大理基層立法聯繫點關於文物保護法立法調研情況的報告

大理基層立法聯繫點關於文物保護法立法調研情況的報告
制定機關：大理白族自治州人民代表大會常務委員會

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大理白族自治州人大常委會作為全國人大常委會法工委基層立法聯繫點，緊緊圍繞《中華人民共和國文物保護法（修訂草案）》意見建議徵集工作，深入開展專題調研，組織州人大法制委、常委會法工委、教科文衛委、州文物局、州地方立法研究院，以及文物保護方面的專家學者，通過實地參觀、組織座談等方式，總結全州文物保護工作情況，分析存在的問題，結合文物保護法（修訂草案）的具體內容，提出相關立法建議，形成調研情況報告如下。

一、基本情況

大理白族自治州歷史悠久、文化燦爛，是雲南省歷史文化資源最富集的州市之一，目前全州共有各級文物保護單位641項，其中：全國重點文物保護單位31項，省級文物保護單位61項，州級文物保護單位197項，縣級文物保護單位352項。全州擁有國家級歷史文化名城3個（大理、巍山、劍川），國家級歷史文化名鎮3個（劍川沙溪、賓川州城、洱源鳳羽），國家級歷史文化名村5個（雲龍諾鄧、巍山東蓮花、祥云云南驛、彌渡文盛、永平曲硐）；省級歷史文化名城1個（漾濞），省級歷史文化名鎮4個（大理雙廊、永平杉陽、賓川平川、鶴慶松桂），省級歷史文化名村6個（大理周城、賓川萂村、雲龍寶豐、祥雲大波那、洱源牛街、南澗回營），省級歷史文化街區10個（祥雲縣城、劍川古城、劍川西門外街、巍山府城、巍山衛城、大理古城、大理喜洲、大理龍尾關、漾濞上街、鶴慶雲鶴古街），各項歷史文化資源位居全省前列。

（一）歷史文化資源體系初步建成。開展城鄉歷史文化資源普查，加大列級申報工作力度，促進更多資源條件好的古城、古鎮、古村、古街申報為歷史文化名城、名鎮、名村、歷史文化街區，實現列級保護的歷史文化資源在全州十二縣市全域分布。開展州級傳統建築和州級傳統村落的評估認定工作，目前全州共有93個古村被認定為州級傳統村落，大理州成為全省第一個建立州市級傳統村落名錄的地州。劍川縣沙溪鎮實現傳統村落全覆蓋，為歷史文化資源列級申報做好儲備。

（二）制度保障不斷強化。按照「名城保護全國典範，名城管理國際一流」的目標，加快推進名副其實的歷史文化名城建設。制定《大理州打造名副其實歷史文化名城實施方案》和《大理州打造名副其實歷史文化名城五年行動方案》，對歷史文化名城建設作出系統全面的工作安排。制定了《巍山歷史文化名城保護管理條例》，完成了《大理歷史文化名城保護條例》修訂工作，正在進行《漾濞縣歷史文化名城保護管理條例》修訂工作，即將啟動《劍川縣歷史文化名城保護管理條例》制定工作，名城保護法律法規進一步完善。

（三）文物保護項目建設不斷加強。全州31項全國重點文物保護單位的維修工作已完成25項，完成率占80.6%。省級文物保護單位中70%的文物建築得到了保護修繕，州級文物保護單位修繕率達到了60%。一大批全國重點文物保護單位和省級文物保護單位的消防安防工程建設已經完成並投入使用，極大地提高了文物保護單位的火災防範能力。「十四五」以來，共爭取中央及省文物保護專項資金8546.25萬元（含2024年預計爭取數）、涉及36個文物及博物館項目，全州5家備案博物館爭取博物館免費開放資金補助1690.2萬元（含2024年預計爭取數），三年共得到國家和省文物和博物館資金支持1.02億元，實現文博事業長足發展。

（四）資源活化利用穩步推進。編制《大理州歷史文化遺產保護利用示範帶總體規劃》，加強名城示範帶的總體布局和頂層設計，打造出以歷史文化名城為核心的資源品牌圈，保護工作整體推進。積極創新探索歷史文化資源活化利用方法和路徑，歷史文化資源活化利用在文化旅遊、脫貧攻堅、鄉村振興、傳統工藝振興中的作用日益凸顯。古建築、近現代重要史跡及代表性建築對外開放率達到95%，建成了巍山縣文華書院、大理市蒼逸圖書館、大慈寺等一批形式多樣的文物及歷史建築活化利用新標杆。

（四）傳統村落示範項目建設力度加大。及時編制了《大理州中國傳統村落集中連片保護利用示範方案》，充分發揮財政資金槓桿作用，撬動社會資本參與傳統村落集中連片保護利用工作，通過與鄉村振興、民族團結示範創建、文化生態保護試驗區建設等重點工作的有機結合，集中打造了一批富有特色的保護利用示範村，延續了傳統村落的完整性和真實性，傳統村落的生態環境和傳統風貌得到有效保護，基礎設施和公共服務設施進一步完善，鄉村人居環境得到顯著提升，為全國傳統村落保護利用做出了示範，提供了大理樣本。

