司法院释字第408号解释
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司法院释字第409号解释 |
解释字号释字第 408 号 解释日期民国 85年7月5日 解释争点时效取得地上权登记要点禁止占有耕地者申请之规定违宪？ 资料来源司法院公报 第 38 卷 8 期 32-37 页总统府公报 第 6109 号 1-8 页 相关法条
农业发展条例 第 3 条 (75.01.26) |
解释文
[编辑]民法第八百三十二条规定，称地上权者，谓以在他人土地上有建筑物，或其他工作物，或竹木为目的而使用其土地之权。故设定地上权之土地，以适于建筑房屋或设置其他工作物或种植竹林者为限。其因时效取得地上权而请求登记者亦同。土地法第八十二条前段规定，凡编为某种使用地之土地，不得供其他用途之使用。占有土地属农业发展条例第三条第十一款所称之耕地者，性质上既不适于设定地上权，内政部于中华民国七十七年八月十七日以台内地字第六二一四六四号函订颁时效取得地上权登记审查要点第三点第二款规定占有人占有上开耕地者，不得申请时效取得地上权登记，与宪法保障人民财产权之意旨，尚无抵触。
理由书
[编辑]民法第八百三十二条规定，称地上权者，谓以在他人土地上有建筑物，或其他工作物，或竹木为目的而使用其土地之权。故设定地上权之土地，以适于建筑房屋或设置其他工作物，或种植竹林者为限。所谓种植竹林不包括以定期收获为目的而施人工于土地，以栽培植物之情形（参看院字第七三八号解释）。依土地法第八十二条前段规定，凡编为某种使用地之土地，不得供其他用途之使用。农业发展条例第三条第十一款规定，耕地系指农业用地中，依区域计画法编定之农牧用地、或依都市计画法编为农业区、保护区之田、旱地目土地，或依土地法编定之农业用地，或未依法编定而土地登记簿所记载田、旱地目之土地。耕地既仅供耕作之用，自不适于建筑房屋或设置其他工作物，亦不适于种植竹木而供林地之用，性质上即不符设定地上权之要件，亦无从依时效取得地上权而请求登记为地上权人。内政部于中华民国七十七年八月十七日以台内地字第六二一四六四号函订颁时效取得地上权登记审查要点第三点第二款规定，占有人占有上开耕地者，不得申请时效取得地上权登记，与宪法保障人民财产权之意旨，尚无抵触。
大法官會議主 席 施啟揚
大法官 翁岳生
劉鐵錚
吳 庚
王和雄
王澤鑑
林永謀
林國賢
施文森
城仲模
孫森焱
陳計男
曾華松
董翔飛
楊慧英
戴東雄
蘇俊雄
意见书
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不同意见书： 大法官 苏俊雄
取得时效制度，系为公益而设，依此制度取得之财产权应为宪法所保障。大法官释字第二百九十一号解释，业已揭示上开宪法意旨。关于时效取得地上权之制度，民法仅于第七百七十二条设有“准用规定”；至若如何准用、有何要件限制、应如何办理登记等问题，则有赖法学方法的运用，解决各种法律适用上之疑义。惟相关法律的解释适用，自当严格遵循法学方法的解释原则，力求价值之衡平，以贯彻宪法保障取得时效制度之意旨。内政部七十七年八月十七日台内字第六二一四六四号函订颁之“时效取得地上权登记审查要点”第三点第二款，关于占有人占有属农业发展条例第三条第十一款所称之耕地者，不得申请时效取得地上权登记之规定，实混淆了土地登记制度与土地使用管制制度的目的，对因时效取得地上权之登记请求权者，增加了法律所无的限制；其与宪法保障人民财产权之意旨不符，亦有违宪法第二十三条所揭示之法律保留原则，应停止适用。此项解释原则与多数意见通过之解释文及解释理由，法理见解不同，爰提不同意见书如下：
一 民法第八百三十二条规定，称地上权者，谓以在他人土地上有建筑物，或其他工作物，或竹木为目的而使用其土地之权。此项民法上所保障的财产权，系针对私人间有关土地利用之权益，所创设的私法秩序。至于国家基于土地政策，就土地使用所为之分区管制，目的是在于确保土地的合理使用；除非法律有明文之规定（例如土地法第三十条对于私有农地所有权移转之限制），否则并不涉及私人间有关土地利用权益之归属与安排的问题。
