南瀛探索/第八章/第一節

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第一節 日本對臺統治政策概述

日本時期的統治體制

明治28年（1895）10月，日本雖然擊退劉永福在臺南地區的抵抗，不過全臺各地的武裝抗日卻未完全平息，社會環境仍處於動盪的情況。層出不窮的抗日事件與臺灣人民的性格有所關係，如「臺灣係潮州、漳、泉客民遷往，最為強悍！^[1]」「臺灣不易取，法國前次攻打尚未得手，海浪湧大，臺民強悍。」^[2]說明了臺灣民眾的強勢作風。而總督府為了應付臺灣這種時局，乃頒布各種律令與行政手段，已遂行其統治目的。

統治政策的演變

由於日本缺乏殖民地的經營經驗，因此甫領臺之初，對於治臺的方針，朝野意見分歧，莫衷一是。最後，乃決定暫採「放任主義」政策，一面進行特別立法統治臺灣；一面尊重臺人固有的風俗習慣，以防民眾的紛擾。

明治31年（1898）兒玉源太郎出任臺灣總督，認為臺地的統治需順應現實狀況，並隨機應變處置，故提出「無方針主義」政策，採漸進之原則，在同化為最終的目標下，適度的尊重臺人的風俗習慣與社會組織，藉以籠絡人心，掌握臺灣。一切措施以樹立臺灣殖民地體制之全面基礎為首要，稱為「緩撫時期」。^[3]

大正7年（1918），第一次世界大戰結束，世界民族主義風潮崛起，與民主思潮風靡全球。臺人則隨著時勢之變遷、社會之進步，民族意識覺醒，迫使日本不得不改變臺灣的統治方針，以強化其對殖民地的控制。「內地延長主義」政策成了殖民政府新的統治基調，標榜日臺融合，一視同仁，希冀臺人經由同化政策能成為日本人，藉以消弭臺灣社會方興未艾的民族運動。此一時期，稱為「同化政策時期」。

1930年代起，隨著日本帝國主義的勃興，臺灣成了其南進基地。並且隨著中日戰爭的爆發，臺灣社會納入了「戰時體制」，總督府一方面要強化臺灣的社會控制；另一方面積極推動社會教化運動，以加速臺人的同化。乃頒布「皇民化政策」，圖使臺灣民眾徹底同化成為「皇國民」，以支持日本當局發動戰爭。此一施策一直持續到昭和20年（1945）日本戰敗為止，本時期通稱為「皇民化時期」。

雖然日本的殖民統治策略上有所不同，但其基本態度是不變的。殖民當局視臺灣為其禁臠，民眾生活並未因政策的演變而有所改善，仍舊處於被殖民者的壓榨地位之下。

獨裁專制的法律條文

明治28年（1895）8月6日，日本天皇批准的臺灣總督府條例，為了鎮壓動亂，到翌年2月止，臺灣施行軍政。^[4]翌年3月，武力彈壓結束，結束軍政，改行民政。卻以臺灣治安不靖、距日本遙遠往來不便、風土民情迥異於日本為由，頒布「法律第六十三號」（簡稱六三法），^[5]授權臺灣總督得頒布具有法律效力的命令，使得臺灣被摒除於日本憲法的保障之外。

「六三法」賦予總督立法權，而臺灣總督本來就具有行政、軍事的權限，現在再加上立法權，總督形同集行政、軍事、立法、司法權於一身的獨裁者。此外，「六三法」雖附加有效期限三年的規定，但期滿後迭作延長。明治39年（1906），日本政府又向國會提出延期之議，改以「法律第三十一號」（簡稱三一法）取代，其實只是換湯不換藥，其內容與性質並無太大的改變。

「三一法」施行到大正10年（1921）底結束，再改以第三號法案（法三號）取代，沿用到日本結束統治為止。此法標榜日本本國之法律原則上亦適用於臺灣，總督的律令制定權僅限於因臺灣的特殊情況而必要時。即便如此，並非意味殖民專制體制將有所改變，臺灣人依舊不是法律的主體，而被殖民者的地位並沒有太大的提昇。

