司法院释字第348号解释

释字第348号
制定机关：中华民国司法院大法官

解释字号

释字第 348 号

解释日期

民国 83年5月20日

解释争点

教育部就阳明公费医学生分发及证书保管等规定违宪？

资料来源

司法院公报 第 36 卷 7 期 24-30 页

解释文

　　行政院中华民国六十七年元月二十七日台（六七）教字第八二三号函核准，由教育部发布之“国立阳明医学院医学系公费学生待遇及毕业后分发服务实施要点”，系主管机关为解决公立卫生医疗机构医师缺额补充之困难而订定，并作为与自愿接受公费医学教育学生，订立行政契约之准据。依该要点之规定，此类学生得享受公费医学及医师养成教育之各种利益，其第十三点及第十四点因而定有公费学生应负担于毕业后接受分发公立卫生医疗机构服务之义务，及受服务未期满前，其专业证书先由分发机关代为保管等相关限制，乃为达成行政目的所必要，亦未逾越合理之范围，且已成为学校与公费学生间所订契约之内容。公费学生之权益受有限制，乃因受契约拘束之结果，并非该要点本身规定之所致。前开要点之规定，与宪法尚无抵触。

理由书

　　行政机关基于其法定职权，为达成特定之行政上目的，于不违反法律规定之前提下，自得与人民约定提供某种给付，并使接受给付者负合理之负担或其他公法上对待给付之义务，而成立行政契约关系。有关机关为解决公立医疗机构医师缺额补充之困难，以公费医学教育方式，培养人才，教育部遂报奉行政院于中华民国六十七年元月二十七日核准，以台（六七）教字第八二三号函发布“国立阳明医学院医学系公费学生待遇及毕业后分发服务实施要点”，作为处理是项业务之依据。该要点第十三点内规定“服务未期满，不予核定有关机关颁发之各项证书或有关证明。其专业证书，先由分发机关代为保管”，于第十四点规定“公费毕业生于规定服务期间，不履行其服务之义务者，除依第十三点规定办理外，并应偿还其在学期间所享受之公费”，均为确保自愿享受公费待遇之学生，于毕业后，照约按受分发公立卫生医疗机构完成服务，以解决上述困难，达成行政目的所必要，亦未逾越合理之范围。此项规定并作为与自愿接受公费医学教育学生订立行政契约之准据，且经学校与公费学生订立契约（其方式如志愿书、保证书之类）后，即成为契约之内容，双方当事人自应本诚信原则履行契约上之义务。从而公费学生之权益受有限制，乃因受契约拘束之结果，并非该要点本身规定之所致。前开要点之规定，与宪法尚无抵触。

意见书

协同意见书：　　　　　　　　　　　　　　　　　　 大法官 杨建华 吴庚
一 按公法契约（或称行政契约）与私法契约之区别，学理上固有各种不同之学说，惟对具体之契约予以判断时，则应就契约主体（当事人之法律地位），契约之目的、内容以及订立契约所依据之法规的性质等因素综合判断。本件契约之目的，在于解决公立医疗机构医师缺乏之行政上目标，契约当事人一方之国立医学院提供公费待遇及医师养成过程中各种便利，公费学生则负毕业后在公立医疗机构担任公职，执行医疗职务之义务，其订约之依据为教育部依职权发布之命令（内部规章），即“国立阳明医学院医学系公费学生待遇及毕业后分发服务实施要点”，综上以观，国立医学院与公费学生间之约定，属公法上之契约，自无疑问。因契约之性质不同，究应适用行政救济程序，或应适用民事诉讼程序，在行政诉讼法修正案拟增加审级与给付、确认之诉，即将完成立法程序之际，在法律上更有区别之必要，而本件在民事诉讼程序中，对契约之法律性质，迭有争执，亦应予澄清。
二 公法契约固应由行政主体与他造当事人就约定之内容自由达成协议，因意思表示合致而成立。惟行政主体受依法行政原则之拘束，签订契约恒以法规为依据，或迳以法规之规定，作为契约内容之一部，此种公法上之定型化契约，亦属常见（本件之公费生于入学时先出具“志愿书”，嗣于上述要点发布后，又签订“保证书”－见教育部台（七九）诉字第五三二六三号诉愿决定书所载－表示愿遵守学校各种规定，系属定化契约之一种）。就此种契约而言，人民仅有签订与否之自由，并无对其内容与行政主体协商修改之馀地，故其契约内容首重公平合理，不得使人民负不相当之对待给付义务。本件契约虽无此种情形，仍应于理由中详为表明。
多数大法官通过之解释文固应支持，惟其解释理由仍有待补充，爰提出协同意见书如上。

