司法院释字第112号解释

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释字第111号

释字第112号
中华民国司法院大法官解释

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解释字号

释字第 112 号

解释日期

民国 55年4月27日

解释争点

反复科罚锾仍不履行，得迳直接强制处分？

资料来源

司法院大法官会议解释汇编第 235 页

解释文

　　行政官署对于违反行政执行法第四条所定行为或不行为义务者，经依该法规定，反复科处罚锾，而仍不履行其义务时，尚非该法第十一条所称不能行间接强制处分。自难据以迳行直接强制处分。

理由书

　　本案据来文所述情形，既经依法反复科处罚锾，即非行政执行法第十一条所称之不能行间接处分。如义务人仍不履行其行为或不行为之义务时，应由行政官署晓谕、告诫继续科罚，以促其履行义务，不能遽行施以直接强制处分。

意见书

不同意见书

大法官　金世鼎

一　程序问题

（一）声请解释对象院部意见不同

　　　本件系准行政院据交通部呈请函转本院解释，但其声请解释之对象

　　　与交通部意见并不一致。在交通部方面，略以：“依行政执行法第

　　　五条之规定，予以反复科罚，仍不能达成目的时，是否即可认为符

　　　合行政执行法第十一条所指“不能行间接强制处分，而得行直接强

　　　制处分”为理由，呈请行政院转请解释。是其所请解释之对象系关

　　　于行政执行法第十一条适用上之疑义。但行政院方面略以“按本院

　　　院解字第三三○八号，院解字第三六二九号，院解字第三八二八号

　　　，释字第十六号，及释字第三十五号各号解释之意旨，行政官署依

　　　法科处之罚锾或类罚锾之罚金，行政官署不能对人民财产直接强制

　　　执行，须移送法院强制执行，而移送法院强制执行，又必须有明文

　　　规定得移送法院强制执行之法律为依据。多数案件因无移送执行之

　　　法律，以致无法强制义务人履行其义务。上开各号之解释在适用上

　　　发困难”为理由，转请本院解释。是其所请解释之对象系上开本院

　　　各号解释适用上之疑义。行政院既据交通部之呈请而转请本院解释

　　　，何以其声请解释之对象不一致？又本院究竟应就行政院之疑义为

　　　解释？抑就交通部之疑义为解释？或兼就两方面之疑义为解释？此

　　　两项问题与本件之进行关系重大。如不解决，则本件解释之目标固

　　　无从确定，而本件究竟应否受理亦无决定。应再就各该问题研究之

　　　。

（二）院部意见何以不同

　　　行政院与交通部对于声请解释之对象何以发生歧见？兹就事实法理

　　　分析言之：据行政院来文所附之文件，关于此项问题，内政部尝奉

　　　行政院交议，并邀请司法行政部、交通部及台湾省政府会商。司法

　　　行政部认为在行政执行法未修订前，因受行政执行法第八、九两条

　　　规定要件之限制，即使如交通部之意见，对于汽车运输业之履次违

　　　反规则，经依行政执行法第五条之规定，反复科罚，仍不能达成目

　　　的时，可认为符合行政执行法第十一条所指“不能行间接强制处分

　　　”。但仍不得行直接强制处分，而扣留其汽车号牌或限制其使用。

　　　内政部同意司法行政部之意见，并建议行政院声请本院在行政执行

　　　法未修订前考虑变更前开解释。又查依大法官会议法第七条之规定

　　　，关于声请统一解释必须有歧见，关于行政执行法第十一条之疑义

　　　，交通部所持之见解，与其他机关并无歧见。行政院尤难接受其意

　　　见，而据以转请解释。由上开分析，可以洞析行政院与交通部之意

　　　见，对于申请解释之对象发生歧异之原因，不待深论。

（三）本院应以何方意见为准

　　　查就上开分析，苟依交通部之意见，就行政执行法第十一条为解答

　　　，不仅毫无意义，且不合司法院大法官会议法第七条申请统一解释

　　　之规定，况交通部所持之见解应受行政部见解之拘束，纵与行政院

　　　歧异，亦仅能以行政院之意见为准。是本院仅应就行政院对上开本

　　　院各号解释之疑义为解释，毫不容疑。

（四）本解释违背声请机关之意思及法律