在絕對的權力下，必然出現惡法。例如明治31年（1898）11月，兒玉源太郎總督就根據「六三法」制訂「匪徒刑罰令」，列舉多項死刑罪，針對臺灣的治安進行整治，以收立竿見影之效。此令表面上係為打擊土匪、維持社會治安而設，實際上卻成了報復抗日行動的工具了。

從【表8-1-1】中可以看出，臺南地區從明治31年（1898）開始，法院所審理的案件量與前幾年相差許多，更可以看到死刑審判的人數亦提高許多。一直到明治37年（1904）後，臺灣全島各地的反抗活動逐漸消弭，法院所審理的案件數才大幅降低許多。經過了殖民政府嚴厲的鎮壓之後，表面上臺南一帶的社會已漸趨平和，不過從臺南發生多起的抗日事件中可以得到驗證，民眾怨氣累積到一定的程度時終會爆發。

【表8-1-1】日治初期臺南地方法院案件處置表

項目	受理		結案
年度	件數	人數	死刑 人數	無期 徒刑	拘役	無罪	免訴 人數	銷案 人數	合計
									件數	人數
1895	34	83	35	1	12	31	–	–	34	83
1896	34	74	17	9	26	14	–	–	34	74
1897	51	81	–	11	3	13	14	–	51	81
1898	143	215	38	31	14	17	–		143	215
1899	350	453	307	38	25	64	–	2	350	453
1900	289	348	188	38	24	59	–	3	289	348
1901	600	698	510	41	37	57	–	14	600	698
1902	405	443	315	21	31	45	–	16	405	443
1903	51	56	38	4	4	6	–	–	51	66
1904	2	3	1	–		1	–	–	51	56
1905	2	7	6	1	–		–	–	2	7
1906	2	2	–	1	–	1	–	–	2	2
資料來源：古野直也，《臺灣代誌（下）》，臺北：創意力文化，1996，頁159。

警察政治與保甲制度

為了配合地方行政，總督府於臺灣設立所謂的警察制度，以加強社會控制。明治30年（1897）乃木總督實施所謂的「三段警備制」，將臺灣全島的警備勤務區分成三級：匪徒經常出沒與治安最壞的山地列為第一級，由軍隊、憲兵負責；山地與平地之中間地帶為第二級，由憲兵、警察負責；村落與城市列為第三級，由警察負責行政及警備。^[6]明治31年（1898），兒玉總督對警察制度進行改革，在各地增設派出所，增加警察人員，將維持治安的任務完全委諸警察。臺灣的警察密度為日本帝國所有領土中最高的，平均每平方公里就有3.1名警察，每一名警察管理547位臺灣人，^[7]這些數字說明了臺灣社會的統治性格。

在日本時期，臺灣的警察由於職權^[8]不斷的擴大而至於無所不管。其以令人畏懼的權威處理和干預臺人的日常生活，強而有力地控制臺灣社會，成了殖民當局有效執行行政業務的工具。

除了綿密的警察系統網，總督府並加入民間的力量–保甲制度，以達到滴水不漏的社會控制。明治31年（1898）8月，總督府為確保地方安寧，乃頒布保甲條例及保甲條例施行細則。其制度與清朝制度相仿，十戶為一甲，十甲編成一保，甲置甲長，保置保正，分別由甲及保選舉，報請所轄郡守、支廳長、警察署長或警察分署長認可後任命之。

保甲組織乃參酌清代的保甲制度而成立，主要是協助警察機關取締或搜捕犯罪者，以維社會秩序。不過與清代的保甲組織相比，此一時期的保甲幾淪為警察機關的附庸，形同傀儡。而有自衛性質的壯丁團，^[9]到了日據主要接受警察機關的指揮，從事天災地變的警戒及協助警察搜查之活動，較諸清代的地方團練，其功效相差無幾，不過其自主空間則相距甚大。【表8-1-2】乃日本時期南瀛地區的保甲數目與壯丁團數之統計表。