不同意见书： 　　　　　　　　　　　　　　　　大法官 李志鹏
中华民国宪法第八十条规定：“法官须超出党派以外，依据法律独立审判，不受任何干涉”。第一百七十条又规定：“本宪法所称之法律，谓经立法院通过，总统公布之法律”。从此可知我国系采制定法主义。查我国法律迄今尚未就所谓“公法契约”或“行政契约”为明文之规定，虽然部份行政法学者已在其著作中，论及所谓“公法契约”或“行政契约”，但尚未为法律采行，仅系学者之讨论而已。又查主管机关从学者之说，欲采德国立法例，在行政程序法草案中，对行政契约作若干规定，事实上尚在讨论阶段，未经立法院议决通过，不得谓之为我国法律。
日本行政法学者，在第二次世界大战之前，已有部份讨论到“公法契约”或“行政契约”。战后讨论者更多。但迄今日本立法机关，尚未从学者之议，制定日本“公法契约”或“行政契约”法，以为施行之依据。
英美法系国家，均制定有完善之“契约法”，各大学法学院均列“契约法”为必修之重要课目，律师考试亦列为必考之课目。英美契约法并无所谓“公法契约”及“私法契约”之分，无论公私法契约，一体适用相同原则，相同之理论，数百年来并无窒碍难行之处。
德国学者早在二十世纪初，已讨论“公法契约”或“行政契约”，但至一九六三年始在行政手续法草案中，对“公法契约”作若干规定，该草案提交国会后，经十馀年之讨论，至一九七六年始完成立法程序，公布施行。
综观全部规定计九条，其要旨如左：
（一）契约之定义及范围：由第五十四条至第五十六条加以规定，当事人限于“官署”及对之为行政处分之“相对人”，可见范围至属有限。
（二）契约系要式契约：第五十七条规定应以书面为之。
（三）第三人及“官署”之同意：第五十八条规定公法契约涉及第三人或其他“官署”者，应经该第三人及“官署”之同意。
（四）契约之无效：第五十九条规定公法契约无效之原因，至为详尽。
（五）契约之解除权：第六十条规定在一定情形下，契约当事人之一方得解除公法契约。
（六）假执行：第六十一条规定当事人得约定接受假执行。
（七）民法之准用：第六十二条规定公法契约除前述规定外，准用民法之规定。
综观德国法律规范“公法契约”，从讨论至制定为法律，历经数十年，故关于“公法契约”之规定，至属完备，应为各级法院裁判之准绳。反观我国法律，迄今尚未制定“公法契约”或“行政契约”之规范。学者之间对于“公法契约”或“行政契约”又无一致之认识。今多数大法官著成本件解释，多处谓“行政契约”如何云云，尚乏实体法上之依据，至为遗憾。为此爰依法提出不同意见书，请随本件解释一并公布。

