司法院释字第499号解释

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司法院释字第498号解释 司法院释字第499号解释
制定机关:司法院大法官
2000年3月24日
司法院释字第500号解释

解释日期

民国 89年3月24日

解释争点

88年9月15日修正公布之宪法增修条文违宪?
八十八年九月十五日修正公布之宪法增修条文,其修宪程序是否符合公开透明原则?其中关于第四届国民大会代表之选出,依立法委员选举各政党得票比例分配名额;暨延长第三届国民大会代表、第四届立法委员任期等规定,是否符合宪法基本原则?

资料来源

司法院公报 第 42 卷 5 期 1-59 页
司法院大法官解释(十三)(99年5月版)第 1-97 页
总统府公报 第 6339 期 3-76 页
司法院大法官解释续编(十三)第 685-788 页
守护宪法 60 年 第 159-162 页

相关法条

中华民国宪法 第 25、27、133、174 条 ( 36.12.25 )

中华民国宪法增修条文 第 1、4、9、10 条 ( 88.09.15 )

解释文[编辑]


  一、宪法为国家根本大法,其修改关系宪政秩序之安定及全国国民之福祉至巨,应由修宪机关循正当修宪程序为之。又修改宪法乃最直接体现国民主权之行为,应公开透明为之,以满足理性沟通之条件,方能赋予宪政国家之正当性基础。国民大会依宪法第二十五条、第二十七条第一项第三款及中华民国八十六年七月二十一日修正公布之宪法增修条文第一条第三项第四款规定,系代表全国国民行使修改宪法权限之唯一机关。其依修改宪法程序制定或修正宪法增修条文须符合公开透明原则,并应遵守宪法第一百七十四条及国民大会议事规则有关之规定,俾副全国国民之合理期待与信赖。是国民大会依八十三年八月一日修正公布宪法增修条文第一条第九项规定订定之国民大会议事规则,其第三十八条第二项关于无记名投票之规定,于通过宪法修改案之读会时,适用应受限制。而修改宪法亦系宪法上行为之一种,如有重大明显瑕疵,即不生其应有之效力。所谓明显,系指事实不待调查即可认定;所谓重大,就议事程序而言则指瑕疵之存在已丧失其程序之正当性,而违反修宪条文成立或效力之基本规范。国民大会于八十八年九月四日三读通过修正宪法增修条文,其修正程序抵触上开公开透明原则,且衡诸当时有效之国民大会议事规则第三十八条第二项规定,亦属有违。依其议事录及速记录之记载,有不待调查即可发现之明显瑕疵,国民因而不能知悉国民大会代表如何行使修宪职权,国民大会代表依宪法第一百三十三条规定或本院释字第三三一号解释对选区选民或所属政党所负政治责任之宪法意旨,亦无从贯彻。此项修宪行为有明显重大瑕疵,已违反修宪条文发生效力之基本规范。
