司法院释字第299号解释

释字第299号
制定机关：中华民国司法院大法官

解释字号

释字第 299 号

解释日期

民国 81年6月26日

解释争点

国大代表“无给职”及“受领报酬”之意涵？

资料来源

司法院公报 第 34 卷 8 期 1-4 页

解释文

　　中央民意代表之待遇或报酬，应视其职务之性质，分别以法律规定适当之项目与标准，始得据以编列预算支付之，以建立民意代表依法支领待遇之制度，本院释字第二八二号解释已明示其旨。该解释所称国民大会代表为无给职，系指国民大会代表非应由国库经常固定支给岁费、公费或相当于岁费、公费之给与而言，并非在任何情形下，均毫无报酬之意。其所称国民大会代表在特定情形下得受领报酬，主要系指集会行使职权时得受领各项合理之报酬，故举以为例。至其他何种特定情形得受领报酬，系属立法裁量问题，应由立法机关本此意旨，于制定有关国民大会代表报酬之法律时，连同与其行使职权有直接关系而非属于个人报酬性质之必要费用，如何于合理限度内核实开支，妥为订定适当项目及标准，以为支给之依据。于修订其他民意代表待遇之法律时，亦同。本院上开解释，应予补充。

理由书

　　本件立法院及国民大会因适用本院释字第二八二号解释，对该解释所称“无给职”及“特定情形下得受领报酬”发生疑义，先后声请补充解释，依本院大法官会议第一一八次会议决议及司法院大法官会议法第四条第一项第一款规定，应予受理；又该解释系专就中央民意代表之待遇或报酬而为，合先说明。
　　中央民意代表之待遇或报酬，无论名称为何，均涉及人民之纳税负担，且为国家之重要事项，应视其职务之性质，分别先以法律规定适当之项目与标准，始得据以编列预算支付而国民大会代表之报酬，迄今尚无法律依据，其他中央民意代表之待遇，虽于四十馀年前有“立法委员暨监察委员岁费公费支给暂行条例”之制定，然与实际支给情形亦不相符，均待通盘检讨修订，以建立民意代表依法支领待遇之制度，中华民国八十年七月十二日公布之本院释字第二八二号解释即系本此意旨。该解释为预留立法所需之时间，特定自八十一年一月一日起生效。其所称国民大会代表为无给职，系指国民大会代表非应由国库经常固定支给岁费、公费或相当于岁费、公费之给与而言，并非在任何情形下，均毫无报酬之意。国民大会临时集会之次数及其职权，虽因宪法增修条文之规定而有所变动，然国民大会代表在宪法上职务之性质，基本上并无变更，所称国民大会代表在特定情形下得受领报酬，主要系指集会行使职权时得受领各项合理之报酬，故举以为例。至其他何种特定情形得受领报酬，系属立法裁量问题，应由立法机关本此意旨，于制定有关国民大会代表报酬之法律时，连同与其行使职权有直接关系之邮电、交通等非属于个人报酬性质之必要费用，及在任期内保险费用之补助，如何于合理限度内核实开支，妥为订定适当项目及标准，以为支给之依据。于修订其他民意代表待遇之法律时，亦同。本院上开解释应予补充。又依动员戡乱时期临时条款增加名额选出之国民大会代表，于八十年十二月三十一日以前已受领之报酬，虽与第一届国民大会代表相同，惟其于八十一年一月一日以后，既与第二届国民大会代表共同行使职权，依上开解释意旨应建立民意代表依法支领待遇之制度，基于公益与平等原则之考量，其得受领之报酬，自应与第二届国民大会代表相一致，并此说明。
　　按本案乃立法院及第二届国民大会临时会于本年四月二十四日﹑五月二十日声请补充解释，国民大会并于五月二十七日补具理由。大法官会议先后举行审查会二十次，并由声请机关国民大会推派代表及立法委员分别于六月四日及十一日到会说明后，经一再讨论，始作成决议。
　　该会议由司法院汪副院长道渊担任主席，大法官杨与龄、翟绍先、翁岳生、李钟声、杨建华、张承韬、刘铁铮、陈瑞堂、史锡恩、张特生、吴庚、杨日然、李志鹏、郑健才出席，秘书长王甲乙列席；会中通过之解释文、解释理由书均经该院以院令公布。