【表8-1-2】明治35年（1902）臺南地區保甲壯丁團統計表

廳別	保	甲	壯丁團	職員	壯丁數
臺南	322	3,312	108	109	1,803
鹽水港	83	3,379	83	83	29,299
合計	405	6,691	191	192	31,102
資料來源：洪波浪等，《臺南縣志》卷三政制志（上），臺南：臺南縣政府，1980，頁128。

昭和20年（1945）6月，總督府鑒於警察機關已相當充實，而保甲制度亦已發揮其作為警政輔助機關的效果，乃正式廢除該制度。可以說保甲制度與日本的殖民統治乃相始終。

殖民行政組織

專制體制的建立與組織變遷

日本領有臺灣之後，以陸軍大將或中將出任臺灣總督一職，總攬臺灣的行政、立法、司法、軍事權。臺灣人民的權利、義務幾乎完全掌控在總督的手中，臺灣成了明治憲法的政治異域之區。迨至大正8年（1919），原敬內閣進行改革殖民地官制，取消以武官專任總督的規定，並解除總督的軍事權。第8任的田健治郎就是在此情況下擔任第1位文官總督。不過文官總督與日本國內的政黨政治休戚相關，從16年換了9位總督可看出箇中的端倪。之後，隨著日本國內軍國主義氣焰高漲，連帶臺灣的殖民首長亦轉而由具軍事身份的武官擔當。昭和11年（1936），出身海軍大將的小林躋造出任第17任臺灣總督，直到昭和20年（1945）日本投降為止，臺灣總督始終由軍人擔任。

輔佐總督行使殖民統治政策的，主要以民政長官為主。例如兒玉擔任總督時，任命後藤新平為民政長官，縱使他大多數的時間皆不在臺灣，後藤新平依舊負責幫他推動主要的政務。總督府下的組織，為配合施政的需要，局署雖有增刪或易名，但組織架構不變。

至於諮詢機構，初期設有評議會，由總督與府內高級官員兼任組成，故屬於形式上的機關，並無法對總督產生制衡的力量。縱使到了後期，評議會組織加入了民間日、臺人代表，然此些代表多為總督所遴選，依舊無法對總督產生任何的約束力。因此臺人輿論譏其為「空掛民意的招牌」。^[10]

【表8-1-3】臺灣歷任總督表

		總督姓名	任期時間	民政長官（總務長官）
武官總督	第1任	樺山資紀	1895.5.10～1896.6.2	水野遵
	第2任	桂太郎	1896.6.2～1896.10.14	水野遵
	第3任	乃木希典	1896.10.14～1898.2.26	曾根靜夫
	第4任	兒玉源太郎	1898.2.26～1906.5.23	後藤新平
	第5任	佐久間左馬太	1906.5.23～1915.5.1	祝辰巳
	第6任	安東貞美	1915.5.1～1918.6.6	內田嘉吉
	第7任	明石元二郎	1918.6.6～1919.10.24	下村宏
文官總督	第8任	田健治郎	1919.10.29～1923.9.2	賀來佐賀太郎
	第9任	內田嘉吉	1923.9.6～1924.9.1	賀來佐賀太郎
	第10任	伊澤多喜男	1924.9.1～1926.7.16	後藤文夫
	第11任	上山滿之進	1926.7.16～1928.6.16	後藤文夫
	第12任	川村竹治	1928.6.16～1929.7.30	河原田稼吉
	第13任	石塚英藏	1929.7.30～1931.1.16	人見次郎
	第14任	太田政弘	193.1.16～1932.3.2	高橋守雄、木下信
	第15任	南弘	1932.3.2～1932.5.27	平塚廣義
	第16任	中川健藏	1932.5.27～1936.9.2	平塚廣義
武官總督	第17任	小林躋造	1936.9.2～1940.11.27	森岡二郎
	第18任	長谷川清	1940.11.27～1944.12.30	齊川樹
	第19任	安藤利吉	1944.12.30～1945.10.25	成田一郎
資料來源：古野直也，《臺灣代誌（下）》，臺北：創意力文化，1996，頁262～276；黃昭堂，《臺灣總督府》，臺北：前衛出版社，1994，頁72、114～115、165。

