大學衍義補/卷016

卷十五 ◄

大學衍義補 卷十六

► 卷十七

○恤民之患

《書·說命》：惟事事，乃其有備，有備無患。蔡沈曰：「惟事其事，乃其有備，有備故無患也。」

臣按：先儒謂簡稼器、修稼政，事乎農事，則農有其備，故水旱不能為之害。是則水旱之備，莫先於事農之事可見矣。

《詩·雲漢》：倬彼雲漢〈（天河也）〉，昭回於天〈（回，轉也。言其光隨天轉也）〉。王曰於乎，何辜今之人。天降喪亂，饑饉薦〈（與薦通重也）〉臻〈（至也）〉。靡神不舉〈（求廢祀而修之）〉，靡愛斯牲。圭璧〈（禮神玉）〉既卒〈（盡也）〉，寧莫我聽。

朱熹曰：「宣王承厲王之烈，內有撥亂之志，遇災而懼，側身修行欲銷去之，天下喜於王化復行、百姓見憂，故仍叔作此詩以美之。言雲漢者，夜晴則天河明，故述王仰訴於天之詞如此也。」

臣按：朝廷政治之最急者，莫急於民莫得食，天旱則五穀不成，五穀不成則民無由得食，民無由得食則將趁食於四方，苟處處皆然則民不幾於盡瘁乎？是故有志於為民之君，見天下之亢旱則豫憂之，凡可以感天而致雨者無所不用其情，是以《雲漢》之詩既告於上天，又告於祖宗父母，又告於百官。索祭之禮既無所遺，禮神之物或至於盡，無所歸咎，寧以己身而當其災，無所控告，惟仰昊天而訴其憂，非徒自貶責於一己而又求助於群臣。宣王之憂民之憂如此，此其所以遇災不災而卒成中興之業也歟。

《周禮》：大司徒以荒政〈（救凶之政）〉十有二聚萬民，一曰散利〈（散其所積）〉，二曰薄征〈（輕租稅）〉，三曰緩刑〈（凶年犯法者多，緩之恐致變）〉，四曰弛力〈（息繇役）〉，五曰舍禁〈（舍山林川澤之禁）〉，六曰去幾〈（關市不幾察）〉，七曰眚禮〈（凡有禮節皆從減省）〉，八曰殺哀〈（凡行喪禮皆從降殺）〉，九曰蕃樂〈（閉藏樂器）〉，十曰多昏〈（不備禮而昏娶）〉，十一曰索鬼神〈（求廢祀而修之）〉，十二曰除盜賊〈（饑饉盜賊多，嚴刑以除之）〉。

呂祖謙曰：「聚萬民者，劄瘥凶荒，民皆轉徙之四方，故以政聚之。散利是發公財之已藏者，薄征是減民租之未輸者，此兩者荒政之始。已藏者散之，未輸者薄之，荒政之大綱舉矣。緩刑謂民迫於饑寒不幸有過失，緩其刑辟以哀矜之；弛力者平時用民力歲不過三日，今則弛之以休息民力；舍禁謂山、虞、林衡皆舍去其禁，恣民取之；去幾謂去關防之幾察，使百貨流通，商賈求市，此是救荒之要術。眚禮謂凡禮文可省者省之，如有幣無牲之類；殺哀謂凡喪紀之節一皆減省，專理會荒政；蕃樂謂歲荒民饑，當憂民之憂，所以閉藏樂器不作；多昏謂凶荒之年殺禮多昏，使男女得以相保；索鬼神謂靡神不舉，並走群望之類；前既說緩刑，後又說除盜賊，是經權皆舉，處不幸民有過固可哀矜，至於奸民亦有伺變竊發者，凶荒之歲民心易動，一夫叫呼萬夫皆集，故以除盜賊終之以止亂之萌。大抵《周禮》六官雖分職，然其關節脈理皆相應，且如散利須考大府、天府、內府凡掌財賦之官，如薄征須考九職、九賦、九貢，如緩刑須考司寇、士師所掌之刑，他莫不然，參觀遍考然後可知。」

葉時曰：「聖人為荒政以聚萬民，所以救天時之不常而濟地利、人和之不及也。蓋天災國家代有，歲凶年穀不登，上之人苟不有以賑救之、存恤之，則老弱轉乎溝壑，壯者散而之四方矣，民安得而聚哉？然此十二政曰弛力、曰薄征、曰舍禁、曰去幾，固皆有以利民而一以散利為先，則其關係民命尤急也。利不散則民不聚，雖有眚禮、蕃樂、殺哀、多昏之政，未必有實惠及民。」

臣按：《易》曰「何以聚人曰財」，《大學》曰「財散則民聚」，蓋天立君以治民，君必得民然後得以為君，是君不可一日無民也。然民必有安居托處之地、日用飲食之具，而後能聚焉。人君為治，所以使一世之民恒有聚處之樂而無分散之憂者，果用何物哉？財而已矣。然是財也，所以耗而費之者固由乎人力，然尤莫甚於天災焉。是以人君當夫豐穰無事之時而恒為天災流行之思、斯民乏絕之慮，豫有以蓄積之，以為一旦凶荒之備焉。此無他，恐吾民之散而不可復聚也。是以《周禮》十二荒政而以散利為首，鄭氏謂散利者貸種食也，蓋予之食以濟一時之饑，予之種以為嗣歲之計，聖人憂民之心至矣遠矣。既散所有之利而又行薄征以下十一事以濟之，此治古之世所以時有豐凶而民無憂患，民生所以長聚而君位所以永安者，其以此歟。