　　　本件据前开说明，应以行政院之意见为准，本会议自应依行政院申

　　　请，就上开本院解释之疑义为解答。纵退一步言之，即使认为应依

　　　交通部之意见就行政执行法第十一条为解释，但查无歧见，依司法

　　　院大法官会议法第七条之规定，亦难予以受理为实体上解答，而本

　　　解释竟就行政执行法第十一条适用之疑义为实体上解答，对于行政

　　　院之意思及司法院大法官会议法均有违背。至于其何以不采行政院

　　　意见及其应受理之根据如何，又均未加阐明。殊难令折服，不免违

　　　法武断之嫌。

二　实体问题

（一）“不能行间接处分”涵义之分析

　　　依行政执行法第一条之规定，分为间接处分及直接处分前者按第二

　　　条又分为代执行及罚锾，后者按第四条亦分为对于人之管束，对于

　　　物之扣留使用或处分或限制其使用及对于家宅或其他处所之侵入。

　　　关于直接强制处分，不仅有一般原则之限制，并各类有其具体条件

　　　之限制。如第十一条规定，非认为不能行间接处分或认为紧急时不

　　　得行直接强制处分，此乃对直接处分一般原则之限制，第七条规定

　　　管束，非因保护生命健康及社会之安全不得为之，此乃对于人之直

　　　接强制处分之限制。第八条规定军器凶器或其他危险物非因预防危

　　　害不得为之，此乃对于物之直接强制处分之限制。第九、十两条规

　　　定家宅或其他处所，非在特殊情况下，为防护危害，救护生命财产

　　　或维护公序良俗之目的，不得为之，此乃对于家宅或其他处所直接

　　　强制处分之限制。由上开各条规定，可见行政执行法所请直接强制

　　　处分，因受各种限制之结果，仅存即时强制处分，并不包括一般直

　　　接强制处分。而第十一条规定认为不能行间接强制处分或认为紧急

　　　时不得行直接强制处分，综合相关规定，就论理言之，所谓“认为

　　　不能行间接强制处分”与“认为紧急时”两者应有同一之涵意，殊

　　　难为其他之解释，后者不过解说前者而已。倘若行政执行法如日本

　　　之旧行政执行法或西德联邦行政执行法，另有一般直接强制处分之

　　　规定，则第十一条所谓“认为不能行间接强制处分”解释上当有不

　　　同之涵义。盖依行政执行法第三、四两条之规定，代执行仅能适用

　　　于得由行政官署或命第三人代执行之行为义务而不为者之情形，罚

　　　锾仅能适用于非得由行政官署或命第三人所能代执行之行为义务，

　　　或不行为义务而不为者之情形，如代执行有困难，或履经罚锾仍不

　　　能达成目的时，自可解为符合行政执行法第十一条所指不能行间接

　　　强制处分而得行直接强制处分。

（二）本解释理由不备

　　　审查会通过之解释文及解释理由书均仅谓“行政官署对于违反行政

　　　执行法第四条所定行为或不行为义务者，经依规定反复科处罚锾，

　　　而仍不履行其义务时，尚非该法第十一条所称不能行间接强制处分

　　　。自难据以迳行强制处分”。至于何以认为非该法所称不能行间接

　　　强制处分，毫未阐明理由，殊难令人折服。并有违司法院大法官会

　　　议法应附理由之规定。

三　本件应为如何之解释

（一）程序上应为如何之决定

　　　本件所请解释之法律疑义，行政院与交通部意见不同，但据前开分

　　　析，应以行政院之见解为准。即应就行政院对上开本院各号解释适

　　　用上之疑义为解释。本院既应就各该号解释之疑义为解释，依据本

　　　会议释字第二十七号解释，第十八号决议，及实务上惯例，自应予

　　　以受理。

（二）实体上应为如何之决定

　　（1）一般法理上之研讨

　　　　　查负缴纳罚锾义务人，如抗不缴纳，该管行政官署，是否得就

　　　　　其财产为强制执行？本院解释所持之见解，先后并不一致，按

　　　　　院字第一○一九号、第一○二九号、第一二○七号等解释，对

　　　　　于依行政执行法第四条所处之罚锾，于其处分确定后，抗不完

　　　　　纳，均认为行政官署得就义务人财产执行之。惟自院字第三三

　　　　　○八号，变更见解，按该号解释认为除法令别有规定外，不得

　　　　　就人民财产为强制执行。本院设置大法官会议后，如释字第十

　　　　　六号及释字第三十五号解释，仍维持原来之见解，对于罚锾认

