中华民国对钓鱼台列屿的主权主张与东海和平倡议

中华民国对钓鱼台列屿的主权主张与东海和平倡议
作者：中华民国外交部
中华民国102年（2013年）8月6日

壹、前言

　　钓鱼台列屿是台湾的附属岛屿，其行政管辖隶属台湾省宜兰县头城镇大溪里，无论从历史、地理、地质、使用与国际法来看，钓鱼台列屿都是中华民国的固有领土，无可置疑。

　　针对钓鱼台列屿引发的国际争端，中华民国一贯主张愿意依据联合国宪章与国际法，以和平方式解决，并提出“东海和平倡议”解决此一争端。

贰、我国论据

一、地理

　　钓鱼台列屿由五个无人岛（钓鱼台、黄尾屿、南小岛、北小岛、赤尾屿）与三个岩礁组成，位于台湾东北方的东海中，总面积约6.1636平方公里，最大岛亦称钓鱼台，面积4.3838平方公里。该列屿散布在北纬25度40分到26度及东经123度到124度34分之间，南距基隆102浬，北距冲绳首府那霸230浬，距离最近的中华民国领土彭佳屿73浬，距最近的日本领土与那国岛则为76浬。

　　钓鱼台列屿位于黑潮向北流经之处，并与台湾属于同一个季风走廊，因此从台湾北部来此，既顺风又顺流，甚为方便，由琉球来此则较为不便。

二、地质

　　钓鱼台列屿位于东海大陆礁层的边缘，为一贯穿第三纪岩层喷出的火山岛，是台湾北部大屯山、观音山脉延伸入海底的凸出部分，在地质上与台湾东北方花瓶屿、棉花屿、彭佳屿一脉相承。

　　钓鱼台列屿附近水深不足两百公尺，但自最东的赤尾屿再往东或自南小岛再往南，即与琉球群岛以冲绳海槽（Okinawa Trough）相隔。海槽水深在500公尺以上，最深可达2,717公尺，水色深黑，中国历史文献称之为“黑水沟”，形成中国与琉球的天然海界。海槽的地质构造倾向于“海洋块”（oceanic crust），与东海之大陆礁层之属于“大陆块”（continental crust）显然不同。从水深与地质来看，钓鱼台列屿与琉球群岛具有显著差异。

三、历史

　　从中国明清两朝（1368-1911）官方文献的记载可知，钓鱼台列屿为我国古代人民所发现、命名、使用，虽长期无人居住，但并非无主之地，在1895年遭日本侵略窃占之前，也从来不属琉球的一部分。此一事实，在1895年以前，亦为日本与琉球官方与民间的共同认知。

1. 发现、命名并认定为台湾属岛

　　明永乐元年（1403），中国《顺风相送》一书中首先提到钓鱼台列屿，显示该列屿系中国人最早发现、命名及使用。其后数百年间，每当向中国纳贡称臣的藩属国琉球国王登基时，明清两朝曾多次派遣特使赴琉球册封新王。中国册封使（或副使）均在出使纪录－《使琉球录》－中，载明钓鱼台列屿的地理位置与跟琉球接界的关系，成为中琉航道上重要的地标。清代以降，有的《使琉球录》更进一步指出，中琉两国之间的黑水沟（即今之冲绳海槽）为“中外之界”。其中最早记载钓鱼台列屿的是明嘉靖13年（1534）陈侃的《使琉球录》。明代奉使日本的郑舜功，在嘉靖35年（1556）的《日本一鉴》中记载“钓鱼屿，小东（即台湾）小屿也”，并附以地图，可知早在16世纪中期，钓鱼台列屿已经是台湾附属岛屿。

2. 明朝纳入海防，清朝纳入版图

　　明嘉靖年间，我国东南沿海倭寇（日本海盗）为害甚烈。嘉靖40年（1561）郑若曾的《万里海防图》将钓鱼台列屿列入；嘉靖41年（1562），明朝抗倭最高统帅兵部尚书胡宗宪将钓鱼台列屿列入《筹海图编》的《沿海山沙图》，纳入我国东南海防体系。

　　有明一代，固系如此，清朝亦同。随著台湾于康熙22年（1683）正式纳入清朝版图，成为福建省台厦道台湾府。钓鱼台亦成为清朝版图中的台湾附属岛屿，自嘉庆17年（1812）起在行政上属于台湾府噶玛兰厅。光绪11年（1885）噶玛兰厅改名宜兰县后，名称一直沿用至今。清代御史巡察的报告与地方编修的福建省及台湾府的地方志，是我方论证中最具有权威性的历史文献。清康熙61年（1722）巡视台湾的御史黄叔璥所著《台海使槎录》卷二《武备》列出台湾府水师船艇的巡逻航线，并称“山后大洋北，有山名钓鱼台，可泊大船十馀”。乾隆12年（1747）范咸的《重修台湾府志》及乾隆29年（1764年）余文仪的《续修台湾府志》均全文转录黄叔璥的记载。咸丰2年（1852）陈淑均的《噶玛兰厅志》与同治11年（1872）台湾知府兼任台湾兵备道周懋琦的《全台图说》中，也均有“山后大洋有屿名钓鱼台，可泊巨舟十馀艘”的记载。