土地法第八十二条前段规定，凡编为某种使用地之土地，不得供其他用途使用。此项规定是在确立土地使用分区管制的强制性，尚不能将之解为有限定私法上财产权是否成立生效的意旨。盖国家就土地使用所为之分区管制，主要是基于土地政策的考量，与物权法制之取向于土地使用的事物本质，并没有必然的关系；而维持土地使用分区管制的土地政策，亦不必然即须对私法上财产权之得丧变更，有所限制。因此，在我国现行法秩序之下，有关土地使用分区管制之公法规定，尚非私法上之地上权是否得成立生效的构成要件。简言之，是否得设定或者依时效取得地上权，与土地之使用是否合乎分区管制之规定的问题，前者是私法上财产权的存立问题，后者是公法对于财产权之行使所为限制的问题，两者不应该混为一谈。多数通过的解释文与解释理由书，迳依土地法第八十二条之规定，而认为“耕地仅供耕作之用，自‘不适于’建筑房屋或设置其他工作物，亦‘不适于’种植竹木而供林地之用，‘性质上’即不符设定地上权之‘要件’，亦无从依时效取得地上权而请求登记为地上权人。”按农业发展条例第三条第十一款所称之“耕地”，依区域计画法施行细则第一项第五款及相关规范中有关“农牧用地”之规定，犹有供农牧生产之设施（例如农舍）使用之可能；依都市计画法第三十三条及相关下位规范中有关“农业区”之规定，亦未限制农舍的建筑使用。耕地在本质上是否真的“不符合”设定地上权的要件，毋宁非常值得怀疑。多数通过的解释文以及解释理由，无疑是曲解、扩张了土地法第八十二条之规范意旨，而形同对财产权的界定，增加了法律所无而且是不必要的构成要件。此等“解释”结果，或许强度（甚至过度)贯彻了国家对于土地使用的管制，但也牺牲了宪法保障财产权的规范意旨！
二土地登记系指土地、建筑物之所有权与他项权利之登记；土地法第三十七条订有明文，并授权中央地政机关订定土地登记规则办理之。国家设置土地登记制度之目的，主要是为了保障不动产物权变动的公示与公信；在我国所采“托伦斯登记制度”（Torrens Title Reg- istration System）的建制下，经核准登记之不动产权利，并被视为是依法取得之财产权，而受法律之保障。在我国的土地登记制度下，地政机关对于人民申请土地登记之事项，虽负有实质审查之权责，惟其审查之基准，应系法制上对于财产权之得丧变更所设的强行规定；公法上有关土地使用分区管制之规定，原则上则并非审查认定该登记之申请是否适法之依据。盖维持土地使用分区管制的强制性，并非土地登记制度的目的；地政机关亦非土地使用分区管制的主管机关。此项基本原则，在时效取得地上权之登记制度上，当然亦有适用。
不过，内政部七十七年八月十七日台内字第六二一四六四号函所订颁之“时效取得地上权登记审查要点”第三点第二款之规定，限定占有人占有属于农业发展条例第三条第十一款所称之耕地者，不得申请时效取得地上权之规定，则无疑混淆了土地登记制度以及土地使用分区管制制度的分际，使得人民依时效取得申请地上权登记之权利，无法获得实现。此项规定，对于人民依时效取得地上权之登记，增加了法律所无之限制；盖从前述的法理论证，我们并无法从现行法中推论出法律有因土地使用分区管制或者耕地保护之考量而限制人民设定或原始取得地上权之规范意旨。此项规定，亦有违宪法保障人民财产权之意旨；盖以土地使用的公法限制，拒绝人民依取得时效制度进行私权登记，徒然使得取得时效制度调节私人权利关系之意旨无法落实，使得完成时效之准地上权人，其权益根本无法受到法律之保障。再者，要维系土地使用分区的管制秩序，区域计画法以及都市计画法均订有罚则以及行政执行之明文，并非必然即有规制相关财产权之得丧变更的需要；即便基于耕地保护的政策考量，认为有强烈限制在农地上设定地上权做非农业使用之需要与价值，亦应以法律明确规定，并就既存事实予以妥当安排。
相关附件
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抄陈罗０莲声请书
为行政法院八十三年度判字第一六五七号判决所适用内政部七十六年八月十七日台内地字第六二一四六四号函订颁之“时效取得地上权登记审查要点”第三点第二款之规定，抵触宪法第十五条人民之财产权应予保障之规定，依据司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定声请解释宪法。
一、声请解释之目的
1 内政部订颁之“时效取得地上权登记审查要点”第三点第二款之规定，抵触宪法第十五条规定及时效制度，应属无效。