　　　　　为应依强制执行法第四条第六款之规定，送请法院强制执行，

　　　　　行政官署不得迳行执行。

　　　　　行政院以近年来因多数法律，均无明文规定“移送法院强制执

　　　　　行”，而法律又未规定其他强制义务人履行行政义务之方法。

　　　　　此类案件发生甚多，无法解决，影响法令推行甚钜。关于此颈

　　　　　问题，究竟应否回复旧解释之见解，由行政官署迳行执行，以

　　　　　免实务上困难，若从一般法理言之，法律贵在切实执行，殊难

　　　　　因法律规定不完全，立法上之疏忽，而使行政执行法第四条罚

　　　　　锾之规定，等于具文，自应许由行政官署迳行强制执行，藉以

　　　　　维护公益。但有谓法律规定不完全，系立法上之通件，非立法

　　　　　机关不能补充。且由行政机关自行执行，难免专断，易滋流弊

　　　　　。为确保人民自由财产，自以由司法院机关执行为宜。如无“

　　　　　移送法院强制执行”之法律，无从移送执行时，应依民事诉讼

　　　　　简易程序先行取得判决后，再请执行，亦不发生重大困难。显

　　　　　非决无强制执行方法，正反两面见解，见仁见智，各有理由，

　　　　　究应如何取舍，殊难据以决定，尚须就其他方面，进一步研讨

　　　　　其利弊。

　　（2）行政执行法制度上之研讨

　　　　　各国行政执行法制度，可分为两大法系，曰海洋法系，曰大陆

　　　　　法系。海洋法系，在原则上视行政机关与私人处同一地位，关

　　　　　于行政处分之执行，如私人所为之法律行为，必须经司法机关

　　　　　审判，取得执行名义后，再由司法机关强制执行。至于大陆法

　　　　　系，在原则上，认行政机关为国家执行法律，其所为之行政处

　　　　　分，本身有执行力，无须经司法机关裁判，行政机关得迳行强

　　　　　制执行。兹就各法系重要法例说明之：

　　　　　（甲）海洋法系

　　　　　　　　海洋法系以美国为例言之

　　　　　　　　美国对于以行政命令所课之义务，义务人如不履行其义

　　　　　　　　务者，一般除由司法机关以刑罚制裁外，得由行政机关

　　　　　　　　请求司法机关以命令命其履行，如仍不履行时由法院以

　　　　　　　　藐视法庭罪，处以罚金或拘禁之方法强制之。但有例外

　　　　　　　　情形，如对于负有缴纳国税义务人财产之扣押，外国人

　　　　　　　　之驱逐以及违反卫生或安全秩序之排除而认为有即时强

　　　　　　　　制执行之必要者，得由行政机关迳行强制执行。

　　　　　（乙）大陆法系

　　　　　　　　大陆法系以德、法、日为例言之

　　　　　　　　按西德一九五三年四月二十四日联邦行政执行法规定关

　　　　　　　　于强制执行方法有代执行，强制金及直接强制处分。负

　　　　　　　　有第三人可代替之行为义务而不履行者，得以代执行之

　　　　　　　　方法强制之。负有第三人不能代替之行为或不行为之义

　　　　　　　　务而不履行者，得以强制金之方法强制之。代执行或强

　　　　　　　　制金不能达成目的或适用上有困难时，得以直接强制方

　　　　　　　　法强制之。关于强制金之征收，依一九一九年租税法，

　　　　　　　　行政机关得迳行征收。强制金不能征收时，由行政裁判

　　　　　　　　所询问义务人后，易科以拘留以代偿强制金，拘留日期

　　　　　　　　一日以上二周以下。关于代偿强制金拘留之执行，应请

　　　　　　　　司法行政部依民事诉讼法第九○四条至第九一一条之规

　　　　　　　　定执行之。

　　　　　　　　法国无一般行政执行法之规定，但法律有民事或刑事制

　　　　　　　　裁之规定者，对于违反行政处分之义务人，由司法机关

　　　　　　　　依民刑事诉讼程序制裁之。法律有强制处分方法之特别

　　　　　　　　规定者，由行政机关依其规定行之，如一八八八年四月

　　　　　　　　十五日之法律规定，对于生有害虫之葡萄，得拔除之，

　　　　　　　　一八九八年六月二十一日法律规定市长对于危屋得以所

　　　　　　　　有人之费用拆除之；同前法又规定，迷失之狗未戴颈圈

　　　　　　　　者，得送扣留所留置之。如无强制处分之特别规定，而