二、存在的問題

（一）文物保護工作資金難以保障。州縣兩級財政資金困難，非國保級文物保護難以全面保障，有些文物已經遭到破壞，難以修復。

（二）文物保護設施、管護人員缺乏。基層文物管理部門機構不健全，人員、經費短缺，許多文物建築地處偏遠山區，存在不同程度的失控漏管現象。部分文物建築單位的消防設施配置不足，自防自救能力較差。

（三）文物保護宣傳力度不夠，群眾保護意識有待提高。部分地區和部門對文物保護工作的重要性不足，文物保護相關法律法規宣傳不到位，文物保護工作社會面參與程度不高，普通群眾缺乏保護意識，工作開展較為困難。

三、相關立法建議

文物保護法自1982年頒布施行以來，已歷經5次修正和修訂，此次修訂已經是第六次修訂。此次修訂在保持章節框架不變的基礎上，將條文由現行的80條增至92條，意味着文物保護工作有了更為細緻和明確的法律作為後盾，一些在實踐中行之有效的制度將上升為法律。2022年1月，國家文物局發出通知，要求加強石刻文物拓印管理，嚴格限制碑刻石刻文物拓片銷售，此次修訂草案第五十四條對修復、複製、拓印管理作出明確規定，設定了較高的審批層級，利於強化管理。修訂草案中新增的第九十一條「因違反本法造成文物嚴重損害或者存在嚴重損害風險，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以依據有關訴訟法的規定提起公益訴訟」，大理州在雲龍縣順盪火葬墓群梵文碑被盜案件中，進行過公益訴訟的實踐探索，對犯罪分子進行處罰的同時，也讓全社會受到了警醒，對文物保護起到了積極的促進作用。對文物保護法修訂草案，建議如下：

（一）建議在修訂草案中將2021年3月8日自然資源部、國家文物局《關於在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》中健全「先考古，後出讓」的政策機制列入文物保護法中。文物保護和開發並非不可兼得，但有些時候在文物開發中取得的成功，往往容易讓人們輕視了文物的保護。堅持保護第一，就是要讓我們始終清醒意識到相關工作不能本末倒置，需要牢牢堅持把保護文物放在第一位。在更多的社會生產生活環節中，秉持着「先考古、後出讓」等思維，做到經濟發展合理適度讓渡文物保護，真正把不可再生、複製的物質文化遺產保護好、管理好、利用好。

（二）建議將修訂草案第四條文物工作方針修改為：「堅持保護第一、加強管理、挖掘價值、有效利用、讓文物活起來。2002年《文物保護法》修訂時，第一次將「保護為主，搶救第一，合理利用，加強管理」的文物工作方針寫入法律，明確了各級政府負責本地文物工作的職責。

2022年7月22日，全國文物工作會議在北京召開。會上提出「堅持保護第一、加強管理、挖掘價值、有效利用、讓文物活起來的工作方針。」這是新時代的文物工作方針。這也是時隔二十年，從原來的四句話十六個字調整為現在的五句話二十二個字。從16個字到22個字，意味着隨着2021年我國全面建成小康社會，國家綜合實力邁上了一個大合階，文物工作也上了一個新台階。數據顯示，十三五時期，我國完成了第一次全國可移動文物普查、石窟寺等專項調查，長城、大運河、絲綢之路、傳統村落等重大文物保護工程也相繼竣工，預防性保護、系統保護積極推進；數以萬計館藏珍貴文物、重要出土文物得到搶救修復，博物館標準化庫房建設基本完成，文物保存狀況持續改善。此方針不再刻意的突出搶救，並非搶救性保護不需要，恰恰相反，將搶救性保護和預防性保護整合在大保護框架里，不再做區分，不僅因為文物保護的理念已深入人心，更因文物保護已成為一種社會共識。

（三）建議將修訂草案第七十五條第二款中：「文物所在單位」刪除或修改為：「文物所在地文物行政主管部門」。修訂草案規定的處罰主體為公安機關或者文物所在單位，公安機關的處罰權及處罰內容（包括種類和幅度）在《治安管理處罰法》第六十三條中有相關規定，但對於「文物所在單位」，首先是範圍不好界定，並非所有「文物所在單位」都具有行政處罰權，其次是處罰內容（包括種類和幅度）沒有明確依據。

（四）建議在修訂草案第八條中增加一款：「對文物保護單位和不可移動文物數量較多的縣市，應增加管理機構人員編制，同時上級人民政府應給予文物保護專項資金支持。」針對文物分布較多的縣市應當給予更多的人員編制支持和資金保障，部分縣市的文物保護工作繁重，文物管護人員嚴重缺失，可能導致文物損毀，難以恢復。

（五）建議將修訂草案第二條第二款中：「在中華人民共和國境內，下列文物受國家保護」修改為「國家依法保護所有在中華人民共和國境內的文物，下列文物受本法重點保護。」文物保護應當全覆蓋，僅規定本條所列舉的五項文物，可能存在保護不周全的情況，建議規定境內所有文物受到國家保護，同時列舉重點保護對象，以實現保護全面，重點突出。