2 本件解释应有拘束行政法院八十三年度判字第一六五七号判决之效力，声请人得依行政诉讼法关于再审之规定声请再审，以资救济。
二、事实及经过
1 缘声请人陈罗０莲自民国五十八年七月一日起即以行使地上权之意思，以建筑物为目的，和平继续占有坐落彰化县溪州乡下霸段四二三之七三地号部分土地，因时效完成，于民国八十二年十月十九日依民法第七百七十二条准用同法第七百六十九条之规定及内政部订颁时效取得地上权审查要点，向彰化县北斗地政事务所申请测绘位置图，该所以声请人所占有之土地为耕地为由，依上开审查要点第三点第二款规定：占有土地属农业发展条例第三条第十一款所称耕地，不得申请时效取得地上权登记，予以驳回。声请人不服，乃依序向彰化县政府、台湾省政府及行政法院提诉愿、再诉愿及行政诉讼，均被驳回。
2 有关本案争议诉讼详情，请调阅本案全部诉愿、诉讼资料卷宗便明白。
三、对本案所持之见解：
1 查民法第七百七十二条准用同法第七百六十九条规定：“以行使地上权之意思，二十年间和平继续占有他人之不动产者，得请求登记为地上权人。”声请人依上开规定及内政部订颁时效取得地上权审查要点，向彰化县北斗地政事务所申请测绘位置图，该所以声请人所占有之土地为耕地为由，依上开审查要点第三点第二款规定驳回，按取得时效得制度系为公益而设，依此制度取得之财产权应为宪法所保障，民法第七百六十八条至第七百七十二条关于因时效而取得所有权或其他财产权之规定，乃为促使原权利人善尽积极利用其财产之社会责任，并尊重长期占有之既成秩序，以增进公共利益而设，钧院大法官会议议决释字第二九一号解释参照。而宪法第十五条亦定有明文，又中央法规标准法第五条第二项规定，关于人民权利义务者应以法律定之，第六条规定，应以法律规定之事项，不得以命令定之。声请人依民法第七百七十二条之规定，请求登记为地上权人，遍查所有法律，并无因占有耕地时效完成，不得申请地上权登记之规定。声请人所占有之土地上之建筑物，系于民国五十八年七月一日以前即已兴建，并设有户籍在案，是于实施都市计画以外地区建筑管理办法实施前（即民国五十八年七月一日前）已兴建房屋之土地，虽事后编定为“特定农业区农牧用地”，其土地所有权人均得据以申请变更为建筑用地。目前土地所有权人虽未申请变更地目为建地，然实质上系为建筑用地，声请人在系争土地上建筑使用，并非非法使用，且声请人之房屋周围亦以种植树木为目的而占有，均符合民法第八百三十二条规定地上权之要件，是行政法院判决本案所引用内政部七十六年八月十七日台内地字第六二一四六四号函订颁之“时效取得地上权登记审查要点”第三点第二款之规定，已违背宪法第十五条之规定。
此 致
司 法 院
附件：
一、彰化县政府八二彰府诉字第一九八二八九号诉愿决定书影本乙份
二、台湾省政府八三府诉一字第一五三九六三号再诉愿决定书影本乙份
三、行政法院八十三年度判字第一六五七号判决书影本乙份
四、诉愿书、再诉愿书、行政诉讼起诉状影本乙份
声请人 陈罗０莲
中 华 民 国 八十四 年 二 月 十三 日
附件 三：
行 政 法 院 判 决 八十三年度判字第一六五七号
原 告 陈罗０莲
被 告 彰化县北斗地政事务所
右当事人间因地籍图事件，原告不服台湾省政府中华民国八十三年六月十六日八三府诉一字第一五三九六三号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：
主 文
原告之诉驳回。
事 实
缘原告占有坐落彰化县溪州乡下霸段四二三–七三地号之部分土地，于民国八十二年十月十九日向被告申请测绘地上权位置图，以便办理时效取得地上权登记。被告以系争土地有时效取得地上权登记审查要点第三条第二项情事，遂以八十二年十月二十一日北地二驳字第七八四四号通知书驳回其申请。原告不服，提起诉愿、再诉愿，均遭驳回，遂提起行政诉讼。兹摘叙两造诉辩意旨如左：