相关附件

抄周０文声请书
受文者：司法院大法官会议
主 旨：为医师证书乙案，声请人向行政院卫生署及教育部提出民事诉讼，经最高法院八十一年度台上字第二一五七号判决驳回确定（附件一，以下简称前述最高法院判决）。此确定终局裁判所适用之法律或命令或其适用法律或命令所表示之见解，发生有抵触宪法之疑义。恳请鉴核，赐予解释，以彰国法，而保民权为祷。
说 明：
壹、解决疑义或争议，必须解释宪法之理由及所引用之宪法条文
宪法第十五条规定：“人民之生存权、工作权及财产权，应予保障。”宪法第二十三条规定：“以上列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”宪法第一百七十二条规定“命令与宪法或法律抵触者无效。”今教育部及卫生署根据非法律之“国立阳明医学院医学系公费学生待遇及毕业后分发服务实施要点”之行为（附件二，以下简称前述服务要点）已造成限制声请人之工作权及生存权之结果。
而前述最高法院判决竟认可教育部及卫生署依前述服务要点之行为为依法令之行为。声请人认为此确定终局裁判所适用之法律或命令或其适用法律或命令所表示之见解有抵触宪法第十五条、第二十三条及第一百七十二条之疑义。故恳请惠予解释为祷。
贰、疑义或争议之性质与经过，及对本案所持之立场与见解
一、声请人系民国六十五年考入国立阳明医学院医学系。当年之大学联招简章明载：“国立阳明医学院医学系录取学生享受公费六年，毕业后须接受分发公立卫生医疗机构至少服务六年”，故一旦声请人考入是系，则声请人与阳明医学院及教育部间依大学联招简章所载成立一私法契约，而非公法契约。有最高法院六十一年台上字第一六七二号判例（附件三)及教育部台七十九年度诉五三二六三号诉愿决定书（附件四）可证。民国六十七年教育部、阳明医学院及相关单位订定了前述服务要点，但其内容并未通知声请人，亦从未征求声请人之同意。故前述服务要点显然不是双方私法契约之范围。前述最高法院判决亦认为教育部及卫生署依前述服务要点之行为乃依法令之行为，而非依私法契约之行为，故知该判决亦认定前述服务要点并非双方契约之范围。前述服务要点第十三点第二项规定：“公费生服务未期满者‥‥‥其专业证书，先由分发机关代为保管。”第十四点规定：“公费毕业生于规定服务期间，不履行其服务之义务者，除依第十三点规定办理外，并应偿还其在学期间所享受之公费。”此两点规定即为此争议之焦点所在。
二、声请人于七十二年毕业后，顺利通过考试院考试，取得医师资格。遂依医师法第六条及第七条之规定，向卫生署请领医师证书。岂知卫生署认为依前述服务要点第十三点之规定，卫生署可不必依医师法规定，将医师证书交给声请人，反将证书交予教育部，有卫生署函可证（附件五）。卫生署另发下医师证书之影本，作为声请人执行医疗业务依法应为之执业登记之用。
声请人因而得以顺利执行医疗业务。至民国七十四年，声请人因故不克继续服务。教育部即要求阳明医学院向声请人索取六年公费（附件六）。声请人即如数还清。又因声请人已服务了两年，教育部又令阳明医学院退还三分之一的公费（附件七）。不料教育部在声请人还清公费之后，仍不归还所扣之医师证书。教育部认为依前述服务要点第十三点及第十四点之规定，即使声请人还清公费，乃须前去服务期满，否则将永远扣留医师证书。民国七十九年，卫生署更否定自己发下的医师证书影本之效力，以卫署医字第八五七三○四号函令士林卫生所撤销声请人之开执业执照。所执理由为声请人未服务期满，不得开业。由于医师法无此规定，声请人不服，经诉愿、再诉愿而提起行政诉讼。