憲政編查館資政院會奏憲法大綱暨議院法選舉法要領及逐年籌備事宜摺

憲政編查館、資政院會奏憲法大綱暨議院法選舉法要領及逐年籌備事宜摺
憲政編查館、資政院

本摺包括：欽定憲法大綱、議院法要領、選舉法要領、逐年籌備事宜清單，本清單為議院未開以前逐年籌備事宜清單，與憲法大綱同時頒發。刊光緒34年8月2日《政治官報》第301號第12至18頁。光緒34年8月1日（《光緒朝東華錄》總頁5976）

　　憲政編查館、資政院會奏：

　　奏為遵　　旨擇要編輯憲法大綱暨議院、選舉各法，並將議院未開以前逐年應行籌備各事，分期擬議臚列具陳，恭摺仰祈　　聖鑒事。

　　光緒三十四年六月二十四日奉　　上諭　　　慈禧端佑康頤昭豫莊誠壽恭欽獻崇熙皇太后懿旨：「憲政編查館、資政院王大臣奕劻、溥倫等會奏，擬呈各省諮議局各議員選舉各章程一摺。諮議局為採取輿論之所，並為資政院預儲議員之階，議院基礎即肇於此。事體重大，亟宜詳慎釐定。

　　茲據該王大臣擬呈各項章程，詳加披閱，尚屬周妥，應照所議辦理。即著各督撫迅速舉辦，實力奉行，自奉到章程之日起，限一年內一律辦齊。朝廷軫念民依，將來使國民與聞政事，以示大公，因先於各省設諮議局以資歷練。凡我士庶，均當共體時艱，同攄忠愛，於本省地方應興應革之利弊，切實指陳，於國民應盡之義務，應循之秩序，竭誠踐守。勿挾私心以妨公益，勿逞意氣以紊成規，勿見事太易而議論稍涉囂張，勿權限不明而定法致滋侵越，總期民情不虞壅蔽，國憲咸知遵循。各該督撫等亦當本集思廣益之懷，行好惡同民之政，虛衷審察，惟善是從，庶幾上下一心，漸臻上理。

　　至於選舉議員，尤宜督率各該地方有司認真監督，精擇慎選，斷不准使心術不正行止有虧之人托足其內，致妨治安。該王大臣所陳要義三端，甚為中肯，如宣佈開設議院年限一節，自是立憲國必有之義。但各國憲政本難強同，要不外乎行政之權在官吏，建言之權在議員，而大經大法，上以之執行罔越，下以之遵奉勿違。中國立憲之體，前已降旨宣示，必須切實預備，慎始圖終，方不致托空言而鮮實效。著憲政編查館、資政院王大臣督同館院諳習法政人員，甄采列邦之良規，折衷本國之成憲，迅將君主憲法大綱暨議院、選舉各法擇要編輯，並將議院未開以前，逐年應行籌備各事，分期擬議，臚列具奏呈覽。俟朝廷親裁後，當即將開設議院年限欽定宣佈，以立臣庶進行之準則，而副吾民望治之殷懷，並使天下臣民咸曉然於朝廷因時制宜變法圖強之至意。欽此。」仰見我　　　皇太后　　皇上以天地之量為量，以百姓之心為心，大公無我，時措咸宜，薄海臣民，同深欽感。

　　臣等遵即督飭館院諳習法政各員，博採精取，折中擬議。茲經該員等擬就各節，臣等復再三考核，悉心釐定。竊維東西各國立憲政體，有成於下者，有成於上者，而莫不有憲法，莫不有議院。成於下者，始於君民之相爭，而終於君民之相讓；成於上者，必先制定國家統治之大權，而後錫予人民聞政之利益。各國制度，憲法則有欽定、民定之別，議會則有一院、兩院之殊。今　朝廷採取其長，以為施行之則，要當內審國體，下察民情，熟權利害而後出之。大凡立憲自上之國，統治根本，在於朝廷，宜使議院由憲法而生，不宜使憲法由議院而出，中國國體，自必用　　欽定憲法，此一定不易之理。故欲開設議院，必以編纂憲法為預備之要圖，必憲法之告成先行頒佈，然後乃可召集議院。而憲法乃為國家不刊之大典，一經制定，不得輕事變更，非如他項法律可以隨時增刪修改，故編纂之初，尤非假以時日詳細研求，不足以昭慎重。惟條文之詳備，雖非旦夕所能觀成，而閎綱所在，自應預為籌定，以為將來編纂之準則。

