澳门特别行政区终审法院合议庭裁判第58/2020号

澳门特别行政区终审法院合议庭裁判

第58/2020号

2020年5月29日于澳门特别行政区

综上所述，合议庭裁定上诉败诉。 诉讼费用由上诉人负担，司法费订为2个计算单位。

澳门特别行政区终审法院合议庭裁判

一、概述

区锦新(澳门民主发展联委会代表)于2020年5月14日向治安警察局作出预告，拟于2020年6月4日18:00至23:00在议事亭前地仁慈堂对出地段举行集会。

治安警察局局长于2020年5月19日作出不容许举行上述活动的决定。

区锦新(以下称为上诉人)根据第2/93/M号法律第12条的规定，于2020年5月21日向终审法院提起上诉。

终审法院依法传唤了被上诉实体，被上诉实体于5月25日提交了答辩，认为应裁定上诉败诉，维持被上诉的决定。

二、事实

根据卷宗所载的文件资料，本院认定下列事实：

-上诉人于2020年5月14日向治安警察局作出预告，拟于2020年6月4日18:00至23:00在议事亭前地仁慈堂对出地段举行集会。

-集会的主题为六四烛光集会。

-治安警察局局长于2020年5月15日致函卫生局，要求就上述集会事宜提供专业意见。该局提供了如下意见：

"新型冠状病毒肺炎是一种十分严重的疾病，其病死率由1%至10%不等，而其传染性十分强烈，感染者在无症状或症状轻微时已具有强烈的传染性。该病毒主要经呼吸道飞沫传播，人群 聚集将造成该疾病迅速传播。目前，新型冠状病毒肺炎疫情在全球各地持续广泛传播，世界很多国家和地区都采取了严格禁止 聚集的措施。在特区政府和全澳居民共同努力下，目前本澳没有明显的社区传播现象，但也不能确定社区中完全没有任何 感染者，特区政府一直呼吁市民减少或避免聚集。为防止该疾病在本澳社区内传播，卫生局建议目前所有较大规模的人群聚集活动仍应暂停，30天后再作进一步评估以决定是否可以进行。"

-治安警察局局长于2020年5月19日作出如下批示，不容许举行上述活动：

批示 编号：21/DOC/2020

澳门民主发展联委会区锦新于2020年5月14日向本局作出之集会或示威预告 (接收预告收据编号：4589/2020/CZ) 如下：

集会主题：六四烛光集会

举行地点：议事亭前地仁慈堂对出地段

举行日期：2020年6月4日

举行时间：18H00至23H00

报称参与人数：300人；

活动期间将使用的物品或用具：音响、播放录像、灯光、金属架 (用作竖立横幅作背景之用)

就上述预告，本局现向发起团体/发起人作出以下回复：

一、预告内容分析：

1. 现时新型冠状病毒肺炎全球疫情依然严峻，仍在爆发阶段，全球多地确诊及死亡个案持续不断上升，截至2020年5月16日，全球共200多个国家及地区已录得超过450多万宗确诊个案，死亡个案逾30多万人，全球多国的疫情仍未受控，大量的病例令多国的医疗系统面临前所未有的医疗压力，迫使多国均需延长限制措施以控制疫情发展。同时，疫情对经济的冲击导致许多国家经济活动停滞或大幅放缓，全球经济面临较大的下行压力；个别国家在放宽防疫限制措施后，疫情随即反弹及再次出现社区爆发；

2. 国家卫健委高级别专家组组长钟南山表示，病毒感染距离主要在1米以内，一旦没有保持适当社交距离，就会很容易产生群体感染。且新型冠状病毒传染系数为3至3.5，即一人可以传染给3人；

3. 自1月22日澳门出现首宗新型冠状病毒肺炎确诊病例，澳门特区政府为有效应对新型冠状病毒肺炎疫情发展，先后采取了多项严厉的管控措施，包括出入境管制、停工停课、关闭娱乐场、强制14天医学观察等等，此外，为保障澳门的经济及市民就业，政府推出了多项辅助政策，投入了庞大的物力及人力资源，以稳定及维持澳门的社会及经济状况；