遺人〈（遺，饋也，掌委積之官）〉掌邦之委積〈（少曰委，多曰積）〉以待施惠，鄉里之委積以恤民之艱阨〈（艱阨謂年穀不熟）〉，門關〈（在國曰門，在郊曰關）〉之委積以養老孤，郊裏之委積以待賓客〈（四方至者）〉，野鄙之委積以待羈旅〈（謂不得去者）〉，縣都之委積以待凶荒。

廩人〈（主藏未之官長）〉掌九穀之數〈（九穀謂黍、稷、稻、粱、秫、苽、麻、麥、豆也）〉以待國之匪頒〈（匪頒謂委人之委積）〉、賙賜〈（謂賜予）〉、稍食〈（謂祿廩）〉，以歲之上下數邦用〈（上謂豐年，下謂歉歲）〉，以知足否〈（量入為出，知所用足與不足也）〉，以詔穀用，以治年之凶豐〈（治之者預為之防也）〉。凡萬民之食〈（計數萬人所食）〉，食〈（食謂一月之食）〉者人四鬴〈（六斗四升曰鬴）〉，上〈（豐年為上）〉也；人三鬴〈（每人一月食三鬴）〉，中〈（中等不豐不歉之年也）〉也；人二鬴〈（每人一月食二巘）〉，下〈（歉年為下）〉也。若食不能人二鬴〈（若一月之食一人不句一石二斗八升）〉，則令邦移民就穀〈（移民之不足者以就穀有餘之處）〉，詔王殺邦用〈（凶年邦用宜從減省）〉。

臣按：《周禮》十二荒政是國家遇凶荒之時救濟之法也，遺人所掌是國家常時收諸委積以待凶荒施惠之法也，廩人所掌是國家每歲計其豐凶以為嗣歲移就之法也。觀此，可以見先王之時所以為生靈慮災、防患之良法深意矣。蓋其未荒也預有以待之，將荒也先有以計之，既荒也大有以救之，此三代之民所以遇災而無患也歟。今其遺法故在，後世人主誠能師其意而立為三者之法，則民之遇凶荒也無饑餓之患、流移之苦矣。

司救，凡歲時有天患〈（謂災害）〉、民病則以節〈（旌節）〉巡國中及郊野，而以王命施惠。

李覯曰：「司救以王命施惠，非直凶荒而後施與也，疾疫亦有之矣。夫四時之厲或連月不愈，或闔門不起，丁壯臥於床蓐則老稚無能為，飲食所不給、醫藥所不濟至於死者，豈天命乎？人主所宜動心矣。是故凶年非直除減田租，彼貨賂之征皆舍之，疾疫亦然。夫阻饑之人營求衣食固無所不至，又將籠其貨賄，則何所措手足乎？況於疾疫之世，安得助天為虐乎？人主所宜動心矣。」

臣按：疾疫之災多生於凶荒之歲，凡遇荒年宜豫為之防，使之不至於饑餓而內傷、勞苦而外感、積聚而旁染，是亦救荒之一助也。《春秋》：襄公二十有四年，大饑。

胡安國曰：「古者救災之政，若國凶荒，或發廩以賑乏、或移粟以通用、或徙民以就食、或為粥溢以救餓莩、或興工作以聚失業之人，緩刑舍禁，弛力薄征，索鬼神、除盜賊，弛射侯而不燕，置廷道而不修，殺禮物而不備，雖有旱幹水溢，民無菜色。所以備之者如此，其至是年秋有陰沴之災而冬大饑，蓋所以賑業之者有不備矣，故書之以為戒。」

臣按：胡氏之言救災之政備矣。舉而行之則雖災勿災焉，惟民災而上弗恤，此民之所以災歟。為人上者其尚體聖人《春秋》之書法，毋坐視民之災而不為先事之防、臨事之恤哉。

穀梁赤曰：五穀不升〈（成也）〉為大饑，一穀不升謂之嗛〈（不足貌）〉，二穀不升謂之饑，三穀不升謂之饉，四穀不升謂之康〈（康，虛）〉，五穀不升謂之大侵〈（侵，傷）〉。大侵之禮，君食不兼味，台榭不塗〈（飾也）〉，弛〈（廢也）〉侯〈（射侯）〉，廷道〈（廷內道路）〉不除〈（修也）〉，百官布而不製〈（雖布列而不更製作）〉，鬼神禱而不祀〈（惟祈禱不祭祀）〉，此大侵之禮也。

臣按：君食不兼味以下，此即《周禮》膳夫所謂大荒則不舉者也，譬諸父母焉，其子不哺而己乃日餘膏粱，於心安乎？

《王制》：三年耕必有一年之食，九年耕必有三年之食，以三十年之通，雖有凶旱水溢，民無菜色〈（饑而食菜則色病）〉，然後天子食日舉以樂。

馬耇孟曰：「三十年為一世，三年耕必有一年之食至三十年之通，此人力也；凶旱水溢，此天變也。人力備則可以應天變，蓋王者與民同患，故雖有凶旱水溢而民無菜色於下，然後天子日食舉庶羞，備禮而以樂侑之也。」