　　同治10年（1871）陈寿祺的《重纂福建通志》更将钓鱼屿明载于“卷八十六·海防·各县冲要”，并列入噶玛兰厅（今宜兰县）管辖。从方志的“存史、资治、教化”性质而言，清代地方志书对于水师巡航泊船于钓鱼台的记载，除了留下历史纪录，亦为清代有效统治持续不断的政策依据。上述地方志足以证明钓鱼台为台湾的附属岛屿，清朝的固有领土。

　　另清同治2年（1863）官修铸版的《皇朝中外一统舆图》也将钓鱼台列屿列入中国版图中。当时的外国地图也是如此。例如乾隆50年（1785，日本天明5年）日本人林子平刊行的《三国通览图说》中《琉球三省并三十六岛之图》，将钓鱼台列屿与中国同绘为红色，而与琉球三十六岛的淡黄色不同，以说明钓鱼台列屿属中国，既非琉球领土，亦非无主之地。

3. 中、日、琉外交文书中均确认琉球领土不含钓鱼台列屿

　　清光绪5年（1879）日本废琉球藩改为冲绳县前夕，琉球紫金大夫向德宏在覆日本外务卿寺岛函中，确认琉球为三十六岛，而久米岛与福州之间“相绵亘”的岛屿为中国所有；光绪6年（1880）日本驻华公使宍户玑向清朝总理衙门提出之“两分琉球”拟案中，证明中、琉之间并无“无主地”存在。

四、我国民间使用情形

　　钓鱼台列屿的三个主要岛屿（钓鱼、黄尾、赤尾）的名称，都与“鱼”有关，显示中国先民很早就知道这是一个渔源丰富的海域。事实上，附近水域确实盛产鲭鱼与鲣鱼，地理环境与气候又有利于台湾地区渔民前往作业，故为台湾东北海岸台北、基隆、苏澳地区渔民的传统渔场。我国人民对该列屿的使用，在过去数百年间，是司空见惯的事。不论是在1895年以前、日据时期（1895-1945年）、或民国34年（1945年）台湾光复后，都是如此。一直到1970年代初期，美国将钓鱼台的行政权随著琉球“归还”日本后，在钓鱼台海域捕鱼的台湾渔民才开始受到日本船舰的干扰。

　　事实上，即使在1895年日本统治台湾之后，日本将钓鱼台列屿划归琉球（冲绳县）管辖，并在1900年改名为“尖阁诸岛”。但是，1920年（日本大正9年），台湾的日本总督府依旧将钓鱼台海域指定为台湾渔民的“鲣鱼渔场”；1925年（大正14年）日本总督府出版的《台湾水产要览》也将钓鱼台海域列为台湾的“重要渔场”。

五、国际法

　　现代国际法起源于16、17世纪的欧洲，在中国人发现、命名与使用钓鱼台列屿的15世纪，现代国际法尚未诞生，实在难用当时尚不存在的现代国际法原则来规范当时东亚国家的行为。不过，即令采取较严格的现代国际法标准，我国对钓鱼台列屿的主权主张，也一样符合该标准。

1. 钓鱼台列屿在1885年时并非无主地，日本不能主张“先占”。

　　从历史事实可知，钓鱼台由我国发现、命名、使用、纳入领土版图，并明载于官方文献，迄1895年遭日本窃占之前，中国已领有数百年。我国渔民复经常使用该列屿及其附近海域。而自18世纪至19世纪的中外地图亦将钓鱼台列屿列为中国领土，史实斑斑可考，不容否认。

　　是以，日本声称根据国际法上的“先占”（occupation）主张钓鱼台列屿主权，自始即不成立。因为先占的对象必须是“无主地”（terra nullius），但是在1895年以前300多年，钓鱼台列屿早已是台湾属岛，并非琉球的一部分。在1895年的前200多年，这些岛屿已随台湾纳入了清朝版图，并非无主地。而且此一史实为当时日本与琉球官方及学者所共认。因此，日本对钓鱼台列屿的主权主张，并无根据，在国际法上是“自始无效”（void ab initio），对我国毫无拘束力。