4. 综观外国的疫情发展，多国的医疗系统均在发生社区爆发后面临超负荷情况，个别国家医疗系统更面临崩溃边缘，为有关国家带来重大的人命伤亡。虽然本澳现 时的医疗系统仍能有效应对现时的确诊病例数目；但倘若提前松懈，同一时间内出现大量的新增病例时，以现时本澳的医疗系统将难以应付，对本澳市民的健康及生命安全带来重大威胁，若出现严重的社区爆发，将是澳门回归以来面对最大的危机；

5. 近日，中国内地武汉市、舒兰市、吉林市，以及香港均再次新增多例本地确诊新冠肺炎 感染个案，引发疫情二次爆发的担忧。上述确诊患者当中部分是没有外游史，亦未发现有与境外返回人员接触史，传染源仍在追查当中。有关个案反映社区有隐性传播风险，加上全球多地均有发现多宗无症状 感染者亦具有传染性，以及有个别感染者的潜伏期较长，故仍存在高度的社区传播风险；

6. 于5月15日，国家卫健委发言人宋树立表示，内地的本地感染病例连续三日出现上升，显示目前防疫形势仍然严峻，目前仍要加强重点地区、重点场所防控，进一步排查漏洞，落实防控要求，确保疫情不出现反弹；

7. 于5月16日，国家卫健委高级别专家组组长钟南山表示，就近期湖北省武汉市、黑龙江省和吉林省新增多宗新冠肺炎确诊病例，认为中国正面临著巨大挑战，因为大部分国民仍缺乏免疫力，仍有可能感染新冠肺炎，第二波疫情爆发的危机越来越大；

8. 根据发起人预告提供的资料显示，参与集会活动人数达300人之多，同时，集会或示威活动往往会吸引大量市民围观，期间，人流高度密集，流动人士亦相当多，若当中存有新型冠状病毒肺炎之感染者，聚集情况将存在极高的传播风险，其后甚至可能会造成大规模社区传播，将难以追查病毒感染者及密切接触者，造成疫情在社区大规模爆发，这将会对本澳过往数月以来，特区政府及全澳门市民的共同努力付诸流水，并将本澳行之有效的防疫措拖摧毁，对本澳的经济、民生所造成的恶劣后果将难以预计，并会严重危害公共卫生及公共安全；

9. 经本局向卫生局咨询的专业意见：新型冠状病毒肺炎是一种十分严重的疾病，其病死率由1%至10%不等，而其传染性十分强烈，感染者在无症状或症状轻微时已具有强烈的传 染性。该病毒主要经呼吸道飞沫传播，人群聚集将造成该疾病迅速传播。目前，新型冠状病毒肺炎疫情在全球各地持续广泛传播，世界很多国家和地区都采取了严格禁止聚集的措施。在特区政府和全澳居民共同努力下，目前本澳没有明显的社区传播现象，但也不能确定社区中完全没有任何感染者，特区政府一直呼吁市民减少或避免聚集。为防止该疾病在本澳社区内传播，卫生局建议目前所有较大规模的人群聚集活动仍应暂停，30天后再作进一步评估以决定是否可以进行。

二、本局作出之决定：

1. 综合分析所述，本局依照经第29/78号法律核准的《公民权利和政治权利国际公约》之规定，根据该公约第21条之规定，和平集会的权利应被承认。对此项权利的行使不得加以限制，除去按照法律以及在民主社会中为维护国家安全或公共安全、公共秩序，保护公共卫生或道德或他人的权利和自由的需要而加的限制。当中基于公共安全，公共秩序及保护公共卫生，尤其保护公共卫生之前提下，本局去函卫生局征询意见，根据《传染病防治法》第5条第1款的规定，卫生局有权采取措施及发出指引，避免新型冠状病毒肺炎在澳门传播，此外，根据卫生局"防疫专页”的公开指引，卫生局一直呼吁全澳市民“避免聚集/聚会、尽量留在家中。"因此，按照卫生局上述提出的专业意见，若进行集会示威活动，将对公共卫生及公共安全构成严重危害，违背《公民权利和政治权利国际公约》有关规定之原意以及违反《传染病防治法》第3条的规定，故本局根据经第11/2018号法律修改五月十七日第2/93/M号法律《集会权及示威权》( 以下简称《集会权及示威权》法律) 第2条，作出不容许举行是次集会示威活动的决定；