臣按：國之所以為國者以有民也，民之所以為民者以有食也。耕雖出於民而食則聚於國，方無事之時、豐稔之歲，民自食其食固無賴於國也，不幸而有水旱之災、凶荒之歲，民之日食不繼，所以繼之者國也，國又無蓄焉，民將何賴哉？民之饑餓至於死且散則國空虛矣，其何以為國哉？是以國無九年、六年之蓄，雖非完國，然猶足以為國也，至於無三年之蓄則國非其國矣。國非其國，非謂無土地也，無食以聚民云爾。是以三年耕必餘一年食，九年耕必餘三年食，以至三十年之久其餘至於十年之多，則國無不足之患，民有有餘之食。一遇凶荒，民有所恃而不散、有所食而不死，而國本安固矣。雖然，為治者非不欲蓄積以備凶歉也，然而一歲之所出僅足以給一歲之所費，奈何？曰數口之家、十金之產，苟有智慮者尚能營為以度日、積聚以備患，況有天下之大、四海之富者哉？

《玉藻》：年不順成則天子素服、乘素車、食無樂。又曰：年不順成，君衣布〈（布衣也）〉搢〈（插也）〉本〈（士之笏也）〉，關梁不租〈（不收租稅）〉，山澤列〈（遮列也，守之之義）〉而不賦〈（不收賦稅）〉，土功不興，大夫不得造車馬。

臣按：古昔帝王遇災必懼，凡事皆加減節貶損，非獨以憂民之憂，蓋亦以畏天之災也，故《周禮》大荒則不舉，大劄則不舉，天地大災則不舉。舉者殺牲盛饌也，豈但飲食為然？則凡所服之衣、所乘之車凡百興作舉皆休息，此無他，君民之分雖懸絕而實相資以相成也。當此凶荒之時，吾民嗷嗷然以待哺、肙肙然以相視，藝業者技無所用，營運者貨無所售，典質則富戶無錢，舉貸則上戶無力，魚蝦螺蚌采取已竭，木皮草根剝掘又盡，麵無人色，形如鬼魅，扶老攜幼，宛轉以號呼，力疾曳衰，枵腹以呻吟，氣息奄奄，朝不保暮，其垂於阽危、瀕於死亡也如此，為人上者何忍獨享其奉哉？雖欲享之，亦且食不下咽也。雖然，與其貶損於既荒之餘，孰若保養於未荒之先？非獨下民不罹其苦，而上之人亦無俟於降殺也。

孟子對鄒穆公曰：「凶年饑歲，君之民老弱轉乎溝壑、壯者散而之四方者幾千人矣，而君之倉廩實、府庫充，有司莫以告，是上慢而殘下也。君行仁政，斯民親其上、死其長矣。」

范祖禹曰：「《書》曰『民惟邦本，本固邦寧』，有倉廩府庫所以為民也，豐年則斂之，凶年則散之，恤其饑寒，救其疾苦，是以民親愛其上，有危難則赴救之如子弟之衛父兄、手足之捍頭目也。」

臣按：人君之為治，所以延國祚、安君位者，莫急於為民。故凡國家之所以修營積貯者，何者而非為民哉？是故豐年則斂之，非斂之以為己利也，收民之有餘以備他日之不足；凶年則散之，非散之以為己惠也，濟民之不足而發前日之有餘。籲，民有患，君則恤之，則夫他日君不幸而有患焉，則民將救之惟恐後矣。

荀卿曰：「田野縣鄙者財之本也，垣〈（牆也）〉窌〈（窖也）〉倉廩者財之末也；百姓時和〈（謂天時和順）〉、事業得敘者〈（耕稼得其次序）〉貨之源也，等賦〈（謂以差等製賦也）〉府庫者貨之流也。故明主必謹養其和，節其流，開其源而時斟酌焉，潢然使天下必有餘而上不憂不足，如是，則上下俱富交無所藏之，是知國計之極也。故禹十年水、湯七年旱而天下無菜色者，十年之後年穀復熟而陳積有餘，是無他故焉，知本末、源流之謂也。

臣按：荀卿本末、源流之說，有國家者不可以不知也。誠知本之所在則厚之，源之所自則開之，謹守其末，節制其流，量入以為出，挹彼以注此，使下常有餘、上無不足。禹、湯所以遇災而不為患者，知此故也。

魏李悝平糴法，中饑則發中熟之所斂、大饑則發大熟之所斂而糶之，故雖遇饑饉，糴不貴而民不散。漢耿壽昌請令邊郡築倉，以穀賤時則增價而糴以利農，穀貴時則減價而糶以利民，名曰常平倉。

臣按：耿壽昌常平之法，因穀貴賤而增減其價以糶糴之，其法非不善也，然年之豐歉不常，穀之種類不一，或連歲皆歉，或此種熟而彼種不收，苟其斂散之際，非斟酌而上下之，其法將有時而不平者矣。惟今江北之地，地可窖藏雜種五穀，宜仿此法於要害處立常平司，專差戶部屬官往蒞其事，隨其熟而收其物，不必專其地，因其時而予之價，不必定於官，視年豐歉隨時糶糴。立倉用壽昌之名，斂散行李悝之法，庶乎其可也。