2. 1885年日本一度企图窃占，但未敢实施

　　其次，钓鱼台列屿与甲午战争割让台湾是分不开的。日本自1879年正式并吞琉球后，即积极扩张领土。根据现存于日本外务省外交史料馆、国立公文馆、以及防卫省防卫研究所附属图书馆的相关文件可知：自1885年（明治18年）起，日本明治政府即开始图谋侵占钓鱼台列屿。1885年内务大臣山县有朋（Aritomo Yamagata）原要求冲绳县令西村舍三（Sutezo Nishimura）勘查该岛后即设立国标，但西村舍三勘查后回报：此列屿早经中国发现、命名、载之史册，此时建立国标，恐非妥善，建议暂缓。内务大臣乃再秘密谘商外务大臣井上馨（Kaoru Inoue），井上馨以极密函件《亲展三十八号》回复内务大臣“近时，中国报纸报导我国欲占据台湾近傍清国所属岛屿，因此建立国标之事，俟他日为宜，以避免招致清国之猜疑”，并要求勘查之事“均不必在官报及报纸刊登”。明治政府设立国标之事，到此暂时作罢。

3. 甲午之战，清廷大败，日本趁机侵略窃占

　　光绪20年（1894）7月，中日之间爆发甲午战争。同年10月，日本在海陆战场上均已取得决定性胜利后，明治政府认为“今昔情况已殊”，时机已成熟，乃于1895年1月14日以内阁秘密决议方式核准冲绳县设立国标于钓鱼台。

　　但是上述内阁秘密决议并未依惯例以天皇敕令正式颁布，外界对此所谓“先占”，毫无所悉。因此，此种决议仅为其政府内部的意思表示，并无对外效力，不符合国际法要件，自不能拘束当时的清廷，更不能拘束现在的我国。事实上，日本政府在作出窃占钓鱼台列屿的秘密决议后，并未采取任何具体行动来占领这些岛屿，例如设立国标、派兵驻守等等。琉球政府在钓鱼台列屿的界碑，也是在1969年5月钓鱼台列屿争议发生后才设立的。而日本窃占钓鱼台列屿三个月后（1895年4月17日），清廷就与日本签定了割让台湾的《马关条约》，双方在5月8日交接，台湾（包括钓鱼台列屿）乃正式成为日本领土。因此，日本取得钓鱼台列屿主权的依据，也因违反国际法的“先占”自始无效而被不违反当时国际法的“割让”所取代。

　　日本政府在1971年宣称“自1885年以来，日本政府通过冲绳县当局等途径再三在尖阁诸岛进行实地调查，慎重确认尖阁诸岛不仅为无人岛，而且没有受清朝统治的痕迹。”此一说法，由现存1885至1895年的明治时期相关官方文件可以证明完全不符事实。关键证据一为：1892年1月27日，冲绳县知事丸冈莞尔（Maruoka Kanji）致函海军大臣w:桦山资纪桦山资纪（Kabayama Sukenori），鉴于钓鱼台列屿为“调查未完成”之岛屿，要求海军派遣“海门舰”前往钓鱼台列屿实地调查，但是海军省以“季节险恶”为由并未派遣。关键证据二为：1894年5月12日，冲绳县知事奈良原繁（Narahara Shigeru）致函内务省谓：“自明治18年（1885年）由本县属警部派出之调查以来，其间未再进行实地调查，故难有确实事项回报。”上述文件不但直接否定当今日本政府所宣称“对尖阁诸岛进行过再三彻底的调查”的说法，亦说明日本政府当年确实是藉甲午战争的胜利而趁机侵略窃占钓鱼台列屿。

4. 二次世界大战后钓鱼台列屿应随同台湾归还中华民国

　　日本趁甲午之战中国战败之际窃占钓鱼台列屿，而钓鱼台列屿本属台湾之一部，而台湾依据《马关条约》割让予日本，该条约第二条规定台湾的范围是“台湾全岛及所有附属各岛屿”，钓鱼台列屿当然亦在“各附属岛屿中”其中，一并割让给日本。因此在1895年之后，日本统治台湾（含钓鱼台列屿）50年的唯一法律依据，就是《马关条约》。

　　1941年12月9日，我国在珍珠港事变后一日对日本宣战时，即明白宣示“涉及中日关系所缔结的一切条约、协定、合同一律废止”。1943年12月1日中华民国、美国、与英国共同发布的《开罗宣言》（Cairo Declaration）中，亦明定盟国召开开罗会议的目的“在使日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国，其他日本以武力或贪欲所攫取之土地，亦务将日本驱逐出境”；1945年7月26日中华民国、美国、英国、与苏联等同盟国共同发布的《波茨坦公告》（Potsdam Proclamation）第8条复明定“《开罗宣言》之条件，必须实施。”1945年9月2日，日本天皇向盟军统帅无条件投降所签署的《日本降书》（Japanese Instrument of Surrender）中，亦明白宣示接受《波茨坦公告》。事实上，《日本降书》接受了《波茨坦公告》，《波茨坦公告》又规定《开罗宣言》的条件必须实施，显然《日本降书》已将三项文件结合在一起。这三项文件都收录在美国国务院1969年所出版的《美国1776-1949条约及国际协定汇编》第3册，而《日本降书》还收录在1946年《美国法规大全》第59册与1952年《联合国条约集》第139册中，对日本、美国与我国都具有法律拘束力。同时，1951年的《旧金山和约》与1952年的《中日和约》，均明定“日本放弃对台湾及澎湖列岛之一切权利、权利名义与要求”。1952年的《中日和约》尚在第4条规定：“中日之间在1941年12月9日以前所缔结之一切条约、专约及协定，均因战争结果而归无效”；第十条亦确认台湾与澎湖居民的中华民国国籍；照会第一号也规定，本条约适用于中华民国领土。故钓鱼台列屿当然应恢复中华民国领土的地位。