相关附件

抄立法院声请函
中华民国八十一年四月二十四日
立法院（81）台院议字第一一五二号函
受文者：司法院
主 旨：本院决议请就第二八二号解释中之“无给职”与“所得受领之报酬”文义争议惠予补充解释见复。
说 明：
一、本院第八十九会期第十八次会议讨论前述临时提案时决议：“函请司法院解释”。
二、检附委员陈水扁第十六人临时提案关系文书乙份。
院 长 刘松藩
临时提案：立法院议案关系文书 中华民国八十一年三月六日印发
案 由：本院委员陈水扁等十六人临时提案，为国民大会秘书处擅自草拟之“国民大会代表酬劳支给条例草案”，其内容似有抵触大法官会议释字第二八二号解释的意旨与宪法精神，尤其将宪政研究费、选民服务庶务费、文具费列为国大代表集会期间所得受领之报酬，以及主张国民大会非集会时间国大代表可支领宪政资料搜集费与选民服务庶务费，已经明显违背释字第二八二号解释之“无给职”与“所得受领之报酬”的文义，为本院于审查该条例草案与今年国民大会预算时能有依据所循以避免争议，本席等主张：对释字第二八二号解释之“无给职”、“所得受领之报酬”的文义争议，声请大法官会议为补充解释。特依本院议事规则第十一条提请公决，是否有当？请公决案。
（释宪总说明)
壹、释宪目的与依据：
就释字第二八二号解释内容，“无给职”与“国民大会在特定情形下，例如集会行使职权时所得受领之报酬”其文义与内容究何所指？攸关立法院对国民大会秘书处所草拟之“国民大会代表酬劳支给条例草案”是否违宪与应否在审查国民大会编列之预算时删除违宪预算项目，在行使职权时存有疑义，甚至可能与国民大会之见解有所歧异，特依司法院大法官会议法第四条第一项“中央机关于其行使职权适用宪法发生疑义或因行使职权与其他机关之职权发生适用宪法之争议”规定，依据司法院大法官会议第一一八次会议意旨，声请重行解释。
贰、释宪理由：
国民大会秘书处草拟“国民大会代表报酬支给条例草案”内容之政策主张系属违宪，其理由如下：
一、依照大法官会议释字第二八二号解释“国民大会代表，依宪法所定职务之性质，不经常集会，并非应由国库定期支给岁费、公库等待遇之职务，故属无给职”，国大代表既为“无给职”，在法理上自不应巧立名目予以变相支薪，故在非属国民大会开会期间，国大代表依法无权行使任何宪法上之职权，自不能支领任何酬劳或费用，才符合“无给职”之解释意旨，如今国民大会代表报酬支给条例草案内容却规定国民大会休会期间，国大代表可以支领为民服务庶务费与助理费（共约五万元新台币），这种变相报酬的法律设计，不仅违背宪法体制的规范精神，而且不符合大法官会议释字第二八二号解释“无给职”之根本意涵，该草案规定所宣示的政策主张－非集会期间可支领选民服务费与助理费，已明显违宪。
二、依“无给职”宪法解释之精神来看，释字第二八二号解释后半段“至国民大会在特定情形下，例如集会行使职权时，所得受领之报酬”该“报酬”之意义应指国大代表开会时付出劳务时所应得之“对价”，亦即该报酬理应包括出席费、助理费，并不能恣意扩张解释为应涵盖选民服务庶务费、文具费、交通费、宪政资料搜集费或出国考察费，因为助理费为国大代表行使宪法职权时所需之必要费用，且助理负担之工作本可视为国大代表行使职权之延长，应可如出席费一样，具付出行使职权劳务对价之性质，为国大开会时之报酬，而选民服务庶务费本非国大行使职权范围之劳务对价、宪政资料之搜集与出国考察更不具行使职权劳务对价之性质，文具费则可实报实领实销，系不符合劳务对价之本质，交通费则可由秘书处配发一定之领油单解决更不具报酬本义，自非属该号解释令之“在特定情形下所得受领之报酬”，绝不能列为国大开会期间所得请领之报酬范围。故纵使在国大开会期间，国大修宪工作负担沉重，亦应本释字第二八二号解释之精神对国大报酬支领范围作合理的解释与限制，除出席费、助理费外，其他任何费用之支领与编列都属违宪，国大秘书处擅自主张国大开会期间国大代表得支领宪政资料搜集费、文具费，应属违宪行为。
