國聯新決議草案的重大意義

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  12月15日國聯的十九國委員會通過了兩個決議案和一個理由書的草案。這三項文件至今還不曾正式公布,因為委員會還正在徵求中日兩國的意見。但據今天日內瓦發出的路透社和新聯社的報告,我們可以知道這三種文件的內容是這樣的:

  第一個決議案只是對李頓調查團表示感謝之意,承認李頓報告書是一種良心的公平的製作。

  第二個決議案大致分幾段:

  (一)本會有努力解決本案的義務,而不必擬具報告書。

  (二)本會回憶國聯大會3月11日的決議,確認任何解決必須不違背國聯盟約,非戰公約,及九國條約的旨趣。

  (三)本會的任務是要得爭執的雙方的參加,由本會辦理交涉,以李頓報告書第九章為基礎,而參考其第十章的建議。

  (四)本會主張成立調解委員會(Conciliation Committee),並付以邀請美俄兩國參加之權。

  (五)調解委員會應於3月1日以前提出報告書。

  理由書(用12月18日北平《晨報》譯新聯社電文)是說明第二議案的,共分四段:

  一,十九國委員會相信其任務在於第十五條第三項之下達成調解,因此設置調解委員會求迅速考究調解手續。

  二,調解委員會以柬請美俄參加十九國委員會而構成之為適當。

  三,調解委員會於必要時,得柬請或設置一名乃至若干名之專門委員分科委員會,徵求其意見。調解委員會根據三月十一日之大會決議,以李頓報告書第一章乃至第八章為基礎,實行審議。本該報告書第九章所示之調解諸原則,考慮第十章,而講求解決案。

  四,雖不期待滿洲原狀之恢復,而相信滿洲現政權之維持及承認,亦非解決。

  因為十九國委員會嚴守秘密,又因為國內報紙往往不願意登載日本通信社所傳的消息,所以這三項文件的內容直到今天我們見了新聯社的詳電方才明白。例如兩個決議草案之外的理由書,我們若不見新聯社的電文,竟全不知道有此一項很重要的文件。若不讀此理由書,議案主文就不易明了了。我們現在明白了這三件的內容,可以嘗試指出他們的意義,供國人的考慮(以下的討論只限於第二議案和理由書)。

  為什麼議案開首就說,「本會有努力解決本案的義務而不必擬具報告書」呢?我們須先讀國聯盟約的第十五條的第三第四兩項:

  (三)行政院應盡力使此爭議得以解決;如其有效,須將關於該爭議之事實與解釋,並此項解決之條文,酌量公布。

  (四)倘爭議不能如此解決,則行政院經全體或多數之表決,應繕發報告書,說明爭議之事實及行政院所認為公允適當之建議。

  倘使十九國委員會,或大會或行政院,在這時候認本案為不能調解,那就需要引用第十五條的第四項,繕具報告書,說明事實並提出一個「公允適當」的解決方案,請求公決。公決時,即適用第十五條約第六項,除相爭兩造的代表外,只須其他各會員國有一致的贊成,就成為正式議決案了。如相爭的一造不服從議決案而開戰,那就可以引用第十六條的各種制裁了。

  所以這回議決案的第一個意義是要暫時避免盟約第十五條第四項的引用,只依據本條的第三項,試作調解的努力。本來這次國聯會上中國代表團要求引用第十五條第四項,而日本代表團極力反對第十五條的引用。這回理由書中明說「於第十五條第三項之下達成調解」,這雖然不能滿足中國的要求,也可算是一進步,因為第三項的失敗是必須走入第四項與第六項的。我們看17日日本政府對其代表團的回訓中申明「日本保留關於本案適用盟約第十五條一事,堅持到底」,就可以明白這一步驟的國際意義了。

  第二,這個議決案回顧到國聯大會3月11日的決議案,「確認任何解決必須不違背國聯盟約,非戰公約,及九國條約的旨趣」。這句話的重大意義,我們沒有注意,然而日本政府早已注意了。17日日本政府的回訓的第一點就是說,國聯盡可以單獨確認(affirm)國聯盟約,但「此次提出九國公約,則全然不能承認。九國公約字句應行刪除」。要明白這種抗議的意義,我們應該回憶這兩件事:

  (一)本年1月7日,美國政府正式宣布,「凡用違反巴黎非戰公約的規定與義務的方法而造成的局面,條約,或協定,美國均不承認」。

  (二)本年3月11日,國聯的五十個會員國在大會上一致決議:「凡用違反國聯盟約或巴黎公約之方法而造成的局面,條約,或協定,國聯會員國有不予承認的義務。」

  現在再加上第二事:12月15日的國聯新決議草案,又把九國公約也連鎖上去了。非戰公約的簽字者有美國和蘇俄,九國公約的簽字者也有美國。這個新議案加入九國公約的意義在此,日本政府的嚴重抗議的意義也在此(參看《獨立評論》第十九號胡適的《究竟那一個條約是廢紙》)。