5. 日本不能引用国际法上的“时效”原则取得钓鱼台主权

　　1971年钓鱼台列屿主权争议发生后，日本认为“明治28年（1895）迄今（1971），尚未受到世界上任何国家之抗议而平稳地使用该列岛”。此一说法，并不能成立：因为自1895年至1945年，日本殖民统治台湾期间，钓鱼台列屿既为台湾属岛，故与台湾俱为日本领土，日本人使用该岛自无他国抗议。

　　此外，自1945至1972年美军托管期间，钓鱼台列屿并不在日本统治之下，亦不在任何国家的名义下受到统治，因此美军托管并无主权上的意义。在此期间，我国人民，尤其是渔民，即经常使用该岛，并未受到干扰，再加上当时美军依据1954年《中华民国与美国共同防御条约》协防台海，也使中华民国没有与美国交涉的必要。而从1968年至今，钓鱼台列屿问题已具争议性，中华民国政府也一再主张主权并对日本多次提出抗议，故并无日本所提的时效问题。

　　至于1972年美国将钓鱼台列屿随同琉球群岛的行政权交给日本一事，美国于1971年5月26日曾正式照会我国，表示美国将自日本取得之行政权交还日本一事，并未损害中华民国之有关主权主张。美国参议院后来附加说明，表示对主权问题持中立立场，移交并不影响任一争论者的基本立场。从这些相关的外交文件来看，美国对钓鱼台列屿主权问题采中立立场，认为应由中日双方协商解决。此一立场，迄未改变。何况依据《波茨坦公告》，“日本之主权，必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。”《波茨坦公告》在美国被视为条约，并纳入《日本降书》，对美国有拘束力，所以美国也无权片面决定钓鱼台列屿的主权归属。

参、结语

　　钓鱼台列屿自15世纪起即为我国人所发现、命名、使用，明代（15世纪中叶）即已纳入海防。清代（17世纪后期）以降，更随同台湾纳入我国版图，系台湾附属岛屿，受台湾府管辖，为其不可分割的一部分，与彭佳屿相同，均为我国固有领土。

　　19世纪末，日本在扩张主义的驱使下，企图染指钓鱼台，先因实力不足，未敢轻举妄动，等待十年后，再利用甲午之战大败清廷的机会，秘密侵略窃占，至今犹不肯依据1943年《开罗宣言》、1945年《波茨坦公告》、1945年《日本降书》及1952年台北《中日和约》的规定，归还中华民国。日本的上述作为，严重影响了我国和日本之间的关系，也不利于区域安全与稳定。

　　1960年代末期钓鱼台列屿争议发生后，我国坚持“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”的政策，并愿依据《联合国宪章》及国际法所规定和平解决争端的方式，与日本进行交涉，以搁置争议、共同开发、共享资源，达到维护主权、保障渔权，以及解决争议的目的。

　　2012年9月，日本政府将钓鱼台列屿三座岛屿“国有化”，引发东海紧张情势，我国立即提出抗议，并依据马英九总统早在同年8月5日提出的“东海和平倡议”，呼吁相关各方，（1）应自我克制，不升高对立行动；（2）应搁置争议，不放弃对话沟通；（3）应遵守国际法，以和平方式处理争端；（4）应寻求共识，研订“东海行为准则”；（5）应建立机制，合作开发东海资源。具体的步骤是：采取“三组双边对话”到“一组三边协商”两阶段，用“以对话取代对抗”、“以协商搁置争议”的方式，探讨共同合作开发东海资源的可行性。

　　“东海和平倡议”提出后，获得了国际的重视与肯定。民国102年（2013年）4月10日，我国与日本举行第17次渔业会谈，正式签署“台日渔业协议”。此一协议体现“东海和平倡议”和平解决争议的精神，成功的在东海维护我渔民作业的权益。

　　未来，中华民国政府将继续坚持钓鱼台列屿主权，并本于“东海和平倡议”，和平务实的解决争议，并为维护区域的安全而努力。