行政法院以八十年度判字第二一四号判决（附件八）驳回，其理由为声请人未拥有医师证书之正本，不符医师法之规定，故应予撤销。至此声请人空有合法之医师资格，却无法执行医疗业务，亦即工作权遭剥夺，生活遂有陷入困境之虞，亦即生存权遭受威胁。声请人随即向法院控诉卫生署未依医师法发下声请人之医师证书，致工作权及生存权受损，请求依国家赔偿法第七条之规定恢复原状，亦即依法发下医师证书。同时也控拆教育部涉嫌唆使卫生署违法不发下医师证书，致声请人权益受损，亦请求依国家赔偿法第七条之规定，要求教育部恢复原状，亦即把医师证书交还卫生署。另外教育部扣留医师证书，并无私法契约或法律之根据，却严重侵犯声请人之工作权及生存权。故依侵权行为诉请教育部恢复原状，亦即将医师证书交还卫生署或声请人。结果经地院、高院及最高法院判决皆遭驳回。主要理由为教育部及卫生署之行为乃依前述服务要点办理，皆为依法令之行为，故声请人之诉为无理由。
三、宪法第十五条规定：“人民之生存权、工作权及财产权，应予保障。”所谓工作权乃指人民有自由选择职业及工作地点之权利，工作权更是达成生存权之重要手段。人民之工作权若受侵犯，其生存权必然遭受威胁。若政府欲限制人民为宪法所保障之权利，则宪法第二十三条有非常明确之规定：“以上列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”故知欲限制人民之自由权利，必须符合两大条件，缺一不可：（一）须符合宪法第二十三条所条列之四种情形之一。（二）必须以法律规定之，不可用非法律之行政命令或条文来规定，否则应属违宪。宪法第一百七十二条规定：“命令与宪法或法律抵触者无效。”故知政府之任何非法律之行政命令或条文若与法律或宪法抵触者皆为无效。否则宪法或法律所保障人民之权利将无由落实。
四、前述服务要点规定卫生署可不发给声请人依医师法应发下之医师证书。前述服务要点又规定教育部在声请人偿还公费之后，只要不服务期满，即可永远的扣留医师证书。故除非声请人赴教育部指定的地点服务四年，否则将永远无法执行医疗业务。此举无疑侵犯宪法第十五条所保障人民之工作权，亦即有自由选择职业及工作地点之权利。虽然声请人未能服务期满，在法律上仅为一私法契约之违约，属民事纠纷，教育部及卫生署竟可依前述服务要点之规定，以永久扣留医师证书为手段，达成剥夺声请人之工作权，威胁声请人之生存权之目的。而事实上的发展，如卫生署之撤销开执业执照，行政法院判决之驳回，也都印证了此点。故前述服务要点第十三点及第十四点之规定，显然有抵触宪法第十五条之疑义。
五、前述服务要点未经立法院通过，总统公布，故并非法律。前述服务要点既非法律，其第十三点及第十四点之规定，却授权教育部及卫生署限制人民之工作权及生存权，则显然有抵触宪法第二十三条及中央法规标准法第五条之疑义。前述之服务要点之第十三点及第十四点若抵触宪法或法律，理当无效，而前述最高法院判决却认为教育部及卫生署依前述服务要点之行为为依法令之行为。故此判决所适用法令表示之见解，显然有违反宪法第一百七十二条之疑义。
六、医师法第六条规定：“经医师考试及格者，得请领医师证书。”请领者，申请而领取之。同法第七条规定：“请领医师证书，应具申请书及证明资格文件，呈请中央卫生主管机关核明后发给之。”发给之，当然是指发给申请者。故知凡考试及格，具医师资格者，即有权申请领取医师证书。卫生署必须把证书发给合格之申请者，才符合法律规定，而前述服务要点既非法律，却规定卫生署可扣留合法申请者之医师证书，转交教育部。则前述服务要点显然有抵触医师法第六条、第七条之嫌。依宪法第一百七十二条规定，前述服务要点，理应无效。而前述最高法院判决竟认为卫生署依前述服务要点，不发下医师证书，乃依法令之行为。故此判决所适用法令表示之见解，有违反宪法第一百七十二条之疑义。