2. 违反本批示的有关规定而举行集会或示威活动者，可导致触犯《集会权及示威权》法律第14条的规定被处以为加重违令罪而定之刑罚。

三、发起团体/发起人可根据《集会权及示威权》法律第12条依法向终审法院提出上诉。

局长
吴锦华
警务总监
2020年5月19日

-在疫情期间，卫生局疾病预防控制中心分别发出了编号为007.CDC-NDIV.GL2020、064.CDC-NDIV.GL2020及073.CDCNDIV.GL2020的指引，内容如下：

预防新型冠状病毒肺炎—给公众的建议

新型冠状病毒肺炎是一种主要经呼吸道飞沫和接触传播的传染病，症状主要为发热、乏力、干咳为主；部分患者无明显的症状。大多数患者病情较轻，可治愈出院，年龄较大或有慢性疾病患者较易发展为重症，可出现呼吸困难或肺炎，甚至死亡。

疾病介绍

• 传染源：目前所见传染源主要是新型冠状病毒肺炎的患者。无症状感染者也可能成为传染源。
• 传播途径：经呼吸道飞沫和接触传播是主要的传播途径。在相对封闭的环境中长时间暴露于高浓度气溶胶情况下存在经气溶胶传播的可能。经消化道传播途径尚待明确。
• 易感人群：人群普遍易感。
• 潜伏期：1-14天，多为3-7天。

• 症状：以发热、乏力、干咳为主要表现。少数患者伴有鼻塞、流涕、咽痛和腹泻等症状。

>重症病例：多在发病一周后出现呼吸困难和/或低氧血症，严重者快速进展为急性呼吸窘迫综合征、 脓毒症休克、代谢性酸中毒和凝血功能障碍。值得注意的是重症、危重症患者病程中可为中低热，甚至无明显发热。

>轻症病例：仅表现为低热、轻微乏力等，无肺炎表现。

• 治疗及预后：以支持性疗法为主，部分病例病情严重，有死亡病例，亦有治愈出院病例。年龄较大或有慢性疾病患者，有较大机会出现严重情况。

预防方法

为预防新型冠状病毒肺炎，卫生局呼 吁所有居澳人士留意特区政府的疫情资讯，配合当局各项预防措施；同时应注意个人卫生、环境卫生及食物卫生，尤其包括：

1. 个人预防

• 避免外出及往来澳门与其他地区；
• 避免聚集 /聚会、尽量留在家中或宿舍中；
• 在工作场所及家居或宿舍中，尽量与人保持一定距离；
• 如必要外出须配载口罩；
• 经常以水和皂液洗手或以酒精搓手液搓手，未洗手前避免接触口、鼻、眼；
• 打喷嚏或咳嗽时应用纸巾掩著口鼻，及尽快洗手；没有纸巾时应用衣袖或肘部掩著口鼻，而不应用手掌掩著口鼻；
• 如厕后应盖上厕板冲厕，并彻底洗手；
• 不要与他人共用毛巾；
• 经常清洁消毒家居或工作场所中手容易接触的地方；
• 处理被分泌物或排泄物污染的物品或地方时应戴上手套；
• 避免到人多挤迫的地方逗留，特别是免疫力低的人士；

• 避免与发热、患有呼吸道症状的病人作近距离接触；
• 避免前往医院探望病人，如必要进入医院范围内须配戴口罩；
• 避免接触动物、到有动物出售的市场或食用未煮熟的动物产品；
• 如有发热或呼吸道症状等不适，须配戴口罩，及时就医。

2. 入境及健康管理

自2020年3月25日零时起，所有外籍人士、以及过去14日曾到过外国的中国内地/香港特别行政区/台湾地区居民禁止入境。其他可以入境澳门人士、以及曾接触确诊病人的人士应特别注意：

• 所有人士入境本澳时必须如实进行健康申报；
• 所有由内地 入境澳 门的人士，均须持7日内病毒核酸检测证明；
• 入境前14日内曾到过新型冠状病毒肺炎广泛社区传播地区、高发国家或地区，按照卫生当局的指示在指定的地点进行医学观察：

