国联新决议草案的重大意义

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  12月15日国联的十九国委员会通过了两个决议案和一个理由书的草案。这三项文件至今还不曾正式公布,因为委员会还正在征求中日两国的意见。但据今天日内瓦发出的路透社和新联社的报告,我们可以知道这三种文件的内容是这样的:

  第一个决议案只是对李顿调查团表示感谢之意,承认李顿报告书是一种良心的公平的制作。

  第二个决议案大致分几段:

  (一)本会有努力解决本案的义务,而不必拟具报告书。

  (二)本会回忆国联大会3月11日的决议,确认任何解决必须不违背国联盟约,非战公约,及九国条约的旨趣。

  (三)本会的任务是要得争执的双方的参加,由本会办理交涉,以李顿报告书第九章为基础,而参考其第十章的建议。

  (四)本会主张成立调解委员会(Conciliation Committee),并付以邀请美俄两国参加之权。

  (五)调解委员会应于3月1日以前提出报告书。

  理由书(用12月18日北平《晨报》译新联社电文)是说明第二议案的,共分四段:

  一,十九国委员会相信其任务在于第十五条第三项之下达成调解,因此设置调解委员会求迅速考究调解手续。

  二,调解委员会以柬请美俄参加十九国委员会而构成之为适当。

  三,调解委员会于必要时,得柬请或设置一名乃至若干名之专门委员分科委员会,征求其意见。调解委员会根据三月十一日之大会决议,以李顿报告书第一章乃至第八章为基础,实行审议。本该报告书第九章所示之调解诸原则,考虑第十章,而讲求解决案。

  四,虽不期待满洲原状之恢复,而相信满洲现政权之维持及承认,亦非解决。

  因为十九国委员会严守秘密,又因为国内报纸往往不愿意登载日本通信社所传的消息,所以这三项文件的内容直到今天我们见了新联社的详电方才明白。例如两个决议草案之外的理由书,我们若不见新联社的电文,竟全不知道有此一项很重要的文件。若不读此理由书,议案主文就不易明了了。我们现在明白了这三件的内容,可以尝试指出他们的意义,供国人的考虑(以下的讨论只限于第二议案和理由书)。

  为什么议案开首就说,“本会有努力解决本案的义务而不必拟具报告书”呢?我们须先读国联盟约的第十五条的第三第四两项:

  (三)行政院应尽力使此争议得以解决;如其有效,须将关于该争议之事实与解释,并此项解决之条文,酌量公布。

  (四)倘争议不能如此解决,则行政院经全体或多数之表决,应缮发报告书,说明争议之事实及行政院所认为公允适当之建议。

  倘使十九国委员会,或大会或行政院,在这时候认本案为不能调解,那就需要引用第十五条的第四项,缮具报告书,说明事实并提出一个“公允适当”的解决方案,请求公决。公决时,即适用第十五条约第六项,除相争两造的代表外,只须其他各会员国有一致的赞成,就成为正式议决案了。如相争的一造不服从议决案而开战,那就可以引用第十六条的各种制裁了。

  所以这回议决案的第一个意义是要暂时避免盟约第十五条第四项的引用,只依据本条的第三项,试作调解的努力。本来这次国联会上中国代表团要求引用第十五条第四项,而日本代表团极力反对第十五条的引用。这回理由书中明说“于第十五条第三项之下达成调解”,这虽然不能满足中国的要求,也可算是一进步,因为第三项的失败是必须走入第四项与第六项的。我们看17日日本政府对其代表团的回训中申明“日本保留关于本案适用盟约第十五条一事,坚持到底”,就可以明白这一步骤的国际意义了。

  第二,这个议决案回顾到国联大会3月11日的决议案,“确认任何解决必须不违背国联盟约,非战公约,及九国条约的旨趣”。这句话的重大意义,我们没有注意,然而日本政府早已注意了。17日日本政府的回训的第一点就是说,国联尽可以单独确认(affirm)国联盟约,但“此次提出九国公约,则全然不能承认。九国公约字句应行删除”。要明白这种抗议的意义,我们应该回忆这两件事:

  (一)本年1月7日,美国政府正式宣布,“凡用违反巴黎非战公约的规定与义务的方法而造成的局面,条约,或协定,美国均不承认”。

  (二)本年3月11日,国联的五十个会员国在大会上一致决议:“凡用违反国联盟约或巴黎公约之方法而造成的局面,条约,或协定,国联会员国有不予承认的义务。”

  现在再加上第二事:12月15日的国联新决议草案,又把九国公约也连锁上去了。非战公约的签字者有美国和苏俄,九国公约的签字者也有美国。这个新议案加入九国公约的意义在此,日本政府的严重抗议的意义也在此(参看《独立评论》第十九号胡适的《究竟那一个条约是废纸》)。