　　夫憲法者，國家之根本法也，為君民所共守，自天子以至於庶人，皆當率循，不容逾越。東西君主立憲各國，國體不同，憲法互異，論其最精之大義，不外數端：一曰君主神聖不可侵犯；二曰君主總攬統治權，按照憲法行之；三曰臣民按照法律，有應得應盡之權利義務而已。其餘節目，皆以此為根本。其必以政府受議院責難者，即由君主神聖不可侵犯之義而生，其必議院協贊立法監察財政者，即由保障臣民權利義務之義而生，其必特設各級審判官以行司法權者，即由保障法律之義而生，而立法、行政、司法，則皆綜攬於君上統治之大權，故一言以蔽之，憲法者，所以鞏固君權，兼保護臣民者也。臣等謹本斯義，輯成憲法大綱一章，首列大權事項，以明君為臣綱之義，次列臣民權利義務事項，以示民為邦本之義。雖君民上下同處於法律範圍之內，而大權仍統於　朝廷，雖兼采列邦之良規，而仍不悖本國之成憲。

　　至議院、選舉各法，均與憲法相輔而行，凡議事權限、選舉被選舉資格，非有一定之準繩，必啟臨時之紛擾，亦應檃括大意，豫為籌定，以便將來纂輯條文，有所依據。謹分輯議院要領及選舉要領各一章附焉。此皆略舉大要，以發其凡，其中細目，尚未議及，一俟奉　　旨裁定，臣等即當督飭在事各員，按照大綱要領所列各端，分別編定詳細條款。但必寬以歲時，從容討論，以期精密無遺，迨他日編纂告成，再行進呈　　御覽，恭候　　欽定頒行，以資遵守。

　　至開設議院以前應行籌備各事，頭緒至為紛繁，辦理宜有次第，如築室然，必鳩工聚材，經營無遺，而又朝夕程督，始終不懈，乃能聿觀厥成。如行路然，必衣糧舟車，各物具備，而又逐日進行，不稍止息，乃能達其所嚮。綜其大綱，預備自上者，則以清釐財政，編查戶籍為最要，而融化滿漢畛域，釐定官制，編纂法典，籌設各級審判廳次之。預備自下者，則以普及教育增進智能為最要，而練習自治事宜次之。凡此諸大端，若預備未齊，遽開議院，則預算決算尚無實據，議院憑何監察？戶口財產尚無確數，議員從何選舉？一切法度尚未完全，與聞政事者何所考核？人民程度尚有未及，何以副選舉被選舉之資格？地方自治尚無規模，何以享受權利、擔任義務？是徒慕開設議院之虛名，而並無裨益政事之實濟，非實事求是之道也。竊謂年限之遠近，至速固非三五年所能有成，然極遲亦斷不至延至十年之久。臣等公同商酌，擬自本年光緒三十四年起，至光緒四十二年止，限定九年，將預備各事一律辦齊。謹分別年限，臚列上陳。其應行召集議院之期，自應恭候　　欽定。

　　抑臣等更有請者，邇歲以來，國勢阽危，人心浮動，內憂外患，岌岌堪虞，即無議院監察於旁，亦當急起直追，一洗敷衍因循之習。至安上全下，尤莫要於紀綱整飭，忱悃交孚。臣等所議各項綱要，權限所定，不可侵越絲毫，其逐年應辦事宜，須責成內外臣工實力奉行，不得稍有推宕。應請　　特旨申儆天下臣民，務各確守規繩，而又交相鞭策，庶乎進之以漸，持之以恆，各矢勵精圖治之心，自有日進無疆之效。

　　謹將所擬憲法大綱，及議院法、選舉法要領，暨逐年籌備事宜，分繕清單，恭呈　　睿鑒。伏候　　聖明裁定召集議院年限，　　特沛綸音，佈告天下，以立萬年有道之基，而慰億兆昇平之望，臣等不勝激切屏營之至。

　　再此摺係憲政編查館主稿，會同資政院辦理，合併聲明。所有遵　　旨籌議緣由，謹合詞恭摺具陳，伏乞　　　皇太后　　皇上聖鑒訓示。謹　奏。

附憲法大綱暨議院法、選舉法要領清單

　　謹將遵擬憲法大綱暨議院法、選舉法要領，繕具清單，恭呈　　御覽。

憲法大綱（其細目當於憲法起草時酌定）

　　謹按：君主立憲政體　　君上有統治國家之大權，凡立法、行政、司法，皆歸總攬，而以議院協贊立法，以政府輔弼行政，以法院遵律司法。上自　朝廷，下至臣庶，均守　　欽定憲法，以期永遠率循，罔有逾越。謹本斯義，恭擬如左：