  二、国民大会为宪法所设置之机关,其具有之职权亦为宪法所赋予,基于修宪职权所制定之宪法增修条文与未经修改之宪法条文虽处于同等位阶,惟宪法中具有本质之重要性而为规范秩序存立之基础者,如听任修改条文予以变更,则宪法整体规范秩序将形同破毁,该修改之条文即失其应有之正当性。宪法条文中,诸如:第一条所树立之民主共和国原则、第二条国民主权原则、第二章保障人民权利、以及有关权力分立与制衡之原则,具有本质之重要性,亦为宪法整体基本原则之所在。基于前述规定所形成之自由民主宪政秩序,乃现行宪法赖以存立之基础,凡宪法设置之机关均有遵守之义务。
  三、第三届国民大会八十八年九月四日通过之宪法增修条文第一条,国民大会代表第四届起依比例代表方式选出,并以立法委员选举各政党所推荐及独立参选之候选人得票之比例分配当选名额,系以性质不同、职掌互异之立法委员选举计票结果,分配国民大会代表之议席,依此种方式产生之国民大会代表,本身既未经选举程序,仅属各党派按其在立法院席次比例指派之代表,与宪法第二十五条国民大会代表全国国民行使政权之意旨,两不相容,明显构成规范冲突。若此等代表仍得行使宪法增修条文第一条以具有民选代表身分为前提之各项职权,将抵触民主宪政之基本原则,是增修条文有关修改国民大会代表产生方式之规定,与自由民主之宪政秩序自属有违。
  四、上开增修条文第一条第三项后段规定:“第三届国民大会代表任期至第四届立法委员任期届满之日止”,复于第四条第三项前段规定:“第四届立法委员任期至中华民国九十一年六月三十日止”,计分别延长第三届国民大会代表任期二年又四十二天及第四届立法委员任期五个月。按国民主权原则,民意代表之权限,应直接源自国民之授权,是以代议民主之正当性,在于民意代表行使选民赋予之职权须遵守与选民约定,任期届满,除有不能改选之正当理由外应即改选,乃约定之首要者,否则将失其代表性。本院释字第二六一号解释:“民意代表之定期改选,为反映民意,贯彻民主宪政之途径”亦系基于此一意旨。所谓不能改选之正当理由,须与本院释字第三十一号解释所指:“国家发生重大变故,事实上不能依法办理次届选举”之情形相当。本件关于国民大会代表及立法委员任期之调整,并无宪政上不能依法改选之正当理由,迳以修改上开增修条文方式延长其任期,与首开原则不符。而国民大会代表之自行延长任期部分,于利益回避原则亦属有违,俱与自由民主宪政秩序不合。
  五、第三届国民大会于八十八年九月四日第四次会议第十八次大会以无记名投票方式表决通过宪法增修条文第一条、第四条、第九条暨第十条之修正,其程序违背公开透明原则及当时适用之国民大会议事规则第三十八条第二项规定,其瑕疵已达明显重大之程度,违反修宪条文发生效力之基本规范;其中第一条第一项至第三项、第四条第三项内容并与宪法中具有本质重要性而为规范秩序赖以存立之基础,产生规范冲突,为自由民主宪政秩序所不许。上开修正之第一条、第四条、第九条暨第十条应自本解释公布之日起失其效力,八十六年七月二十一日修正公布之原增修条文继续适用。