  第三,这个新议案的方式是调解;是要由十九国委员组成一个调解委员会,并邀美俄两国参加,共同进行中日两国争议的调解。怎样调解呢?就是由调解委员会办理中日两国间的交涉(路透社电文为Conduct negotiations),以李顿报告书第九章作基础,而参考第十章的建议。

  这是这个新议案的最重大的意义。自从去年九一八以来,国联屡次劝告两国在国联调处之下进行交涉,但始终不曾成立何种调解机关,也不曾提出何种交涉基础。去年11月中日本币原外相提出五个基本原则,但中国代表施肇基公使表示不能接受第五原则所包涵的民四中日条约一项。后来施代表有正式公函送达白里安氏,愿意将此条约一项交付国际法庭仲裁。但不久中国政府改组,日本的若槻币原政府也倒了,军阀的气焰更嚣张了,交涉的机会就成过去了。现在李顿报告书发表了,其中前八章陈说本案的事实与历史,第九章提出十条解决的原则,第十章提出一个进行调解的方案,“期于国联之适当机关因欲提交于相争两造而拟具某种提案时有所帮助”。李顿报告书不曾拟议何种“适当机关”,十五日的新议案始提出一个“调解委员会”,由十九国委员会组成,并有权可以邀请美俄两国参预。此种调解办法,初看去颇像本年春间的上海停战会议,但有一点不同:上海会议是中日两国在国际调处之下直接进行交涉,而这个调解委员会的任务却是要来办理中日间的交涉。这一点是很重要的。所以日本政府的回训要求“新委员会的任务应限定为促进中日间的交涉。若予新委员会以交涉任务,当绝对反对”(《世界日报》译17日东京电通社电)。我国政府对于这一点的回训,现在我们还不知道。依我个人的推测,由调解委员会来担负交涉的任务,恐怕中国政府也不能承认。日本怕的是小国会员的主持正谊,中国怕的是大国会员的牵就既成事实。所以这个新委员会的任务将来在事实上至多只能做到促进交涉,而在交涉进行中尽一点调处劝解的责任,略如上海会议时的国际特别委员会。

  第四,新议案里的调解委员会可以邀请美国和苏俄参加。这一点的意义与上文第二点援引九国条约的意义相同。这一点是中国政府必然赞同的,也是日本政府必然反对的。果然,17日电通社说日本政府的回训已反对柬请美俄两国的参加了。

  第五,新议案既然接受李顿报告书的第九章为交涉基础,其中已含有不承认“满洲国”的意义了,因为那第九章里明白指出虽不主张恢复原状,也不主张维持满洲伪政权。但十九国委员会似乎要特别声明这一点,所以在理由书的第四项明说:“虽不期待满洲原状之恢复,而相信满洲现政权之维持及承认亦非解决。”这就是于概括的承认报告书第九章之外,又特别提示不能承认满洲伪国。这一点是日本所最反对的,所以电通社所传日本政府回训中对于理由书末项要求修正,又要求对于报告书第九十两章,附以明确的限制。

  依照今日的消息看来,这一点已成为中日两代表团争论的焦点了。日本方面说,凡与“满洲国”之独立及日本之承认相背驰者,当绝对反对。中国代表团发表宣言说,日本之放弃所谓“满洲国”,乃是调解之最低必要条件。但我们相信,如果调解委员会的进行是要依据李顿报告书第九章作基础的,那么,否认“满洲国”是这一章的主脑,决无丢弃之理。如果新议案的修正本删去了附加理由书的末项,或者限制了报告书第九章的条文,那就是十九国委员会自己丢弃了调解的资格,还有什么调解可说呢!

  

  以上所说,都只是根据报纸所传的新决议草案的内容立论的。此文的目的只是要指出这草案的几个重大意义。如果电传的内容无大错误(我相信无大错误),如果将来十九国委员会不至于因日本的反对而根本丢弃我所指出的几个要点,那么,我个人以为这个新议案是一大进步,是我们可以接受的。我的理由是:如果调解成立,我们可以在国际调处之下试作一度外交上的解决。这总比现在这种不战不和不死不活的局势强一点。如果调解不成立,或调解成立而交涉中间决裂,那么,依国联盟约第十五条的程序,自然走到了那一条的第四项与第六项,国联如果还想谋自身的存在,也不能不被逼上第十六条的裁制之路,那也是比现在的僵局进了一步,虽然我是决不愿望这个世界同我们一齐走上地狱之路的。

  二十一,十二,十九夜

  (原载1932年12月25日《独立评论》第32号)