晁錯言於漢文帝曰：「聖王在上而民不凍饑者，非能耕而食之、織而衣之也，為開其資財之道也。故堯禹有九年之水、湯有七年之旱而國亡〈（無同）〉捐瘠者〈（無相棄捐而瘦病者）〉，以畜積多而備先具也。今海內為一，土地、人民之眾不減湯、禹，加以亡天災數年之水旱，而畜積未及者何也？地有遺利，民有餘力，生穀之土未盡墾，山澤之利未盡出，遊食之民未盡歸農也。」

臣按：安養斯民之政在開其資財之道，開資財有道，在墾土田、通山澤使地無遺利，禁遊民、興農業使民無餘力，如此，則畜積多矣。雖有天災數年之水旱而吾所以為之備者具之，有素安能為吾民患哉？是以古之善為治者恒備於未荒之先，救之已患之後者策斯下矣。

隋開皇五年，度支尚書長孫平奏令民間每秋家出粟麥一石以下，貧富無差，輸之當社，委社司檢校以備凶年，名曰義倉。

胡寅曰：「賑饑莫要乎近其人，隋義倉取之於民不厚，而置倉於當社，饑民之得食也，其庶矣乎。後世義倉之名固在，而置倉於州郡，一有凶饑無狀，有司固不以上聞也，良有司敢以聞矣，比及報可，委吏屬出而施之，文移反復，給散艱阻，監臨胥吏相與侵沒，其受惠者大抵城郭之近力能自達之人耳，居之遠者安能扶老攜幼數百里以就龠合之廩哉？必欲有備無患，當以隋氏為法，而擇長民之官行劭農之法，輔以救荒之政，本末具舉，民之饑也庶有瘳乎。」

臣按：義倉之法，其名雖美，其實於民無益，儲之於當社亦與儲之州縣無以異也，何也？年之豐歉無常，地之燥濕各異，官吏之任用不久，人品之邪正不同。由是觀之，所謂義者乃所以為不義，本以利民反有以害之也，但見其事煩擾、長吏奸而已，其於賑恤之實誠無益焉，然則如之何而可？臣愚竊有一見，請將義倉見儲之米歸並於有司之倉，俾將所儲者與在倉之米挨陳以支，遇有荒年照數量支以出，計其道里之費，運之當社之間以給散之〈（就量用其中米以為腳費）〉。任其事者不必以見任之官，散之民者不必以在官之屬，所司擇官以委，必責以大義，委官擇人以用，必加以殊禮〈（其事詳見下）〉，不必拘拘於所轄，專專於所屬，如此，則庶幾民受其惠乎。

唐貞觀二年，遣使賑恤饑民，鬻子者出金帛贖還之。

臣按：饑饉之年民多賣子，天下皆然，而淮以北、山之東尤甚。嗚呼！人之所至愛者子也，時日不相見則思之，挺刃有所傷則戚之。當時和歲豐之時，雖以千金易其一稚，彼有延頸受刃而不肯與者；一遇凶荒，口腹不繼，惟恐鬻之而人不售，故雖十餘歲之兒，僅易三五日之食亦與之矣。此無他，知其偕亡而無益也。然當此困餓之餘，疫厲易至相染，過者或不之顧，縱有售者亦以飲食失調，往往致死，是以荒歉之年餓莩盈途，死屍塞路，有不忍言者矣。臣愚竊以為，唐太宗贖饑民所賣之子，固仁者之心也，然待其賣之而後贖，彼不售而死者亦多矣。莫若遇饑歉之年，民有鬻子者官為買之，每一男一女費以五緡以上為率，量與所賣之人以為養贍之計，用其所餘之貲以為調養之費，因其舊姓賜以新名，傳送邊郡，編為隊伍，給以糧賞配之軍士之家，俾其養育〈（死者不許句丁）〉，如此，既得以全其性命，又得以濟其父母，內郡不耗，邊城充實，是於救荒之中而有實邊之效。或者若謂國家府庫有限，費無所出，惟今江南之人有謫戍西北二邊者，句丁補伍有如棄市，及至戍所多不得用，今後遇有荒歲預借官錢買之，待後於江南民戶有隸戎伍於極邊者，願出五百緡以上者除其尺籍，出二百緡以上者改隸近衛，如此，則除一軍得百軍，移一軍得四十軍，隨以所得抵數還官，數十年之後邊境之軍日增而南方之伍亦不缺矣。或曰因饑募兵，古有其事歟？曰富弼在青州，因濟饑民募軍萬計，史可考也。

代宗時，劉晏掌財賦，以為戶口滋多則賦稅自廣，故其理財以愛民為先。諸道各置知院官，每旬月具州縣豐歉之狀白使司，豐則貴糴，歉則賤糶，或以穀易雜貨供官用，及於豐處賣之。知院官始見不稔之端，先申至某月須如幹蠲免、某月須如幹救助，及期晏不俟，州縣申請即奏行之，應民之急未嘗失時，不待其困弊、流亡、餓殍然後賑之也。由是民得安其居業，戶口蕃息。晏始為轉運使時，天下現戶不過二百萬，其季年乃三百餘萬，在晏所統則增，非所統則不增也，其初財賦歲入不過四百萬緡，季年乃千餘萬緡。