>外地雇员请参见"给在本澳工作的外地雇员的建议"；

>湖北省人士或过去14日内曾经到过湖北省的非本澳居民，入境时必须出示符合本澳要求的由合法医疗机构发出的无感染新型冠状病毒肺炎的医生证明书；

>过去14日内曾前往湖北省逗留的澳门居民，入境时应主动申报，并遵照卫生当局指示处理；

>除上述以外的其他人士，由入境本澳起计14日内需要进行自我健康管理；

• 除就医外避免外出及避免接触他人；
• 如有发热或呼吸道症状等不适的人士，戴上口罩、及时就医、避免乘坐公共交通工具，联络消防局安排救护车送院；
• 如实向医生详述旅行史及接触史，并按医生指示处理。

3. 环境卫生

• 经常清洁消毒家居或工作场所中手容易接触的地方，例如家具表面、墙壁、地板、扶手、门把、电梯按钮、电脑键盘等；
• 确保公众接待的地方有抹手纸和酒精搓手液；
• 确保卫生间内备有皂液、一次性的纸巾或干手机供使用，切忌使用公用毛巾；
• 确保渠道通畅，没渗漏；排水渠有隔气弯管，至少每星期一次于每一排水口注入半公升的清水，确保管内储水，以防病原体传播；
• 保持卫生间清洁及通风良好，根据卫生状况加强清洁消毒次数；
• 所有使用的空间尽可能经常打开窗户，保持环境清洁及空气流通；倘为密封空间，应保证通风系统运作有效，经常清洁和维护通风系统；
• 地面、地毯、墙壁或其他设施如被分泌物或排泄物弄污，应立即清洁消毒：以具吸水力物料作初步清理，再以 1：10漂白水消毒被污染的表面及邻近范团，待漂白水留在表面30分钟后，再以清水冲洗并抹干；
• 一次性使用的物品，使用后绝不可再供他人使用，应适当地包裹和弃置；
• 多次使用的物品，在供他人使用前必须严格清洁和消毒。

预防新型冠状病毒肺炎—室内公共设施的管理建议

人群聚集和面对面接触是促使新型冠状病毒传播的重要因素，为降低病毒在室内公共设施 (以下简称“设施”)内散播的风险，特制定本指引。

(一) 设施管理方面

1. 暂停开放设施内可导致使用者聚集的设备。

2. 暂停举办所有面对面、小组和群众性的活动。

3. 避免使用者共用麦克风、球类、图书、玩具等物品，或每次使用后应立即进行清洁消毒。

4. 设施内电脑、桌椅等设备和家具应保持至少1米的距离，或以防水间板分隔。

5. 管制进入设施的人流，人流过多时应暂停进入，让使用者在空旷地方排队；排队时，人与人之间应保持一只手臂长度的距离。

6. 在设施内竖立标示提醒使用者勿聚集及注意个人卫生，并劝吁聚集的人士散开或离开。

7. 尽可能不使用空调，经常打开窗户，保持室内空气流通，如必须使用空调，应维持通风系统的良好性能，详情请参阅【预防新型冠状病毒肺炎—公共场所空调通风系统运行管理指引】。