理由书[编辑]


  本件声请人立法委员对八十八年九月十五日公布之中华民国宪法增修条文,因行使职权发生违宪疑义,声请解释。其声请意旨经综合归纳有下列五点:(一)国民大会八十八年九月四日凌晨所三读通过之宪法增修条文,其二读会及三读会皆采无记名投票,与现行修宪程序不符,且在二读会增修条文修正案已遭否决,竟违反议事规则重行表决,而告通过,有明显重大之瑕疵。(二)宪法第二十五条规定国民大会代表全国国民行使政权,因此国大代表与选民间应有某种委任关系,增修条文第一条第一项改为所谓“政党比例代表制”,不仅与上开条文之意旨歧异,抑且使未参加政党或其他政治团体之人民,无从当选为国民大会代表,又发生与宪法第七条平等原则不符之疑义,而立法院已有委员拟具公职人员选举罢免法相关条文修正案,其合宪性系于前述疑义之解决。(三)增修条文第四条第三项均有第四届及第五届立法委员任期之起止日期,惟总统具有解散立法院之权限,此次增修并未改变;又增修条文第一条第三项前段既规定国民大会代表任期中遇立法委员改选时同时改选,后段复将第三届国民大会代表任期固定为至第四届立法委员任期届满之日止,均不相一致,究应适用何者,滋生疑义。况立法委员之任期乃声请人等行使职权之基础,须明确释示以解除声请人行使职权之不确定状态。(四)审议预算为声请人之宪法上职权,增修条文分别延长国民大会代表及立法委员之任期,则业经通过之八十九年度预算如何执行,亦与声请人等行使职权有关。(五)延长国民大会代表及立法委员之任期,系违反与选民之约定,增修条文未规定自下届起实施,但关于报酬或待遇之增加,增修条文第八条则明定应自次届起实施,是否两相矛盾,乃声请人拟依宪法第一百七十四条第二款提案修宪之前提,应有明确之解释。相关机关国民大会则对本院受理权限有所质疑,国民大会指派代表到院说明及所提书面意见,除主张依修宪程序增订之条文,即属宪法条文,而宪法条文之间不生相互抵触问题,本院自无权受理外,又以司法院大法官审理案件法第四条解释之事项,以宪法条文有规定者为限为由,认本院不应受理解释云云。
  查宪法第七章已就司法定有专章,其中第七十八条规定:“司法院解释宪法,并有统一解释法律及命令之权”,第七十九条第二项前段规定:“司法院设大法官若干人,掌理本宪法第七十八条规定事项”,是司法院大法官掌理解释宪法及统一解释法令之职权,依上开条文固甚明确。惟宪法为维护其作为国家最高规范之效力、厘清各种法规间之位阶关系并使释宪机关之职掌更为确立,在第七章之外,尚就相关事项作个别规定,此为宪法第一百十七条:“省法规与国家法律有无抵触发生疑义时,由司法院解释之。”第一百七十一条:“法律与宪法抵触者无效。法律与宪法有无抵触发生疑义时,由司法院解释之。”及第一百七十三条:“宪法之解释由司法院为之。”等相关条文之所由设也。关于上述第一百七十三条规定之文字经遍查国民大会制宪实录,自二十三年三月一日国民政府立法院发表之中华民国宪法草案初稿,以迄二十五年五月五日国民政府宣布之中华民国宪法草案(即俗称五五宪草),均将“宪法之解释由司法院为之”条文列于“附则”或“宪法之施行及修正”之章节。迨现行宪法制定时,既已有前述第七章第七十八条及第七十九条之规定,又于第十四章宪法之施行及修改,保留“宪法之解释,由司法院为之”之文字作为第一百七十三条。对照以观,第一百七十三条显非为一般性之宪法解释及统一解释而设,乃系指与宪法施行及修改相关之事项,一旦发生疑义,其解释亦属本院大法官之职权。故有关宪法第一百七十四条第一款国民大会代表总额应如何计算、国民大会非以修宪为目的而召集之临时会得否行使修宪职权、前述有关宪法修改人数之规定应适用于国民大会何种读会等有关修改宪法之程序事项,分别经本院作成释字第八十五号、第三一四号及第三八一号解释在案;依修改宪法程序制定性质上等同于宪法增修条文之动员戡乱时期临时条款,其第六项第二款及第三款第一届中央民意代表继续行使职权之规定,与宪法民意代表有固定任期应定期改选之精神有无抵触发生疑义等相关之实质内容,亦经本院释字第二六一号解释释示有案。