臣按：劉晏謂戶口滋多則賦稅自廣，故其理財以愛民為先，上之人誠愛乎民，輕徭而薄賦，省刑而息兵，則民不消耗而戶口多矣。然戶口消耗之由，固由乎人，亦出乎天，而凶荒之歲為尤甚，能如晏使有司每旬月具州縣豐歉之狀，貴糴賤糶，始見不稔之端，先行蠲免，救助應民之急，不待其困弊、流亡、餓殍然後賑之，如此，則人既不為之害，天亦不能為之災，戶口滋多，賦稅日廣矣。由是觀之，則國家所以行備荒之政非但為民計，蓋為國計也。

五代周顯德六年，淮南饑，世宗令以米貸之，或曰：「民貧，恐不能償。」世宗曰：「民猶子也，安有子倒懸而父不為解者？安責其必償也。」

胡寅曰：「稱貸所以惠民，亦以病之，惠者紓其目前之急也，病者責其他日之償也。其責償也，或嚴其期、或征其耗、或取其息，或予之以米而使之歸錢，或貧無可償而督之不置，或胥吏以詭貸而征諸編民，凡此皆民之所甚病也。有司以豐取約予為術，聚斂之臣以頭會箕斂為事，大旱而稅不蠲。水潦而稅不蠲，蝗蝻螟賊而稅不蠲。長官督稅，不登數則不書課；民戶納欠，不破產則不落籍，出於民者尚如此，而況貸於公者？其責償固不遺餘力矣。世宗視民猶子，匡救其乏而不責其必償，仁人之心，王者之政也。」

臣按：胡寅此言非但稱貸之弊，乃今日義倉之弊也。朝廷設立義倉本以為荒歉之備，使吾民不至於捐瘠，而有司奉行，不至方其收也急於取足不復計其美惡，及其儲也恐其浥爛不暇待其荒歉，所予者不必所食之人，所征者多非所受之輩，胡氏所謂「其責償也或嚴其期、或征其耗、或取其息，或予之以米而使之歸錢，或貧無可償而督之不置，或胥吏以詭貸而征諸編民」，此數言者切中今日有司義倉之弊。嗚呼，官倉之儲本為軍國也，因饑歲以稱貸於民，偏方之君猶不責償，況以聖明之世儲粟以備荒而謂之義倉者乎？

宋真宗大中祥符八年，歲歉民流，命侍御史乘傳安撫，發倉廩出粟及賑貸。

神宗熙寧二年，判汝州富弼言：「襄、鄧、汝地曠不耕，河北流民至者日眾，臣遣官察其無業可復者盡給以田，羸疾老弱不任農事者始以粟給之。」

司馬光因遣使賑濟河北流民，上言：「京師之米有限，河北之流民無窮，莫若擇公正之人為監司，使察災傷，州縣守宰不勝任者易之，各使賑濟本州縣之民，則饑民有可生之路，豈得復有流移。」

臣按：人生莫不戀土，非甚不得已不肯舍而之他也，苟有可以延性命、度朝夕，孰肯捐家業、棄墳墓，扶老攜幼而為流浪之人哉？人而至此，無聊也甚矣。夫有土此有民，徒有土而無民亦惡用是土為哉？是以知治本者，恒於斯民平居完聚之時豫為一旦流離之慮，必擇守令，必寬賦役，必課農桑，汲汲然惟民食之為急，先水旱而為水旱之備，未饑饉而為饑饉之儲，此無他，恐吾民一旦不幸無食而至於流離也。夫蓄積多而備先具則固無患矣，若夫不幸蓄積無素，雖有蓄積而連歲荒歉，請之官無可發，勸之民無可貸，乞諸鄰無可應，將視其民坐守枵腹以待斃乎？無亦聽其隨處趁食以求生也。然是時也，赤地千里，青草不生，市肆無可糴之米，旅店無充饑之食，民之流者未必至所底止而為塗中之殍多矣，然則如之何而可？曰國家設若不幸而有連年之水旱，量其勢必至饑饉，則必豫為之計，通行郡縣，查考有無蓄積，於是量其遠近多寡，或移民以就粟，或轉粟以就民，或高時估以招商，或發官錢以市糴。不幸公私乏絕，計無所出，知民不免於必流，則亟達朝廷，豫申於會府，多遣官屬分送流，縱其所如隨處安插。所至之處請官庾之見儲，官為給散，不責其償，借富民之餘積，官為立券，估以時直，此處不足，又聽之他，既有底止之所，苟足以自存，然後校其老壯、強弱，老而弱者留於所止之處，壯而強者量給口糧，俾歸故鄉，官與之牛具、種子，趁時耕作，以為嗣歲之計，待歲時可望，然後般挈以歸。如此，則民之流移者有以護送之使不至於潰散而失所有，以節制之使不至於劫奪以生亂，又有以還定安集之，使彼之室家已破而復完，我之人民已散而復集，是雖所以恤民災患，亦所以弭國禍亂也。臣嘗因是而論之，周宣王所以中興者，以萬民離散，不安其居而能勞來還定安集之也；晉惠帝所以分崩離析者，以六郡薦饑，流民入於漢川者數萬家不能撫恤之而有李特之首亂也，然則流民之關係亦不小哉。今天下大勢，南北異域，江以南地多，山澤所生之物無間冬夏，且多通舟楫，縱有荒歉，山澤所生可食者眾而商賈通舟販易為易，其大江以北若兩淮、若山東、若河南亦可通運，惟山西、陝右之地皆是平原，古時運道今皆湮塞，雖有河山，地氣高寒，物生不多，一遇荒歲，所資者草葉、木皮而已，所以其民尤易為流徙。為今之計，莫若設常平倉，當豐收之年以官價雜收諸穀，各貯一倉，歲出其易爛者以給官軍月糧，估以時價折算與之〈（詳見製國用市糴之令）〉，而留其見儲米之耐久者以為蓄積之備，又特遣臣僚尋商於入關之舊路，按河船入渭之故道，若歲運常數有餘，分江南漕運之餘以助之，一遇荒歉，舟漕陸輦以往，是皆先事之備，有備則無患矣。蓋此二藩非他處比，是乃近邊之地，所謂「保障繭絲」，二者皆有賴馬者也，尤不可不盡其心。