南瀛地方行政體制的沿革

日本領有臺灣之後，行政區域的劃分初始參照清朝末期的舊制，將清末的臺北府、臺灣府、臺南府改為臺北縣、臺灣縣與臺南縣。臺南縣所轄包括現今的雲林、嘉義、臺南、高雄、屏東等縣市境域皆屬之。不過隨著政權的日益穩固，行政區劃亦作了多次的調整（見【表8-1-4】）。行政區的變動並不代表地方自治的變革，僅止於展現表面上行政區域的變動，基本上，地方的行政首長多無真正的實權，工作以執行上級所交辦的任務為主。

【表8-1-4】臺南縣行政區劃演變表

分期	時間	全臺行政區劃	本縣隸屬行政區
臺南縣時期	明治28年（1895）	3縣（臺北縣、臺灣縣、臺南縣）	臺南縣
	明治29年（1896）	3縣1廳（臺北縣、臺中縣、臺南縣、澎湖廳）	臺南縣
	明治30年（1897)	6縣1廳（臺北縣、新竹縣、臺中縣、嘉義縣、臺南縣、鳳山縣、宜蘭廳、臺東廳、澎湖廳）	臺南縣
	明治31年（1898）	3縣3廳（臺北縣、臺中縣、臺南縣、宜蘭廳、臺東廳、澎湖廳）	臺南縣
臺南廳時期	明治34年（1901）	20廳（臺北、基隆、宜蘭、深坑、桃仔園、新竹、苗栗、臺中、彰化、南投、斗六、嘉義、鹽水港、臺南、蕃薯寮、鳳山、阿緱、恆春、臺東、澎湖	曾文溪以北屬鹽水港廳 曾文溪以南屬臺南廳
	明治42年（1909）	12廳（臺北、宜蘭、桃園、新竹、臺中、南投、嘉義、臺南、阿緱、臺東、花蓮港、澎湖）	急水溪以北屬嘉義廳 急水溪以南屬臺南廳
臺南州時期	大正9年（1920）	5州2廳（臺北州、新竹州、臺中州、臺南州、高雄州、臺東廳、花蓮港廳）	臺南州（下轄新豐郡、曾文郡、北門郡、新化郡、新營郡）
資料來源：1﹒盧嘉興，〈臺南縣疆域沿革〉，《臺南縣地名研究輯要》，臺南：臺南縣政府，1982，頁98〜100。 2﹒洪波浪等，《臺南縣志》卷四政制志（上），臺南：臺南縣政府，1980，頁24～27。

而基層的地方行政採街庄制度，遴選轄區內具才德資望者，報備核可後任命之。街庄長不具有官吏資格，無固定俸給，僅支給事務費，主要的工作是協助總督府處理行政事務，並非落實的地方自治制度。

總督府甚會拉籠臺灣社會領導士紳來擔任地方行政官吏的職缺，以其聲望來協助總督府的政令推動。不過，較高階的職位依舊由日人來擔綱（如廳縣知事一職多有日人擔當，見【表8-1-5】），臺人所擔任的職位以街、庄、辨務署等基層行政官員為主。這種行政變革，一直要到日據末期，地方上的行政首長才享有較高的職權，然總督府依舊總攬大部份的權限。