8. 卫生间内应备有足够的洗手液和一次性纸巾或干手机，并确保设备妥善运作。

9. 加强设施内设备及物品的清洁消毒，尤其手容易接触的地方和卫生间，环境的清洁消毒请参阅相关指引。

(二) 服务使用者管理方面

1. 所有进入及逗留在设施的人士必须配戴口罩。

2. 为进入设施的人士测量体温，并建议提交【澳门健康码】，以及谢绝发热或咳嗽的人士进入。

3. 避免在设施内聚集，应经常与他人保持至少 1米的距离。

4. 婴儿和幼童应由家长或监护人细心看护，避免在设施内与他人接触，并应尽量减少使用设施的时间及次数。

5. 注意个人卫生和环境卫生，相关指引请参阅抗疫专页：https://www.ssm.gov.mo/PreventCOVID-19

预防新型冠状病毒肺炎—公园的管理建议

人群聚集和面对面接触是新型冠状病毒散播的重要因素，为防范在公园在重新开放后增加社区内传播病毒的风险，特制定本指引。

(一) 公园管理方面

1. 暂停开放公园内所有室内场所。

2. 暂停开放公园内可导致市民聚集的设施。

3. 暂停所有群众性的活动。

4. 管制进入公园的人流，人流过多时应暂停进入，让市民在空旷地方排队；在排队时，与前面市民保持一只手臂长度的距离。

5. 在公园内竖立标示提醒市民注意个人卫生及请勿聚集，并劝吁集聚的人士散开或离开。

6. 加强公园内设施的清洁消毒。

(二) 市民管理方面

1. 所有进入及逗留在公园的人士要戴口罩。

2. 为进入公园的人士测温及要求提交【澳门健康码】，并谢绝发热或咳嗽的人士进入。

3. 婴儿及幼童应由家长或监护人细心看护，避免在公园内与其他人士接触，并应减少外出时间，尽量留在家中。

4. 避免在公园聚集，应与他人保持至少1米的距离。

5. 注意个人卫生和环境卫生。相关指引详见抗疫专页：https://www.ssm.gov.mo/PreventCOVID-19

三、法律

在现被上诉的批示中，治安警察局局长认为，根据卫生局提出的专业意见，若举行集会将对公共卫生及公共安全构成严重危害，违背《公民权利和政治权利国际公约》第21条的原意以及第2/2004号法律(《传染病防治法》)第3条的规定，故根据第2/93/M号法律第2条的规定作出不容许举行集会的决定。

第2/93/M号法律第2条明确规定，"在不妨碍批评权之情况下，不容许目的在违反法律之集会及示威"。

上诉人则认为有关集会的目的根本不可能违反第2/2004号法律第3条，所以警方不应以第2/93/M号法律第2条的规定为依据不容许举行集会。

毋庸置疑，集会权是澳门居民依法享有、受法律保障的基本权利。

根据《澳门特别行政区基本法》第4条的规定，"澳门特别行政区依法保障澳门特别行政区居民和其他人的权利和自由"。

第27条明确规定澳门居民享有集会、游行、示威的自由。

第2/93/M号法律则专门就集会权及示威权的行使作出规范。毫无疑问，集会权是《澳门特别行政区基本法》赋予澳门居民的一项根本权利，亦受第2/93/M号法律的保障。

澳门居民享有的权利和自由，“除依法规定外不得限制”(《基本法》第40条第2款)，而集会权的行使"仅得在法律规定之情况下受限制或制约"(第2/93/M号法律第1条第3款)。

依法限制或制约行使集会权的情况包括不允许为实现违法目的而举行集会(第2/93/M号法律第2条)。

换言之，即便是澳门居民享有的基本权利，亦并非绝对的不受任何限制的。立法者赋予有权限机关在法律规定的情况下对集会权的行使作出限制的权力。

在澳门生效的《公民权利和政治权利国际公约》第 21 条亦明确规定，"和平集会的权利应被承认。对此项权利的行使不得加以限制，除去按照法律以及在民主社会中为维护国家安全或公共安全、公共秩序，保护公共卫生或道德或他人的权利和自由的需要而加的限制"。

由此可知，对集会权的限制也是有条件的。

第2/93/M号法律经第16/2008号法律进行修改，立法会在审议第16/2008号法律草案时由第三常设委员会提交了《第2/III/2008号意见书》，当中载明：在适用第2/93/M号法律时，"一旦涉及到对诸如集会权及示威权等基本权利行使的限制，就应在严格遵循适度原则的基础上，对每一具体个案中涉及到的各种利益的重要性进行审慎、合理和平衡地考量。只有当限制的范围尽可能小且仅限于为保护其他更重要的法律利益所必要的限度时，对个人基本权利的限制方为有效"。

Vieira de Andrade 授曾就不同的受宪法保障的基本权利或价值出现冲突时限制行使某些基本权利的必要性进行分析，认为只有在为了维护另一项同样受宪法保障的价值或利益时方可限制基本权利的行使。^[1]

在本案中，从被上诉批示可以看到，被上诉实体是基于新型冠状病毒肺炎传染性十分强烈、甚至无症状感染者亦具有传染性等特性，考虑到目前新型冠状病毒肺炎疫情仍然严重，有二次爆发和社区传播的风险，经咨询卫生局的专业意见，出于保护公共卫生的考量而作出不容许集会的决定。