  第三,這個新議案的方式是調解;是要由十九國委員組成一個調解委員會,並邀美俄兩國參加,共同進行中日兩國爭議的調解。怎樣調解呢?就是由調解委員會辦理中日兩國間的交涉(路透社電文為Conduct negotiations),以李頓報告書第九章作基礎,而參考第十章的建議。

  這是這個新議案的最重大的意義。自從去年九一八以來,國聯屢次勸告兩國在國聯調處之下進行交涉,但始終不曾成立何種調解機關,也不曾提出何種交涉基礎。去年11月中日本幣原外相提出五個基本原則,但中國代表施肇基公使表示不能接受第五原則所包涵的民四中日條約一項。後來施代表有正式公函送達白里安氏,願意將此條約一項交付國際法庭仲裁。但不久中國政府改組,日本的若槻幣原政府也倒了,軍閥的氣焰更囂張了,交涉的機會就成過去了。現在李頓報告書發表了,其中前八章陳說本案的事實與歷史,第九章提出十條解決的原則,第十章提出一個進行調解的方案,「期於國聯之適當機關因欲提交於相爭兩造而擬具某種提案時有所幫助」。李頓報告書不曾擬議何種「適當機關」,十五日的新議案始提出一個「調解委員會」,由十九國委員會組成,並有權可以邀請美俄兩國參預。此種調解辦法,初看去頗像本年春間的上海停戰會議,但有一點不同:上海會議是中日兩國在國際調處之下直接進行交涉,而這個調解委員會的任務卻是要來辦理中日間的交涉。這一點是很重要的。所以日本政府的回訓要求「新委員會的任務應限定為促進中日間的交涉。若予新委員會以交涉任務,當絕對反對」(《世界日報》譯17日東京電通社電)。我國政府對於這一點的回訓,現在我們還不知道。依我個人的推測,由調解委員會來擔負交涉的任務,恐怕中國政府也不能承認。日本怕的是小國會員的主持正誼,中國怕的是大國會員的牽就既成事實。所以這個新委員會的任務將來在事實上至多只能做到促進交涉,而在交涉進行中盡一點調處勸解的責任,略如上海會議時的國際特別委員會。

  第四,新議案里的調解委員會可以邀請美國和蘇俄參加。這一點的意義與上文第二點援引九國條約的意義相同。這一點是中國政府必然贊同的,也是日本政府必然反對的。果然,17日電通社說日本政府的回訓已反對柬請美俄兩國的參加了。

  第五,新議案既然接受李頓報告書的第九章為交涉基礎,其中已含有不承認「滿洲國」的意義了,因為那第九章里明白指出雖不主張恢復原狀,也不主張維持滿洲偽政權。但十九國委員會似乎要特別聲明這一點,所以在理由書的第四項明說:「雖不期待滿洲原狀之恢復,而相信滿洲現政權之維持及承認亦非解決。」這就是於概括的承認報告書第九章之外,又特別提示不能承認滿洲偽國。這一點是日本所最反對的,所以電通社所傳日本政府回訓中對於理由書末項要求修正,又要求對於報告書第九十兩章,附以明確的限制。

  依照今日的消息看來,這一點已成為中日兩代表團爭論的焦點了。日本方面說,凡與「滿洲國」之獨立及日本之承認相背馳者,當絕對反對。中國代表團發表宣言說,日本之放棄所謂「滿洲國」,乃是調解之最低必要條件。但我們相信,如果調解委員會的進行是要依據李頓報告書第九章作基礎的,那麼,否認「滿洲國」是這一章的主腦,決無丟棄之理。如果新議案的修正本刪去了附加理由書的末項,或者限制了報告書第九章的條文,那就是十九國委員會自己丟棄了調解的資格,還有什麼調解可說呢!

  

  以上所說,都只是根據報紙所傳的新決議草案的內容立論的。此文的目的只是要指出這草案的幾個重大意義。如果電傳的內容無大錯誤(我相信無大錯誤),如果將來十九國委員會不至於因日本的反對而根本丟棄我所指出的幾個要點,那麼,我個人以為這個新議案是一大進步,是我們可以接受的。我的理由是:如果調解成立,我們可以在國際調處之下試作一度外交上的解決。這總比現在這種不戰不和不死不活的局勢強一點。如果調解不成立,或調解成立而交涉中間決裂,那麼,依國聯盟約第十五條的程序,自然走到了那一條的第四項與第六項,國聯如果還想謀自身的存在,也不能不被逼上第十六條的裁製之路,那也是比現在的僵局進了一步,雖然我是決不願望這個世界同我們一齊走上地獄之路的。

  二十一,十二,十九夜

  (原載1932年12月25日《獨立評論》第32號)