参、有关机关处理本案之主要文件及其说明
附件一：最高法院八十一年度台上字第二一五七号判决。
说 明：此为声请人之所以提出宪法解释之确定终局裁判。
附件二：国立阳明医学院医学系公费学生待遇及毕业后分发服务实施要点。
说 明：第十三点及第十四点即为确定终局裁判适用之法令，亦即声请人认为有违宪疑义之条文。
附件三：最高法院六十一年台上字第一六七二号判例。
附件四：教育部台七十九年度诉五三二六三号诉愿决定书。
说 明：以上二附件乃证明声请人与教育部、阳明医学院间为私法契约而非公法契约。
附件五：七十三年一月五日卫生署简便答复函。
说 明：可证明当年卫生署未依法将医师证书发给声请人。
附件六：阳明医学院七十四年十月二十九日明教注字第一七二五号函。
说 明：阳明医学院乃奉教育部台七十四年度高字第四五五五九号函向声请人索取公费。
附件七：阳明医学院收据。
说 明：证明声请人已缴清公费。
附件八：行政法院八十年度判字第二一四号判决。
说 明：证明教育部与卫生署依前述要点之行为确实剥夺声
请人之工作权及威胁声请人之生存权。
附件九：台北地方法院八十年度国字第三号民事判决。
附件一○：台湾高等法院八十年度国字第十一号判决。
说 明：为附件一最高法院判决之相关判决。
肆、声请解释宪法之目的
敬请解释如下：“最高法院八十一年度台上字第二一五七号判决所适用之法律或命令，即‘国立阳明医学院医学系公费学生待还及毕业后分发服务实施要点’第十三点及第十四点之规定因抵触宪法第十五条、第二十三条，应属无效。而前述判决其适用法律或命令所表示之见解亦抵触宪法第一百七十二条，应属无效。”
谨呈
司法院公鉴
声请人：周０文
中 华 民 国 八 十 一 年 十 月 十 七 日
附件 一：最高法院民事判决 八十一年度台上字第二一五七号
上 诉 人 周０文
被 上 诉人 行政院卫生署
法定代理人 张博雅
诉讼代理人 林辰彦律师
复 代 理人 郑文玲律师
被 上 诉人 教育部
法定代理人 毛高文
诉讼代理人 蔡钦源律师
右当事人间请求国家赔偿事件，上诉人对于中华民国八十一年四月二十九日台湾高等法院第二审判决（八十年度上国字第一一号），提起上诉，本院判决如左：
主 文
上诉驳回。
第三审诉讼费用由上诉人负担。
理 由
本件上诉人主张：伊于民国六十五年考入国立阳明医学院医学系，享受公费生待遇。七十二年六月毕业，同年参加医师考试及格，依医师法第七条规定，向被上诉人行政院卫生署（以下称卫生署）申请核发医师证书，该署竟将核发之医师证书迳送被上诉人教育部保管。按“国立阳明医学院医学系公费学生待遇及毕业后分发服务实施要点（以下称公费生分发服务实施要点）”，系在伊入学后之六十七年间颁发，伊未为承诺，不受其拘束。况伊已偿还公费新台币（下同）十一万四千五百六十六元，不必再履行公费生之义务。被上诉人扣留医师证书已构成无权占有及侵权行为，除应交付医师证书与伊外，并应赔偿伊之损害三十二万元。经伊向被上诉人请求，为被上诉人所拒等情。先位声明，求为命被上诉人共同将系争医师证书交付与伊，并共同赔偿伊三十二万元暨加给法定迟延利息之判决；第一备位声明，求为命被上诉人教育部将系争医师证书返还被上诉人卫生署，被上诉人卫生署再交付与伊，并赔偿伊三十二万元暨加给法定迟延利息之判决；第二备位声明，求为命被上诉人卫生署向被上诉人教育部取回系争医师证书交付与伊，并赔偿伊三十二万元暨加给法定迟延利息之判决。