关于新型冠状病毒肺炎在本澳和 邻近地区甚至世界范围的传播情况、对经济的严重打击以及对人们日常生活的严重影响，大家有目共睹，在此我们不予赘述。

应该强调的是，新型冠状病毒肺炎疫情是百年 不遇的全世界范围的极其严重的公共卫生事件，是澳门特区政府面临的 极其严峻的考验和挑战。

一如被上诉批示所言，自1月22日澳门出现首宗新型冠状病毒肺炎确诊病例以来，澳门特区政府为有效应对疫情发展，先后采取了多项严厉的管控措施，包括出入境管制、停工停课、短期关闭娱乐场及强制14天医学观察等等，并为此投入了庞大的物力及人力资源。此乃众所周知之事。

诚然，亦如上诉人所言，近期本澳的疫情有所缓和，近五十天没有新增病例，学校逐步复课，居民的日常生活渐次恢复正常。为慎重考虑，治安警察局局长在就上诉人预告之集会活动作出决定前专门咨询卫生局的专业意见，卫生局提供了如下意见：

"新型冠状病毒肺炎是一种十分严重的疾病，其病死率由1%至10%不等，而其传染性十分强烈，感染者在无症状或症状轻微时已具有强烈的传染性。该病毒主要经呼吸道飞沫传播，人群聚集将造成该疾病迅速传播。目前，新型冠状病毒肺炎疫情在全球各地持续广泛传播，世界很多国家和地区都采取了严格禁止聚集的措施。在特区政府和全澳居民共同努力下，目前本澳没有明显的社区传播现象，但也不能确定社区中完全没有任何感染者，特区政府一直呼吁市民减少或避免聚集。为防止该疾病在本澳社区内传播，卫生局建议目前所有较大规模的人群 聚集活动仍应暂停，30天后再作进一步评估以决定是否可以进行。" (下划线为我们所加)

换言之，尽管已五十天没有新增病例，亦没有明显的社区传播现象，但并非如上诉人所说的那样"已确保疫情不在社区内传播"。

卫生局的上述意见为被上诉决定提供了公共卫生方面的专业技术基础，被上诉实体正是在慎重考虑本澳目前疫情及卫生局专业意见的基础上作出决定。

事实上，自新型冠状病毒肺炎疫情开始以来，本澳已有近二十个大型活动因疫情关系而被取消或延期，或改以其他方式(如通过互联网)举行，包括往年于5月在黑沙海滩进行的音乐活动及原定于6月下旬举行的中葡论坛会议。其中部分活动由政府部门主动取消或延期，民间团体亦响应特区政府的呼吁取消相关活动(详见被上诉实体作出答辩时提交的载于本案卷第36页的资料)，以减少人群聚集，降低病毒传播的风险。

我们从法律层面上来看被上诉实体是否可以不容许举行集会活动。

应该指出的是，发起人拟举行的集会带有聚集人群的目的，这是由集会本身的特性而决定的。

立法者并未对集会作任何法律定义。一般来讲， 集会是指"一群人为实现交流看法、讨论和形成集体意见的共同目的而在某处聚集的行为。换句话说，集会指的是聆听演讲及/或讨论意见的人不具持久性(通常是有计划有组织)地汇集在一起，并以维护观点或者其他共同利益和形成集体意见为目的"。^[2]某些人只是简单地聚集在一起并不足以界定存在集会，它有别于偶然性的简单相遇或聚集。

简单来说，集会是一群人聚集在一起交流看法、阐述和讨论意见以及表达意愿的活动，并不是任何人群的聚集都可称为集会。因此，召集集会者必然带有聚集人群的目的，故集会在一定程度上亦以此为目的。

在澳门全社会努力对抗疫情，多月来付出巨大代价，目前仍需紧守严防，避免又一波疫情来袭的大环境下， 带有聚集人群目的的集会会否违反了法律的相关规定呢？ 被上诉实体必须容许集会的举行，而无视目前防止疫情反弹以及社区传播的实际需要吗？