原告起诉意旨略谓：一、原告自民国五十八年七月一日起即以行使地上权之意思，以建筑物为目的，和平继续占有坐落彰化县溪州乡下霸段四二三之七三地号部分土地，因时效完成，依内政部订颁时效取得地上权审查要点，向被告申请测绘位置图，被告以原告所占有之土地为耕地为由，依上开审查要点规定，驳回原告之申请。惟按原告所占有之土地上之建筑物于民国五十八年七月一日前即已兴建，并设有户籍在案，于实施都市计画以外地区建筑管理办法实施前（即民国五十八年七月一日前）已兴建房屋之土地，虽事后编定为“特定农业区农牧用地”，其土地所有权人均得据以申请变更为建筑用地。目前土地所有权人虽未申请变更，原告亦不可能代替土地所有权人申请变更，但并不影响原告取得地上权之登记申请。二、按取得时效制度系为公益而设，依此制度取得之财产，应为宪法所保障（司法院大法官会议解释释字第二九一、三五○号解释参照）。宪法第十五条定有明文。又中央法规标准法第五条第二项规定，关于人民权利义务者，应以法律定之。第六条规定，应以法律规定之事项，不得以命令定之。原告依民法第七百七十二条之规定请求登记为地上权人，遍查所有法律，并无因占有耕地时效完成，不得申请地上权登记之规定，被告自不得引用内政部之行政命令限制原告取得财产权之登记。此项行政命令显已抵触法律，应属无效。纵应为限制登记，亦应以法律定之。三、综上所陈理由，被告以无效之行政命令，驳回原告之申请，诉愿及再诉愿决定机关予以维持，其认事用法非无违误。敬祈钧院明鉴，赐判决将原处分及诉愿、再诉愿决定均撤销等语。
被告答辩意旨略谓：一、依内政部八十二年三月二十五日台（八二）内地字第八二○三○九三号函规定：申请人主张因时效完成申请地上权位置勘测，地政事务所应先依“时效取得地上权登记审查要点”等有关法令规定审查相符后始准予办理。本案系争土地溪州乡下霸段第四二三之七三号土地，经查编定使用种类为“特定农业区农牧用地”（附土地登记簿誊本)。依“时效取得地上权登记审查要点”第三点第二款规定：占有土地属农业发展条例第三条第十一款所称耕地，不得申请时效取得地上权登记。本所予以驳回，并无不合。二、原告声称系争土地系于实施都市计画以外地区，建筑物管理办法实施前即已建筑房屋，土地所有权人得申请变更为建筑用地。惟系争土地在土地所有权人未依规定申请变更编定，并由主管机关核准变更编定前，本所无权迳自审定其系为建筑用地，而予以办理时效取得地上权位置勘测，原告之诉无理，请判决驳回等语。
理 由
按“占有土地属农业发展条例第三条第十一款所称之耕地者，不得申请时效取得地上权登记。”内政部七十六年八月十七日台内地字第六二一四六四号函订颁之“时效取得地上权登记审查要点第三点第二款定有明文。又主张因时效完成申请地上权位置勘测，地政事务所应依“时效取得地上权登记审查要点”等有关法令规定审查相符后始准予办理。亦经内政部八十二年三月二十五日台内地字第八二○三○九三号函释有案。本件原告以其自五十八年七月一日起即以行使地上权之意思，并以建筑物为目的，和平、继续占有座落彰化县溪州乡下霸段四二三–七三地号内部分土地，因时效完成于八十二年十月十九日向被告申请测量地上权位置图，以期办理时效取得地上权登记。被告以该项土地经非都市土地使用编定为特定农业区农牧用地，核属耕地，认原告之申请与首揭审查要点及函释不合，予以驳回。原告不服，主张取得时效制度系为公益而设，依此制度取得之财产应受宪法之保障。又依中央法规标准法之规定，关于人民权利义务者应以法律定之。应以法律规定之事项，不得以命令定之。民法并无耕地不得因时效取得地上权之规定。被告引用内政部之行政命令限制原告之申请，显有未合云云。惟查系争土地之地目为“田”，于五十六年十二月一日地目等则调整，编定使用种类为农业用地，嗣于六十九年九月九日复编定为非都市土地使用之特定农业区农牧用地，有土地登记簿誊本在卷足稽，是属农业发展条例第三条第十一款所规定之耕地。既经编定为非都市使用之农牧用地，依区域计画法之规定，自不得为编定使用范围以外之使用。而地上权则以在他人土地上有建筑物或其他工作物等为目的。系争之耕地依法既不得为建筑使用，自不得为地上权之标的。是原告在系争地为非法之建筑使用，即无时效取得地上权之馀地。内政部订颁之首揭审查要点系为贯彻上述有关法律规定之意旨而制订，自无违宪违法之可言。至系争土地依法得申请变更为建筑用地，属土地所有人之权利，在未变更地目前，仍属农业用地，自不得为地上权之标的。原告谓于其地上之取得并无影响云云，殊非有据。被告驳回原告之申请，一再诉愿决定递予维持，均无不当，原告仍执前词指摘，求为撤销，非有理由。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判决如主文。
中 华 民 国 八十三 年 八 月 五 日
（本声请书其馀附件略）