仁宗一遇災變則避正殿，變服、損膳、徹樂，恐懼修省見於顏色，惻怛哀矜形於詔命。災所被之處必發倉廩賑貸，或平價以糶，不足則轉漕他路粟以給，又不足則誘富人入粟，秩以官爵。災甚則出內帑、金帛，或鬻僧牒，或留歲漕，或免租稅，寬逋負，休力役，罷科率，薄關市之征，弛山澤之禁，不能自存者官為收養，不得其死者官為瘞埋。

臣按：宋仁宗之遇災而恤民也，不徒有惻惻然哀矜之心，而實有鑿鑿乎賑恤之政，視彼之徒為虛文付之有司以應故事者異矣，萬歲之後廟號曰仁，不亦宜乎。

慶曆八年，河朔大水，民流就食京東者不可勝數，知青州富弼勸所部民出粟益以官廩，擇公私廬舍十萬餘區散處其人，以便薪水，官吏自前資待缺寄居者皆賦以祿，使即民所聚選老弱病瘠者廩之，仍書其勞，約他日為奏請受賞，率五日輒遣人持酒肉飯糗慰藉，出於至誠，人人為盡力，山林陂澤之利可資以生者聽流民擅取，死者為大塚葬之。明年麥大熟，民各以遠近受糧歸，凡活五十餘萬人，募為兵者萬計。

臣按：古人言救荒無善政，非謂蓄積之不先具、勸借之無其方也，蓋以地有遠近、數有多寡、人有老幼強弱，聚為一處則蒸為疾疫，散之各所則難為管理，不置簿書則無所稽考，不依次序則無以遍及，置之則動經旬月，序之則緩不及救，有會集之擾，有辨察之煩，措置一差皆足致弊，此所以無善政也。富弼以一青州之守而活河朔五十萬之人，非徒活民而又因之得軍，由其立法之簡便周盡也。所以簡便周盡者，豈弼一手一足之勞哉？其法之最善者，官吏自前資待缺寄居者皆賦以祿，使即民所聚選老弱病瘠者廩之也。今世州郡無所謂待缺寄居之官吏，臣向於義倉條下云「任其事者不必見任之官，散之民者不必在官之屬」是也。臣愚欲望朝廷折衷富弼之法，立為救荒法式，頒布天下州縣。凡遇凶荒，或散粟、或給粥，所在官司即行下所屬，凡所部之中有致仕閑住及待選依親等項官吏、監生與夫僧道、耆老、醫卜人等，凡平日為鄉人所信服者，官司皆以名起之，待以士大夫之禮，喻以朝廷仁民之意，給以印信、文憑，加以公直等名，俾其量領官粟，各就所在因人散給，官不遙製，事完之日具數來上，其中得宜者量為獎勉，作弊者加以官法，如此，則吏胥不乘機而恣其侵克，饑民得實惠而免於死亡矣。

熙寧八年夏，吳越大旱。趙忭知越州，前民之未饑為書問屬縣，菑所被者幾，鄉民能自食者有幾，當廩於官者幾人，溝防構築可僦民使治之者幾，所庫錢倉粟可發者幾何，富人可募出粟者幾家，僧道士食之羨粟書於籍者其幾具存，使各書以對而謹其備。

臣按：曾鞏有言，菑沴之行，治世不能使之無而能為之備，民病而後圖之與夫先事而為計者則有間矣，不習而有為與夫素得之者則有間矣。趙忭在越州備荒之政為世所稱，見旱勢之方熾，知歲事之必歉，前民未饑已為濟饑之備，觀其為書以訪問於其屬者甚詳，且悉後世有志於民者誠能以之為法，按其條件先事訪問，一一知其所以然之故，而委曲周盡，纖息無遺，必得其實、當其宜、無其弊而後可。如此，則菑沴之來有其備而無患矣，不然，待其狼狽潰爛之餘然後救之，安能有濟乎？