【表8-1-5】日本時期南瀛歷任行政首長一覽表

分期	時	間	行政首長
臺南縣時期	明治28年	1895	代理知事古莊嘉門
	明治29年	1896	知事磯貝靜藏
	明治33年	1900	知事今井艮一
臺南廳時期	明治35年	1902	臺南廳長山形脩人 鹽水港廳長村上先
	明治40年	1907	臺南廳長兼鹽水港廳長村上先
	明治41年	1908	臺南廳長津田毅一 鹽水港廳長朝倉菊二郎
	明治43年	1910	臺南廳長松木茂俊
	大正5年	1916	臺南廳長枝德二
臺南州時期	大正9年	1920	知事枝德二
	大正11年	1922	知事吉岡荒造
	大正13年	1924	知事松井榮堯
	大正14年	1925	知事喜多孝治
	昭和2年	1927	知事片山三郎
	昭和4年	1929	知事永山止米郎
	昭和5年	1930	知事明尾良辰
	昭和6年	1931	知事橫光吉規
	昭和7年	1932	知事今川淵
	昭和11年	1936	知事藤田員治郎
	昭和12年	1937	知事川村直岡
	昭和14年	1939	知事石井龍豬
	昭和15年	1940	知事一番ク瀨佳雄
	昭和17年	1942	知事宮木廣大
	昭和19年	1944	知事宮尾五郎
資料來源：洪波浪等，《臺南縣志》卷三政制志（上），臺南：臺南縣政府，1980，頁88～93。

大正9年（1920），臺灣地方自治改革運動倡起，總督田健治郎為了緩和臺人澎湃的民權思想，乃實施所謂的「協議會」制，由殖民當局就轄內有聲望者遴選擔任之，供地方行政長官諮詢，乃一有名無實的機構，僅為蒙騙臺人罷了！昭和10年（1935），經過臺人長期的抗爭，遂開放部分的參政權與自治權給臺人，半數名額經由選舉的方式產生，年滿25歲，一年當中繳納5圓以上稅款者則具選舉權。同年11月，第一屆臺南州州議會議員選舉，當選的臺人有劉清井、高添旺、陳麟綢、呂憲發等人，任期4年。昭和14年（1939），第二屆州議會議員選舉，經由選舉所當選的臺人有劉清井等10人。^[11]這種半自治的地方行政，亦因日本的投降而宣告結束。綜觀當時南瀛於日本時期的地方政治，仍跳脫不了總督府的高壓殖民統治的桎梏，臺南民眾依舊處於受壓榨的地位。

皇民化運動

中日戰爭爆發時，臺灣雖已被日本統治了42年，且經過「同化」政策的改造，但日人為避免臺灣人倒戈相向，乃加強「皇國的精神」教育，使臺人成為「忠良的帝國臣民」。^[12]因此日本的治臺政策進入新的階段，開始推動所謂的「皇民化政策」。

其實早於昭和11年（1936），第17任總督小林躋造於東京發表的治臺方針中，即宣示「工業化、皇民化、和南進基地化」^[13]的統治原則。戰爭爆發後，為了加強對臺灣民眾的同化，乃開始推動皇民化運動，藉以協助日本完成「聖戰」，進而達成「大東亞共榮圈」的理想。

臺灣總督府認為要使臺人徹底的皇民化，必須從「生活改善」和「打破陋習」等日常生活方面著手。透過密佈全島的保甲組織網來協助其推展皇民化運動。昭和16年（1941），策動全臺成立「皇民奉公會」，標榜「臺灣一家」，以促進昂揚鬥志，實踐決戰生活、強化勤勞態度與鞏固民防等目標。「皇民奉公會」成為涵蓋上至總督府各機關、下至全臺各級地方政府，渾然一體推動皇民化運動的機關。而分布各地的皇民奉公會，則成了皇民化運動的重要細胞。

皇民化運動的內容包括：宗教與社會風俗的改革、國語運動、改姓名、與志願兵制度。^[14]