君上大權

　　一、　　大清皇帝統治　大清帝國，萬世一系，永永尊戴。

　　一、　　君上神聖尊嚴，不可侵犯。

　　一、　　欽定頒行法律及發交議案之權（凡法律雖經議院議決，而未奉　詔命批准頒佈者，不能見諸施行）。

　　一、召集、開閉、停展及解散議院之權（解散之時，即令國民重行選舉新議員，其被解散之舊議員，即與齊民無異，倘有抗違，量其情節，以相當之法律處治）。

　　一、設官制祿及黜陟百司之權（用人之權，操之　　君上，而大臣輔弼之，議院不得干預）。

　　一、統率陸海軍及編定軍制之權（　　君上調遣全國軍隊，制定常備兵額，得以全權執行。凡一切軍事，皆非議院所得干預）。

　　一、宣戰、講和、訂立條約及派遣使臣與認受使臣之權（國交之事，由　　君上親裁，不付議院議決）。

　　一、宣告戒嚴之權。當緊急時，得以　　詔令限制臣民之自由。

　　一、爵賞及　　恩赦之權（恩出自　　君上，非臣下所得擅專）。

　　一、總攬司法權。委任審判衙門，遵　　欽定法律行之，不以　　詔令隨時更改（司法之權，操諸　　君上，審判官本由　　君上委任，代行司法，不以　　詔令隨時更改者，案件關係至重，故必以已經　　欽定法律為準，免涉紛歧）。

　　一、發命令及使發命令之權。惟已定之法律，非交議院協贊奏經　　欽定時，不以命令更改、廢止（法律為　　君上實行司法權之用，命令為　　君上實行行政權之用，兩權分立，故不以命令改廢法律）。

　　一、在議院閉會時，遇有緊急之事，得發代法律之　　詔令，並得以　　詔令籌措必需之財用。惟至次年會期，須交議院協議。

　　一、　　皇室經費，應由　　君上制定常額，自國庫提支，議院不得置議。

　　一、　　皇室大典，應由　　君上督率皇族及特派大臣議定，議院不得干預。

附臣民權利義務（其細目當於憲法起草時酌定）

　　一、臣民中有合於法律命令所定資格者，得為文武官吏及議員。

　　一、臣民於法律範圍以內，所有言論、著作、出版及集會、結社等事，均准其自由。

　　一、臣民非按照法律所定，不加以逮捕、監禁、處罰。

　　一、臣民可以請法官審判其呈訴之案件。

　　一、臣民應專受法律所定審判衙門之審判。

　　一、臣民之財產及居住，無故不加侵擾。

　　一、臣民按照法律所定，有納稅、當兵之義務。

　　一、臣民現完之賦稅，非經新定法律更改，悉仍照舊輸納。

　　一、臣民有遵守國家法律之義務。

附議院法要領（其細目當於釐定議院法時酌定）

　　一、議院只有建議之權，並無行政之責，所有決議事件，應恭候　　欽定後，政府方得奉行。

　　一、議院提議事件，須關乎全國公同利害者，不得以一省尋常地方之事提議。

　　一、　　君上大權所定，及法律上必需之一切歲出，非與政府協議，議院不得廢除、刪削（其細目另於會計法內定之）。

　　一、國家之歲入、歲出、每年預算，應由議院之協贊。

　　一、行政大臣，如有違法情事，議院只可指實彈劾。其用舍之權，仍操之　　君上，不得干預朝廷黜陟之權。

　　一、議院所議事件，必須上下議院彼此決議後，方可奏請　　欽定施行。

　　一、議院有上奏事件，由議長出名具奏。

　　一、議員言論，不得對　朝廷有不敬之語，及誣衊毀辱他人情事，違者分別懲罰。

　　一、議院開會之際，議長有指揮員警察整飭議場之權。如有違議院法律規則者，議長得禁止其發言，或令退出議場。

　　一、議員如有不合選舉資格者，由議長審查得實，隨時立予除名。

　　一、各省士紳所設研究議會之會社，須遵照政治結會集社律辦理，不准藉此斂派銀錢，擾累地方。違者由地方官封禁懲治。

附選舉法要領（其細目當於釐定選舉法時酌定）

　　一、議院舉行選舉事宜，俱由府廳州縣各官實行監督。

　　一、不合於選舉資格者，不得有選舉權及被選舉權（如品行悖謬營私武斷者、曾處監禁以上之刑者、營業不正者、失財產上之信用被人控實尚未清結者、吸食鴉片者、有心疾者、身家不清白者、不識文義者等項），違者立即撤銷。