曾鞏《救菑議》曰：「有司建言請發倉廩與之粟，壯者人日二升，幼者人日一升。今百姓暴露乏食，已廢其業矣，使之相率日待二升之廩於上，則其勢必不暇乎他為一切，棄百事而專意於待升合之食，是直以餓殍之養養之而已，非深思遠慮為百姓長計也。以中戶計之，戶為十人，壯者六人，月當受粟三石六斗，幼者四人月當受粟一石二斗，率一戶月當受粟五石。自今至於麥熟凡十月，一戶當受粟五十石，今被災州郡民戶不下二十萬，內除有不被災及不仰食於官者去其半，猶有十萬戶，計十萬戶十閱月之食當用粟五百萬石而足，何以辦此？況給受之際有淹速、有均否、有真偽，有會集之擾、有辨察之煩，凡此又不過使之得旦暮之食耳，其於屋廬構築之費將安取哉？為今之策，下方紙之詔賜之以錢五十萬貫、貸之以粟一百萬石而事足矣。何則？今被災州郡為十萬戶，如一戶得粟十石、得錢五千，下戶常產之貲平日未有及此者也，彼得錢以完其居，得粟以給其食，則農得修其畎畝，商得治其貨賄，一切得復其業而不失其常生之計，與專意以待二升之廩於上而勢不暇乎他為豈不遠哉？由有司之說則用十月之費為粟五百萬石，由今之說則用兩月之費為粟一百萬石，況貸之於今而收之於後，足以振其艱乏而終無損於儲蓄之實，所實費者錢五钜萬貫而已。」

臣按：曾鞏此議所謂賜之錢、貸之粟比之有司日逐給粟之說，其為利病相去甚遠，所謂深思遠慮以為百姓長計者真誠有之。但饑民一戶貸之米十石，一旦責其如數償之難矣，不若因時量力，稍有力者償其半，無力者並與之，或立為次第之限可也。

孝宗時，下朱熹社倉法於諸路初建之。崇安縣開耀鄉有社倉一所，熹請於府得常平米六百石賑貸，夏受粟於倉，冬則加息計米以償，自後隨年斂散，小歉則蠲其息之半，大饑則盡蠲之。凡十有四年，得息米造倉三間，及以元數六百石還府，以見儲米三千一百石以為社倉，不復收息，每石止收耗米三升，以是一鄉之間雖遇凶年，人不缺食，後請以其法行之他處。

臣按：朱熹社倉之法固善矣，然裏社不能皆得人如熹者以主之，又不能皆得如劉如愚父子者以為之助，熹固自言其數年之間左提右挈、上說下教，為鄉閭立此無窮之計，然則其成此倉也蓋亦不易矣。然則其法不可行歟？曰熹固言裏社不能皆有可任之人，欲一聽其所為則懼其計私以害公，欲謹其出入則鉤校靡密上下相遁，其害又有甚於官府者矣。

熹又嘗言於其君曰：「臣曾摹得蘇軾與林希書，說熙寧中荒政之弊，費多而無益，以救之遲故也。其言深切，可為後來之鑒。」

臣按：蘇軾書云：「朝廷厚設儲備，熙寧中，本路截發及別路般來錢米並因大荒放稅，及虧卻課利蓋累百钜萬，然於救荒初無絲毫之益者，救之遲故也。」嗚呼，救之遲之一言豈但熙寧一時救荒之失哉？自古及今莫不然也。臣常見州郡每有凶荒，朝廷未嘗不發倉廩之粟、賜內帑之銀以為賑恤之策，然往往行之後時緩不及事，朝廷有钜萬之費而饑民無分毫之益，其故何哉？遲而已矣。所以遲者其故何在？蓋以有司官吏惟以簿書為急，不以生靈為念，遇有水旱災傷，非甚不得已不肯申達，縣上之郡、郡上之藩府，動經旬月始達朝廷，及至行下遣官檢勘，動以文法為拘、後患為慮，因一之詐疑眾皆然，惟己之便，不人之恤，非民阽於死亡、狼戾慘切，朝廷無由得知，及至發廩之令行、齎銀之敕至，已無及矣，雖或有沾惠者亦無幾爾。臣願聖明行下有司，俾定奏災限期則例頒行天下，災及八分以上者馳傳，五分以上者差人，二三分以上入遞，隨其遠近以為期限，緩不及期以致誤事者定其罪名，秩滿之日降等敘用。如此，則藩服、監司、郡縣守令咸以救濟為念，庶幾無遲緩之失乎。

隆興中，中書門下省言湖南、江西旱傷，立賞格以勸積粟之家，凡出米賑濟係崇尚義風，不與進納同。

臣按：鬻爵非國家美事也，然用之他則不可，用之於救荒則是國家為民，無所利之也，宋人所謂「崇尚義風，不與進納同」是也。臣願遇歲凶荒，民間有積粟者輸以賑濟，則定為等第，授以官秩，自遠而來者並計其路費，授官之後給與璽書，俾有司加禮優待與見任同，雖有過犯亦不追奪。如此，則平寧之時人爭積粟，荒歉之歲民爭輸粟矣，是亦救荒之一策也。