三、从国民大会的性质来看，国民大会代替人民行使政权，为准政权机关，在中央政府体制中本非属常设性之集会机关，无法与法权机关相比拟，因此，从宪法相关规定之精神以观，国民大会代表当为“无给职”，而要贯彻宪法无给职之根本精神，除包括无俸给、无岁费、无公费外，任何与职权行使无直接关连的费用都应禁止列为国大所得受领之报酬，例如文具费、交通费、选民服务费、宪政资料搜集费之支给都与“无给职”精神相悖离，国民大会如支给该等费用于国大代表，当属违宪行为理应禁止。
四、修宪或制宪本应属各政党妥协而成，宪改工作虽由国大代表行使，但国大代表本身仅是各政党的代言人，既然民主政治国家是由政党制修宪，则巧立名目变相支给国代报酬或费用，本就违反宪法根本的精神；如今，如果依照国大秘书处的意见让“国民大会代表报酬支给条例草案”顺利完成立法程序，则势必国大代表在制修宪方面会积极扩权使国民大会成为常设性机构，再假借任何名义召开会议（例如行使创制复决权），更会在未来选举总统、副总统职权之际对国家大行勒索要求支领各种变相的费用，届时政府必然会任其予取予求，其结果不仅破坏国家宪政体制，更会加重人民纳税之负担，此乃不得不防的严重后果。
五、国民大会秘书处为国民大会的事务性幕僚机构，为国大之内部单位，并不具备有独立职掌且能对外行文之国家功能体性质，非属中央机关，无独自的决策能力，国民大会代表报酬之支给的法案草拟工作，为具决策性质之行为，国民大会秘书处无权“越俎代庖”擅自草拟该种法案，国大代表报酬之支给条例草案应由国民大会代表开会研究后提出草案内容再交给秘书处发文给行政机关转送到立法院审议，如今国民大会秘书处在未经国民大会代表决议通过该条例草案，便自行将私下草拟的法案内容送请行政院转呈立法院，已侵犯国民大会代表之职权，且违背宪法设置国民大会机构的本质，国大秘书处的行为已违法违宪，不容置疑。
六、大法官会议释字第一八五号解释“司法院解释宪法，有拘束全国各机关及人民之效力”，按其解释意旨，所有大法官会议之解释，其效力应拘束全国各机关与人民，具有宪法层次的法律上效力，既然如此，国民大会秘书处便应遵照释字第二八二号解释意旨来编列国大代表支领酬劳之预算，其擅自草拟国大代表酬劳支给条例草案并编列各种不符二八二号解释令的费用项目与预算，应属违宪，依照大法官会议第一一八次会议决议“中央或地方机关，就职权上适用宪法、法律或命令，对于本院所为之解释发生疑义声请解释时，本会议得依司法院大法官会议法第四条或第七条之规定，再行解释。”所示，任何政府机关在行使职权适用宪法、法律发生与国民大会（秘书处）之职权有争议时，都可提起重行解释的释宪申请案，既然国民大会秘书处对二八二号解释令之“无给职”文义有特别的看法，任何政府机关当可依此决议内容声请大法官会议再行解释。
提案人：
陈水扁 彭百显 王聪明 张俊雄 吴勇雄 黄天生 李庆雄
邱连辉 郑余镇 戴振耀 高资敏 叶菊兰 黄明和 魏耀干
林正杰 蔡奋斗
