首先是范围不好界定，并非所有“文物所在单位”都具有行政处罚权，其次是处罚内容（包括种类和幅度）没有明确依据。

（四）建议在修订草案第八条中增加一款：“对文物保护单位和不可移动文物数量较多的县市，应增加管理机构人员编制，同时上级人民政府应给予文物保护专项资金支持。”针对文物分布较多的县市应当给予更多的人员编制支持和资金保障，部分县市的文物保护工作繁重，文物管护人员严重缺失，可能导致文物损毁，难以恢复。

（五）建议将修订草案第二条第二款中：“在中华人民共和国境内，下列文物受国家保护”修改为“国家依法保护所有在中华人民共和国境内的文物，下列文物受本法重点保护。”文物保护应当全覆盖，仅规定本条所列举的五项文物，可能存在保护不周全的情况，建议规定境内所有文物受到国家保护，同时列举重点保护对象，以实现保护全面，重点突出。