　　　　　　　　有紧急情况者，例如因公共安全或预防危害之紧急情况

　　　　　　　　，得为即时强制处分。倘既无法律特别规定又无紧急情

　　　　　　　　况而又无民刑事制裁者，旧判例认为非具备三要件，行

　　　　　　　　政机关不得依职权强制执行。所谓三要件即（1)行政处

　　　　　　　　分必须有法律之根据。（2)义务人必须确实违反法定义

　　　　　　　　务。（3)强制执行方法必须不超过实现义务人所负法定

　　　　　　　　义务之实际需要。（Rec.1902.P.743.Rec.Sirey.1904.

　　　　　　　　3.17）晚近判例对于有刑事制裁，而仍为强制执行者，

　　　　　　　　认为构成暴力行为。（Confli.12.Maiet 30 juin 1949

　　　　　　　　.rev.dr.publi.1950.P.234)

　　　　　　　　日本旧行政执行法亦采大陆制度，分有间接强制处分及

　　　　　　　　直接强制处分。间接强制处分，又分代执行及罚锾，直

　　　　　　　　接强制处分，除一般直接强制处分之外，并有即时强制

　　　　　　　　处分之规定。关于罚锾之征收依国税法之规定。第二次

　　　　　　　　大战后，日本于昭和二十四年五月十五日颁布行政代执

　　　　　　　　行法，以代行政执行法。自行政执行法废止后，除另有

　　　　　　　　特别规定外，罚锾及直接强制处分不再有其适用。

　　　　　　　　就上开现代各国行政执行法制度之分析，可见采大陆制

　　　　　　　　度国家对于行政处分虽认为有执行力，但为保障人民自

　　　　　　　　由财产，对于强制处分，规定綦详，尤其战后民主国家

　　　　　　　　，更重视司法执行而有限制行政执行之趋向。

　　（3）宪法规定上之研讨

　　　　　我国宪法对于自由财产采直接保障主义，非具有宪法规定第二

　　　　　十三条之原因，不得以法律限制之。公务人员违法侵害人民之

　　　　　自由或权利者应负行政、刑事或民事各项责任，国家并与之依

　　　　　法律规定负连带民事赔偿责任。

　　（4）结论

　　　　　由上开各点可得结论如下：现代民主法治国家为保障人民宪法

　　　　　上所赋予之自由权利，宁可削减行政行为之执行力，而以司法

　　　　　机关之执行，代替行政机关迳行执行。又按我国宪法之规定，

　　　　　对于人民自由权利保护，较之其他国家更为周密，人民之自由

　　　　　权利非以法律不得限制。我国强制执行法虽采大陆制度，但为

　　　　　确保人民自由权利未曾设一般直接强制处分之规定，行政机关

　　　　　对于人民财产本难行直接强制处分。本会议因无法律根据又受

　　　　　宪法之限制，未便变更上开各号解释。

四　解释文及解释理由书之拟具

　　据前项结论，上开各该号解释均应予以维持。兹依此结论及就个人浅

　　见，拟具解释文及理由书如左：

（一）解释文

　　　行政官署依行政执行法第四条科处之罚锾，义务人抗不缴纳，如无

　　　移送法院强制执行之法律可资依据时，得先行依法取得执行名义，

　　　再送法院强制执行。本院院解字第三三○八号，院解字第三六二九

　　　号、院解字第三八二八号，释字第十六号及释字第三十五号等解释

　　　均应予以维持。

（二）解释理由书

　　　查宪法第二十三条之规定，人民之自由权利，非具有该条所例情形

　　　之一，不得以法律限制之。行政官署对于人民之财产权，自非依据

　　　法律不得有所限制。复查行政执行法虽有直接强制处分之规定，但

　　　仅限于即时强制处分。如具备法定条件，行政官署始得为之。行政

　　　执行法既未设有一般直接强制处分之规定，行政官署对于罚锾义务

　　　人之财产，自难行直接强制处分。如其义务人抗不缴纳，又无移送

　　　执行之法律可资依据时，在行政执行法修正前行政官署得先依法取

　　　得执行名义，再送法院强制执行。上开各号解释均仍应予以维持。

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相关附件

行政院函

交通部五十四年一月十月交参（54）字第○○四四一号原呈

遵内政部五十四年三月三日台内警字第一六七三○八号原函

相关法条