　　一、舉行選舉之期，應設管理員、監察員於投票開票時，嚴加省視，以防舞弊。

　　一、違背選舉章程者（如以詐術獲登選舉人名冊，或變更選舉人名冊者等項），另定罰則，分別科以監禁罰金。

　　一、選舉用投票之法，以得票多數而合例者方准當選（向來地方公舉紳董之事，名為公舉，或由官長授意，或由三數有力之紳推薦，不免有瞻徇情面不孚眾望之處，今用投票法層層節制，期於力矯前項情弊）。

　　一、凡人民於選舉之前，非在原籍地方住居滿一年以上者，暫停其選舉及被選舉權。

附逐年籌備事宜清單

　　謹將遵擬議院未開以前逐年籌備事宜，繕具清單，恭呈御覽。

光緒三十四年（第一年）

　　一、籌辦諮議局（各省督撫辦）。

　　一、頒佈城鎮鄉地方自治章程（民政部、憲政編查館同辦）。

　　一、頒佈調查戶口章程（民政部辦）。

　　一、頒佈清理財政章程（度支部辦）。

　　一、請　　旨設立變通旗制處，籌辦八旗生計，融化滿漢事宜（軍機處辦）。

　　一、編輯簡易識字課本（學部辦）。

　　一、編輯國民必讀課本（學部辦）。

　　一、修改新刑律（修訂法律大臣、法部同辦）。

　　一、編訂民律、商律、刑事民事訴訟律等法典（修訂法律大臣辦）。

光緒三十五年（第二年）

　　一、舉行諮議局選舉，各省一律開辦（各省督撫辦）。

　　一、頒佈資政院章程，舉行該院選舉（資政院、各省督撫同辦）。

　　一、籌辦城鎮鄉地方自治，設立自治研究所（民政部、各省督撫同辦）。

　　一、頒佈廳州縣地方自治章程（民政部、憲政編查館同辦）。

　　一、調查各省人戶總數（民政部、各省督撫同辦）。

　　一、調查各省歲出入總數（度支部、各省督撫同辦）。

　　一、釐訂京師官制（憲政編查館、會議政務處同辦）。

　　一、編訂文官考試章程、任用章程、官俸章程（憲政編查館、會議政務處同辦）。

　　一、頒佈法院編製法（憲政編查館、修訂法律大臣同辦）。

　　一、籌辦各省省城及商埠等處各級審判廳（法部、各省督撫同辦）。

　　一、核訂新刑律（憲政編查館辦）。

　　一、頒佈簡易識字課本，創設廳州縣簡易識字學塾（學部、各省督撫同辦）。

　　一、頒佈國民必讀課本（學部辦）。

　　一、廳州縣巡警，限年內粗具規模（民政部、各省督撫同辦）。

光緒三十六年（第三年）

　　一、召集資政院議員舉行開院（資政院辦）。

　　一、續辦城鎮鄉地方自治（民政部、各省督撫同辦）。

　　一、籌辦廳州縣地方自治（民政部、各省督撫同辦）。

　　一、彙報各省人戶總數（民政部、各省督撫同辦）。

　　一、編訂戶籍法（憲政編查館、民政部同辦）。

　　一、覆查各省歲出入總數（度支部、各省督撫同辦）。

　　一、釐訂地方稅章程（度支部、各省督撫、憲政編查館同辦）。

　　一、試辦各省預算決算（度支部、各省督撫同辦）。

　　一、釐訂直省官制（憲政編查館、會議政務處同辦）。

　　一、頒佈文官考試章程、任用章程、官俸章程（憲政編查館、會議政務處同辦）。

　　一、各省省城及商埠等處各級審判廳，限年內一律成立（法部、各省督撫同辦）。

　　一、頒佈新刑律（憲政編查館、修訂法律大臣同辦）。

　　一、推廣廳州縣簡易識字學塾（學部、各省督撫同辦）。

　　一、廳州縣巡警，限年內一律完備（民政部、各省督撫同辦）。

光緒三十七年（第四年）

　　一、續辦城鎮鄉地方自治（民政部、各省督撫同辦）。

　　一、續辦廳州縣地方自治（民政部、各省督撫同辦）。