抄第二届国民大会临时会声请函 中华民国八十一年五月二十日
国民大会（81）国临会金秘议字第○八六九号函
受文者：司法院
主 旨：检送第二届国民大会临时会邵代表宗海等六十二人提：再声请司法院大法官会议重新解释释字第二八二号解释有关无给职定义与定位一案之原提案暨大会决议文，函请 照惠提大法官会议解释，并见复。
说 明：第二届国民大会临时会邵代表宗海等六十二人提：关于国民大会代表集会行使职权时，可否支领报酬，似有再声请司法院大法官会议重新解释有关无给职定义与定位一案，经第一审查委员会提出审查意见“建请大会决议移送司法院大法官会议解释”并提报第十八次大会决议：“照审查意见通过”。
附 件：附送邵代表宗海等六十二人所提提案一件。（一般提案第一○○号)
秘书长 陈金让
一般提案第一○○号
邵代表宗海等六十二人提：再声请大法官会议重新解释二八二号解释有关“无给职”定义与定位。
说明：
一、大法官会议二八二号解释自民国八十年七月十二日公布以来，即引起民间与媒体不断之关注与臆测，甚至社会被误导去认定解释文中“无给职”即是一文钱也不能支领的程度，以致于国代本身对于合理费用应该领取的看法，以及国大秘书处拟定支领项目的草案，都被外界视为国代积极违反二八二号解释精神而想“要钱”的趋势。
二、根据二八二号解释“国民大会代表，依宪法所定职务之性质，不经常集会，并非应由国库定期支给岁费、公费等待遇之职务，故属无给职”，在同文中亦提到，“国民大会代表在特定情形下，例如集会行使职权时，所得受领之报酬，亦应与其他中央民意代表之待遇，分别以法律明定其项目及标准，始得据以编列预算支付之。”
三、另据国内各级议会之代表报酬作相较，除立法院与监察院之委员有明文可支给岁费与公费之待遇外，另外省市议会之议员，则全属“无给职”，但其支领的报酬又不全然与国大代表相同，且其在非集会期间同样支取报酬。此等措施何以有此差距，是否应列入二八二号解释令再重新解释之参考依据，应是国大关注所在。
四、目前国大全体会议，每周五天密集进行。若以六十天会期为准，以立法院每周二天院会来计算，可举行三十个星期（等于七个半月）的会期。实际上每位国代在时间上、精神上以及金钱上所投入之成本，并无逊于国内任何一个各级议会的成员，这种事实上之真象应受到社会与大法官会议重新的正面肯定。
五、国大自三月二十日开议至今，由于集会期间报酬支领条例草案由国大秘书处转请行政院送交立法院审查至今尚未结果，国代本身鉴于社会与舆论压力又避谈报酬问题，以致开了近二十天的会议，没有一位国代领取到合理的报酬，如交通费、出席费等，这种现象当值得社会与大法官会议来正视，同时也衍生了重新解释二八二号文之必要性。
办 法：拟请国民大会全体同仁通过此项提案，在最近日内送请大法官会议参考办理。
提案人：
邵宗海 林永吉 陈玺安 廖荣清 翁纯正
林渊熙 杜振荣 洪见文 王化榛 董翔飞
陈美子 王芳兰 陈宗仁 李先仁 陈安邦
黄明聪 陈亦文 郎裕宪 高光承 施西田
王百祺 朱新民 陈丸福 段家锋 林义雄
刘宗明 刘正文 廖婉汝 蔡淑媛 许水神
周信男 施孟雄 杨吉雄 吴森发 虞会璋
郭芳煜 李正宗 唐明超 杨树森 辛 勉
蔡重吉 余松俊 张庆忠 林鸿池 庄隆昌
简德源 林阿仁 洪 读 庄海树 郑致毅
张福兴 张昭昭 李明治 李增昌 苏清荣
张炳文 刘显原 吴仁健 李碧梅 王兰芬
洪玉莺 林光演

相关法条

中华民国宪法 第 27、28、29、30 条 ( 36.12.25 )