辛棄疾帥湖南，賑濟榜文隻用八字曰：「劫禾者斬，閉糴者配。」

臣按：朱熹謂棄疾做兩榜便亂道，蓋欲其兼禁之也。蓋荒歉之年民間閉糴固是不仁，然當此際米價翔湧，正小人射利之時也，而必閉之者蓋彼亦自量其家口之眾多，恐嗣歲之不繼耳，彼有何罪而配之耶？若夫劫禾之舉，此盜賊之端、禍亂之萌也，周人荒政「除盜賊」正以此耳。小人乏食，計出無聊，謂饑死與殺死等死耳，與其饑而死不若殺而死，況又未必殺耶，聞粟所在，群趨而赴之，哀告求貸，苟有不從，即肆劫奪，自諉曰我非盜也迫於饑餓不得已耳。嗚呼，白晝攫人所有，謂之非盜可乎？漸不可長，彼知其負罪於官，因之鳥駭鼠竄，竊弄鋤梃以扞遊徼之吏，不幸而傷一人焉，勢不容已遂至變亂，亦或有之。臣願明敕有司，遇有旱災之歲勢必至饑窘，必先榜示禁其劫奪，諭之不從，痛懲首惡以警餘眾，決不可行姑息之政，此非但救饑荒，乃弭禍亂之先務也。然則富民閉糴何以處之？曰必先諭之以惠鄰，次開之以積福，許其隨時取直，禁人侵其所有，民之無力者官與之券許其取息，待熟之後官為追償。苟積粟之家丁口頗眾，亦必為之計算，推其贏餘以濟匱乏，若彼僅僅自足亦不可強也，然亦嚴為之限。凡有所積不肯發者，非至豐穰禁不許出糶，彼見得利，恐其後時自計有餘，亦不能以不發矣。

呂祖謙曰：「大抵荒政，統而論之，先王有預備之政，上也；修李悝之政，次也；所在蓄積有可均處使之流通，移民移粟，又次也；咸無焉，設糜粥最下也。」

臣按：朱熹有言，自古國家傾覆之由何嘗不起於盜賊，盜賊竊發之患何嘗不起於饑餓。籲，天災流行國家代有，是以先王於民也備之於未荒之前，救之於方荒之際，而又養之於已荒之餘，誠以禮義生於富足，一旦饑餓切身，吾民無所倚賴，或遂至於犯禮越分，非獨慮其身之不能存，亦慮其心之或以蕩也。是以太平無事之時恒為亂離反側之慮，豐登有餘之日恒為荒歉不給之憂，此無他，天生人君以為生民之主，必體天心以安民生，然後有以保其位也，不然，方其無事之時吾則資之以為用，及其有患之際吾乃棄之而不顧，是豈天之意哉，亦豈君之道哉？是以古昔盛時，三年耕餘一年食，九年耕餘三年食，以三十年通計之則餘十年之食矣。今不能盡如古制，臣請以在倉之米尖入平出之餘遞年所得之米皆用以為備豫之數，歲杪計用之時、量入為出之際不在數中，仍留在倉，存其名數以待荒年之用。又立為定制，凡藩臬、州縣民間詞訟屬戶律者，如戶婚、田土、坊場、津渡、墟市之類，訟而得理者俾量力而出粟〈（爭田者上田一畝三斗、中田二斗、下田一斗，爭婚者上戶三十石、中戶二十石、下戶十石或四五石之類）〉，其無理者亦罰米以贖罪，皆貯之倉以備荒政，及前此斂民以為賑濟者皆通歸官廩。常年則依例挨陳以支，荒歲則別行關給以散積之，歲月必有贏餘，其或不足，又須多方設法以措置之，隨處通融以補益之，使必足而後已，一旦遇災，有備無患矣。大抵備荒之政不過二端，曰斂、曰散而已，有以斂之而積久不散則米粒浥腐而不可食，有以散之而一切不斂則倉廩空虛而無以繼，守者有破產之患，貧者無償官之資，有司苟且，具文逭責，往往未荒而先散，及有荒歉所儲已空，饑民有慮後患者寧流移而死亡不敢領受，甚至官吏憑為奸利，給散之際饑者不必予、予者不必饑，收斂之時償者非所受、受者不必償，其弊非止一端，必欲有利而無弊，莫若盡捐予民不責其償之為善。然又慮夫氣運不常，豐凶莫測，徒有散而無斂，後將無以為繼，宜計所積之多少、料民產之有無積，苟有餘不責其償可也。若或土地之偏隘、人民之眾多，遇有凶災難於取具，賑饑之後豐年取償，可分民為三等，上戶償如其數，中戶取其半，下戶盡予之。又於戶部十三司之外依工部繕工司例別立一司，添設官吏，專以備荒，每年夏六月麥熟、秋九月以後百穀收成之候，藩府、州縣將民間所種有無成熟分數逐件申達，十月以後通申一年之數，兼計明年食足與否，有收者幾鄉，無收者幾鄉，鄉凡幾戶，得過者幾家、必須賑給者幾家，官廩之儲多少，富家之積有無，近邑何倉有米，近鄉誰家有積，或借官帑以為備，或招商賈以通市，或請於朝廷有所蠲貸，或申於上司有所幹請。凡百可以為賑濟之備者，皆於未荒之先而為先事之慮，歲歲而襲其常，事事而為之制，人人而用其心，雖有荒旱水溢，民無菜色矣。若夫臨事而救之之術者，臣已於各條之下委曲而各為之措置矣，雖然，此皆其末也，若夫本之所當先者，則朱熹所謂為政者當順五行修五事以安百姓，若曰賑濟於凶荒之餘，縱饒措置得善，所惠者鮮，終不濟事。伏惟仁聖體上天付托之重，廣上帝好生之仁，常存哀矜惻隱之心，弘布蠲貸賑恤之政，非獨以恤民患，蓋所以固邦本也，天下生靈不勝大幸。

以上論恤民之患