被上诉人则以：上诉人系公费生，依行政院核定之公费生分发服务实施要点规定，公费生毕业后，应分发公立卫生医疗机构服务六年，服务期间未满前，其专业证书应由分发机关代为保管。公费生不履行服务义务者，应偿还公费外，不予核发有关证明书。被上诉人卫生署将系争医师证书送由被上诉人教育部保管，于法并无不合。上诉人尚未履行服务义务，不得请求交付系争医师证书，伊亦无赔偿义务等语，资为抗辩。原审以：上诉人系国立阳明医学院医学系公费生，于六十五年十月间立具志愿书载明愿于学成之后，志愿依照规定服务六年，如有违背之处，愿受应得之处分。嗣教育部制定公费生分发服务实施要点，报经行政院于六十七年一月二十七日以台（六十七）教字第○八二三号函核定。依该要点规定，公费学生毕业后分发各公立卫生医疗机构服务六年，服务未期满者，不予核转有关机关颁发之各项证明书或有关证明，其专业证书先由分发机关代为保管；公费毕业生于规定服务期间，不履行其服务之义务者，除依上述规定办理外，并应偿还其在学期间所享受之公费。上诉人于七十二年六月毕业，参加医师考试及格，向被上诉人卫生署申请核发医师证书，经该署于七十二年十二月二十日制作医字第○一一五七四号医师证书迳送被上诉人教育部保管。而上诉人于荣民总医院接受二年住院医师训练期满前，得知将被分发苏澳荣民总医院，即于七十四年三月一日擅自离开荣民总医院，拒不到职等情，为两造所不争执。查被上诉人教育部为全国最高教育主管机关，除有权监督上诉人就读之国立阳明医学院一般校务外，另亦负责该校公费生之设置、待遇及分发服务等事项。其本此行政监督权制定公费生分发服务实施要点，规定由分发机关保管专业证书，无非确保公费生毕业后能依其承诺，专心在公立卫生医疗机构服务六年，应系为达成行政目的所必要，且衡诸一般社会观念，亦属合理之限制。上诉人主张：上开公费生分发服务实施要点，违背宪法保障人民工作权及生存权之规定，应属无效，伊不受其拘束云云，自非可取。上诉人既于入学时立具志愿书，承诺愿于学成后，志愿依照规定服务六年，并因而享受公费待遇。则被上诉人卫生署依上开公费生分发服务实施要点之规定，将系争医师证书交由被上诉人教育部保管，于法并无不合。又上开公费生分发服务实施要点第十三点第二项规定：“公费毕业生服务未期满者‥‥‥其专业证书，先由分发机关代为保管”，第十四点规定“公费毕业生于规定服务期间，不履行其服务之义务者，除依第十三点规定办理外，并应偿还其在学期间所享受之公费”。是公费生于规定服务期间，不履行其服务之义务者，除应偿还公费外，其专业证书仍应由分发机关保管，而非偿还公费后，即可不履行其服务之义务请求分发机关返还保管之证书。上诉人主张：伊已偿还公费，被上诉人教育部不得再保管系争医师证书云云，为非可采。被上诉人卫生署将系争医师证书送交被上诉人教育部保管，及被上诉人教育部在上诉人履行其服务之义务期满前，保管系争医师证书，均属依法令之行为。上诉人本于无权占有、侵权行为之法律关系及国家赔偿请求权，请求被上诉人交付系争医师证书及赔偿损害，均不能认为有理由。爰维持第一审所为上诉人败诉判决，驳回上诉人之上诉及扩张之诉，经核于法洵无违误。上诉论旨，指摘原判决不当，求予废弃，非有理由。
据上论结，本件上诉为无理由，依民事诉讼法第四百八十一条、第四百四十九条第一项、第七十八条，判决如主文。
中 华 民 国 八 十 一 年 九 月 十 七 日
（本声请书其馀附件略）

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