《传染病防治法》的目的是"旨在通过贯彻预防优先、妥善医疗的防治结合原则，有效地预防、控制和治疗传染病，保障公共卫生"，特区政府对此负有当然的责任。

为有效预防和控制传染病，特区政府可以采取《传染病防治法》所规定的各项措施，包括要求入境人员申报健康状况、出具有效的有关传染病的医生证明(第10条)，命令感染、怀疑感染或有受到感染危险的人士在指定的时间及地点接受医学观察或医学检查，限制他们进行某种活动或从事某种职业(第14条)，甚至进行强制隔离(第15条)等等。

此外，行政长官亦可以在紧急情况下命令适用第 25条规定的特别措施，如限制可能导致传染病传播的有人群聚集的社交、文化、康乐或体育等活动的举行，限制或禁止感染、怀疑感染或有受到感染危险的非本地居民进出澳门特别行政区，限制或禁止导致或可能导致传染病发生或传播的某类行业的经营或某类场所的运作，命令全部或部分中止公共部门的运作等等。

在上述措施以及法律规定的其他措施中，部分已被采取，另一些则仍未被适用，包括限制举行有人群聚集的活动。

立法会第二常设委员会在审议《传染病防治法》法案 时提交了《第1/Ⅱ/2004号意见书》，明确指出：“本法案按照各公共部门之间的紧密合作计划并借助个人或私人实体的合作，赋予政府在防治传染病方面的权限。这种合作以合作的义务为基础，规定于法案第三条(合作的义务)，根据该条规定，"为达至预防、控制和治疗传染病的目标，个人及公共或私人实体均有义务与主管实体依法紧密合作，遵守主管实体所发出的命令及指引"。”

在审议法案的过程中，立法会议员与政府代表亦就政府根据法律的规定适用一般措施和特别措施对个人权利和自由的限制进行了讨论，从中可以看到， 政府在面对严重疫情时以公共卫生和健康为先为重的政策。当然，对基本权利和自由的限制必须慎重和严谨，仅在紧急情况下才能适用特别措施(详见澳门特别行政区立法会会刊，第一组，第II-77期，2004年2月5日)。

由此可知，在制定《传染病防治法》的过程中，立法者对政府采取相关措施会限制某些基本权利和自由(特别是集会权、流动自由和进出特区的自由)的可能性进行了特别考量。但即便如此，仍然立法允许适用这些措施，公共利益的重要性和优先性显而易见。应该说，在面对传染病的传播风险时，立法者决定以公共利益为先，允许对个人基本权利和自由作出限制，以保障公共卫生和健康。

换言之，出于预防和控制传染病的考虑，政府应当优先考虑公共利益，可以在紧急情况下限制包括集会权在内的基本权利和自由的行使。

诚然，行政长官没有作出批示命令限制举行有人群聚集的活动。

如前所述，限制人群聚集的活动，仅在紧急情况下才可以适用。那么限制该等活动是否有紧急性呢？

事实上，由于疫情的原因，居民都尽量减少外出；尽管当前疫情有所缓和，政府和民间社团仍不会举办大型活动，故此没有必要采取仅在紧急情况下限制人群聚集的措施。这种"不采取"并非由于疫情不严重，亦不是由于病毒传播的风险已消失，而是因为事实上无人举办大型活动。应该说，不存在限制该等活动的事实上的"紧急性"。

具体到本案涉及的集会， 是否必须经由行政长官作出批示命令限制举行有人群聚集的活动，否则该等活动就可以举行？

我们的答案是否定的。有权限机关出于对各种因素的考虑并未限制有人群聚集的活动并不意味著集会活动必然可以举行。行政长官限制举行有人群聚集的活动与治安警察局局长不容许举行集会是两个不同的机制。

一如《传染病防治法》第3条的明确规定，"为达至预防、控制和治疗传染病的目标，个人及公共或私人实体均有义务与主管实体依法紧密合作，遵守主管实体所发出的命令及指引"。

众所周知，在本次疫情期间，卫生局疾病预防控制中心发出了相关指引并广泛宣传，给公众作出了建议，亦涉及公园的管理及室内公共设施的管理，为居民预防新型冠状病毒肺炎提供了指引。综观这些指引的内容，除了注意个人、家居和环境卫生以及佩戴口罩以外，重点还在于避免人群聚集/聚会，避免到人多挤迫的地方逗留，尽量与他人保持一定距离，为此政府还暂停开放公园内所有室内场所，暂停开放公园内可导致市民聚集的设施，暂停所有群聚性的活动，并管制进入公园的人流。(下划线为我们所加)