在社會宗教與風俗的改革方面，要以日本的國家神道取代臺灣原有的傳統信仰。為了達成此一目的，一方面在臺灣廣設神社，要求臺人敬拜日本的「天照大神」；另一方面則透過寺廟的整理與裁併，希冀消滅民間宗教。然而，由於臺灣民眾對於固有的信仰，已有根深蒂固的認同，對於日本神道的參拜，僅是表面上的信服，私下百姓仍對傳統的神祇偷偷祭拜。整個神道信仰的改革在日本戰敗之後，則幾乎沒有留下任何影響。不過，皇民化運動對臺灣人的一些社會風俗改造、提昇人民的生活素質上等非政治性的活動，確有助於臺灣民眾生活水準的提昇。

在國語運動方面，主要的目標是希望全臺的民眾都能講日語。除了學校廢除漢語的教學、報紙禁止漢文版外，乃廣設「國語講習所」，針對教育程度較低或失學的人口進行日語教育；而對於已具備日語能力的高階民眾，則採「國語家庭」的獎勵方式，以促成日語的普及化。

在改姓名方面，將漢姓名改成日本式的姓名，無疑的是作為真正日本人的重要形式之一。不過臺灣百姓申請的態度相當不踴躍，除了少數社會精英或與公務有關的人員外，多數人仍舊沿用其漢名。

臺灣於昭和17年（1942）4月1日起實施志願兵制度，以募兵方式，勸誘臺人加入戰場。初始，臺灣百姓對這項制度反應似乎相當的熱烈，自願申請當兵者相當踴躍，共計有20萬7183人加入了戰局，^[15]將皇民化運動推向了最高潮。而後，隨著戰事的吃緊，日本開始在臺實行徵兵制，導致大批的年輕人喪命於戰場上。而戰爭期間，日本當局亦曾在臺灣徵集慰安婦，在臺灣的統治上，留下一筆血淚的控訴。

註釋

1. 姚錫光，〈第三次問答節略〉，《馬關議和中之伊李問答》，南投：臺灣省文獻委員會，1993，頁17。
2. 姚錫光，〈第四次問答節略〉，《馬關議和中之伊李問答》，南投：臺灣省文獻委員會，1993，頁30。
3. 臺灣省文獻委員會，《臺灣史》，臺北：眾文圖書公司，1990，頁493-494。以下分期同本註。
4. 古野直也，《臺灣代誌（下）》，臺北：創意力文化事業，1996，頁30。
5. 張勝彥等，《臺灣開發史》，臺北：國立空中大學，1996，頁202。
6. 古野直也，《臺灣代誌（下）》，臺北：創意力文化，1996，頁106。
7. 薛化元，《臺灣開發史》，臺北：三民書局，1997，頁114。
8. 具體而言，警察的職權如下：1.法律的執行者和公共事務的維護者；2.協住地方政府處李一般行政事務；3.執行經濟統治措施。詳見張勝彥等，《臺灣開發史》，臺北：國立空中大學，1996，頁216。
9. 壯丁團的編組，主要從轄區內住民年滿17歲以上未滿50歲的男子中，選拔身體壯碩、品行善良者擔任之。見幸田春義，《臺灣統治史》，臺北：成文出版社，1985，頁117。
10. 張勝彥、吳文星、溫振華、戴寶村，《臺灣開發史》，臺北：國立空中大學，1996，頁211。
11. 洪波浪等，《臺南縣志》卷3〈政制志〉（中），新營：臺南縣政府，1980，頁22～23。
12. 李筱峰. 《臺灣史100件大事（上）》，臺北：玉山社，1999 ，頁172。
13. 洪秋芬，〈臺灣保甲和「生活改善」運動：:1937～:1945〉，《思與言》29（4），臺北：思與言雜誌社，1991，頁119。
14. 李筱峰. 《臺灣史100件大事（上）》，臺北：玉山社，1999 ，頁173。
15. 黃昭堂，《臺灣總督府》，臺北：前衛出版社，1994，頁184-186。

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