　　一、調查各省人口總數。民政部、各省督撫同辦）。

　　一、編訂會計法（憲政編查館、度支部同辦）。

　　一、會查全國歲出入確數（度支部辦）。

　　一、頒佈地方稅章程（憲政編查館、度支部、各省督撫同辦）。

　　一、釐訂國家稅章程（度支部、稅務處、各省督撫、憲政編查館同辦。

　　一、實行文官考試章程、任用章程、官俸章程。

　　一、籌辦直省府廳州縣城治各級審判廳（法部、各省督撫同辦）。

　　一、創設鄉鎮簡易識字學塾（學部、各省督撫同辦）。

　　一、籌辦鄉鎮巡警（民政部、各省督撫同辦）。

　　一、核訂民律、商律、刑事民事訴訟律等法典（憲政編查館辦）。

光緒三十八年（第五年）

　　一、城鎮鄉地方自治，限年內粗具規模（民政部、各省督撫同辦）。

　　一、續辦廳州縣地方自治（民政部、各省督撫同辦）。

　　一、彙報各省人口總數（民政部、各省督撫同辦）。

　　一、頒佈戶籍法（憲政編查館、民政部同辦）。

　　一、頒佈國家稅章程（憲政編查館、度支部、稅務處同辦）。

　　一、頒佈新定內外官制（憲政編查館、會議政務處同辦）。

　　一、直省府廳州縣城治各級審判廳，限年內粗具規模（法部、各省督撫同辦）。

　　一、推廣鄉鎮簡易識字學塾（學部、各省督撫同辦）。

　　一、推廣鄉鎮巡警（民政部、各省督撫同辦）。

光緒三十九年（第六年）

　　一、實行戶籍法

　　一、試辦全國預算（度支部辦）。

　　一、設立行政審判院（會議政務處、憲政編查館同辦）。

　　一、直省府廳州縣城治各級審判廳一律成立（法部、各省督撫同辦）。

　　一、籌辦鄉鎮初級審判廳（法部、各省督撫同辦）。

　　一、實行新刑律。

　　一、頒佈新定民律、商律、刑事民事訴訟律等法典（憲政編查館、修訂法律大臣同辦）。

　　一、城鎮鄉地方自治一律成立（民政部、各省督撫同辦）。

　　一、廳州縣地方自治，限年內粗具規模（民政部、各省督撫同辦）。

　　一、鄉鎮巡警，限年內粗具規模（民政部、各省督撫同辦）。

光緒四十年（第七年）

　　一、試辦全國決算（度支部辦）。

　　一、頒佈會計法（憲政編查館、度支部同辦）。

　　一、試辦新定內外官制。

　　一、廳州縣地方自治一律成立（民政部、各省督撫同辦）。

　　一、鄉鎮初級審判廳，限年內粗具規模（法部、各省督撫同辦）。

　　一、人民識字義者，須得百分之一。

光緒四十一年（第八年）

　　一、確定皇室經費（內務府、憲政編查館同辦）。

　　一、變通旗制，一律辦定，化除畛域（變通旗制處辦）。

　　一、設立審計院（會議政務處、憲政編查館同辦）。

　　一、實行會計法。

　　一、鄉鎮初級審判廳一律成立（法部、各省督撫同辦）。

　　一、實行民律、商律、民事刑事訴訟律等法典。

　　一、鄉鎮巡警一律完備（民政部、各省督撫同辦）。

　　一、人民識字義者，須得五十分之一。

光緒四十二年（第九年）

　　一、宣布憲法（憲政編查館辦）。

　　一、宣布　　皇室大典（宗人府、憲政編查館同辦）。

　　一、頒布議院法（憲政編查館辦）。

　　一、頒布上下議院議員選舉法（憲政編查館辦）。

　　一、舉布上下議院議員選舉（民政部、各省督撫同辦）。

　　一、確定預算決算（度支部辦）。

　　一、制定明年確當預算案，預備向議院提議（度支部辦）。

　　一、新定內外官制一律實行。

　　一、設弼德院顧問大臣（會議政務處、憲政編查館同辦）。

　　一、人民識字義者，須得二十分之一。