所有个人及私人实体，尤其是公共部门，均有义务遵守上述指引，否则违反《传染病防治法》第3条的规定。

换言之，虽然行政长官并未根据《传染病防治法》第23条至第25条的规定采取措施，限制有人群聚集的活动，但所有个人及公共或私人实体仍有义务遵守卫生局疾病预防控制中心所发出的指引，避免人群聚集。

如前所述，本案涉及的活动是以聚集人群为目的的集会。

根据上诉人向警方所作的预告，报称参与聚会人数达300人，集会时间为五小时。

作为长期以来负责处理集会或示威事宜并维持活动的良好秩序的有权限机关，治安警察局局长在被上诉批示中指出，集会或示威活动往往会吸引大量市民围观，在活动期间人流高度密集，流动人士亦相当多，存在极高的新型冠状病毒肺炎传播风险，并难以追查病毒感染者及密切接触者，如造成疫情在社区大规模爆发，将会令特区政府及全澳门市民在数月以来作出的共同努力付诸流水，对本澳的经济、民生所造成的恶劣后果将难以预计，并会严重危害公共卫生及公共安全。

我们十分理解被上诉实体的担忧，并予以认同。

事实上，如容许举行集会，必然会造成人群的大量聚集，除参与集会者与围观者之外，还会有为数不少的记者以及维持集会及周围交通秩序的警员。并且集会地点(议事亭前地)本身亦为人流密集处，且有多个通往周边不同区域的路口，人员流动性强，即使是警方亦难以对人流进行良好控制。

在本案中，我们需要考虑两种不同的权利和利益，分别是上诉人所主张的集会权以及澳门特区政府应追求的保障公共卫生和公共安全的公共利益。

在两种权利和利益出现冲突的情况下，我们须对每一权利和利益的重要性进行审慎、合理和平衡的考量。

我们认为，在目前仍然存在疫情再次爆发风险的情况下，在全社会努力对抗疫情并为此付出沉重代价的极为特殊的环境下，保障公共卫生和公共安全的公共利益具有更突出的重要性，值得澳门政府及整个社会的特别考量。

考虑到新型冠状病毒肺炎传染性强、易传播、传播快且无症状者亦具有强烈传染性的特点，基于卫生局就本案涉及的集会而发出的"目前所有较大规模的人群聚集活动仍应暂停"的专业意见，出于保障公共卫生和健康 的仍然迫切的需要，所有个人及私人或公共实体均应主动履行法律规定的合作义务，遵守有权限机关发出的指引，避免人群聚集，更应避免举行大型的活动(包括集会)。

在这样的前提下，被上诉实体作出不容许举行集会的决定并未违反法律的相关规定。反之，若治安警察局局长容许举行集会，则违反了《传染病防治法》第3条的规定，违背了有权限机关发出的指引。而如果发起团体如期举行集会，也同样违反该条之规定。

综上所述，我们认为，在目前全民对抗疫情的特殊时期，治安警察局局长经考虑当前的疫情及卫生局发出的专业意见，为防止疫情的传播和再次爆发而 作出的不容许举行集会的决定 并无可指责之处。

四、决定

综上所述，合议庭裁定上诉败诉。

诉讼费用由上诉人负担，司法费订为2个计算单位。

澳门，2020年5月29日

法官：宋敏莉（裁判书制作法官）

岑浩辉

司徒民正

【本人认同上述裁判中表达其对"新型冠状病毒"以及该病毒对澳门特区公共卫生构成风险和担忧的部分。然而，要指出的是在作出被上诉决定的相关行政程序中应遵守经第8/2013号法律及第1/2016号法律修改的第2/2004号法律第23条至第25条的规定(参见立法会第二常设委员会《第1/II/2014号意见书》，以及立法会会刊，第一组，第II-73期，2003-2004)。】

1. José Carlos Vieira de Andrade著：《Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976》，第四版，2009年，第265页及后续各页。
2. António Francisco de Sousa著：《Direito de Reunião e de Manifestação》，2009年，第16页及第28页。