  按法律规范之解释,其首要功能即在解决规范竞合与规范冲突,包括对于先后制定之规范因相互抵触所形成缺漏而生之疑义(此为学理上之通说,参照Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl., 1991, S. 313ff.; Emillo Betti, Allgemeine Auslegungslehre als Methodik der Geisteswissenschaften, 1967, S. 645ff.),斯为释宪机关职责之所在。 本件声请意旨所指之疑义,除指摘修宪程序有明显重大瑕疵,乃修改宪法是否践行宪法及相关议事规范所定之程序问题,因涉违宪审查之密度,另予阐释外,其馀既属于前述增修条文与宪法本文或增修条文相互之间冲突或矛盾所形成,又为声请人行使职权之事项,即相关机关于八十九年元月十九日向本院提出之补充说明亦称:“对任何时点之有效宪法条文,如果发生条文之间有矛盾或疑义之现象,释宪机关得应声请而进行释宪工作”。本件声请基本上系对经公布之宪法增修条文发生矛盾与疑义,而向本院提出,自不应对本院受理声请解释发生疑问。至相关机关所执司法院大法官审理案件法第四条之文字,质疑本院受理权限,实则声请意旨所述之疑义,无一而非宪法本文或增修条文规定之事项,又此项规定旨在防止声请释宪事项逾越范围涉及与宪法全然无关之事项,并非谓解释宪法仅限对特定条文作文义阐释,其质疑自不成立。
  本件声请无论就宪法、本院解释先例及法理论断,均与司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款所定要件相符,应予受理,合先说明如上。
  宪法为国家根本大法,其修改关系宪政秩序之安定及全国国民福祉至巨,应由修宪机关循正当修宪程序为之。国民大会依宪法第二十五条、第二十七条第一项第三款及八十六年七月二十一日修正公布之宪法增修条文第一条第三项第四款规定,系代表全国国民行使修改宪法权限之唯一机关,并无其他任何制约,与其他国家修改宪法须分别经由国会中不同议院之决议,或先经国会通过修改案再提交公民复决或另由各邦(州)依法定程序予以批准,皆不相同,是国民大会修改宪法尤须践行正当修宪程序,充分反映民意。国民大会依修改宪法程序制定宪法增修条文,须符合公开透明原则,并应遵守宪法第一百七十四条及国民大会议事规则之规定,俾副全国国民之合理期待与信赖。盖基于国民主权原则(宪法第二条),国民主权必须经由国民意见表达及意思形成之沟通程序予以确保。易言之,国民主权之行使,表现于宪政制度及其运作之际,应公开透明以满足理性沟通之条件,方能赋予宪政国家之正当性基础。而修宪乃最直接体现国民主权之行为,依国民大会先后历经九次修宪,包括动员戡乱时期临时条款及增修条文之制定与修改,未有使用无记名投票修宪之先例,此亦属上开原则之表现;国民大会代表及其所属政党并借此公开透明之程序,对国民负责,国民复可经由罢免或改选程序追究其政治责任。是现行国民大会议事规则第三十八条第二项关于无记名投票之规定,于通过宪法修改案之读会并无适用馀地。盖通过宪法修改案之读会,其践行不仅应严格遵守宪法之规定,其适用之程序规范尤应符合自由民主宪政秩序之意旨(参照本院释字第三八一号阐释有案)。
  国民大会于八十八年九月四日三读通过修正之宪法增修条文,依其议事录及速记录之记载,修宪之议事程序实有诸多瑕疵,诸如:(一)二读及三读会采无记名投票,(二)复议案之处理未遵守议事规则,(三)散会动议既经成立未依规定优先处理,(四)已否决之修宪案重行表决与一般议事规范不符,(五)二读会后之文字整理逾越范围等。第按瑕疵行为依其轻重之程度,产生不同法律效果。修改宪法乃国民主权之表达,亦系宪法上行为之一种,如有重大明显瑕疵,即不生其应有之效力(参照本院释字第四一九号解释理由书,载司法院大法官解释续编,第十册,第三三二页)。所谓明显,系指事实不待调查即可认定;所谓重大,就议事程序而言则指瑕疵之存在已丧失其程序之正当性,而违反修宪条文成立或效力之基本规定(参照本院释字第三四二号解释理由书,前引续编,第八册,第一九页)。前述各种瑕疵之中,无记名投票已达重大明显之程度。国民大会行使职权之程序,得就开议之出席人数、可决人数、提案暨表决等事项,于不抵触宪法与法律范围内,自行订立议事规范行之。国民大会议事规则第三十八条第二项规定:“前项之表决方法,得由主席酌定以举手、起立、表决器或投票行之。主席裁定无记名投票时,如有出席代表三分之一以上之提议,则应采用记名投票”。此项规定在一般议案之表决固有其适用,若属于通过宪法修改案之读会时仍采用无记名投票,则与前述公开透明原则有违。查本件国民大会于八十八年九月四日议决通过之宪法增修条文,其二读及三读程序,依第三届国民大会第四次会议第十八次大会议事录记载,系采无记名投票方式,微论已与前述公开透明原则有所抵触,即衡诸会议时所适用之国民大会议事规则第三十八条第二项,亦显属有违。盖依上开议事录记载,修宪案于进行二读会及三读会以前,已有代表提议:于修宪各议案进行二读会及三读会时以无记名投票方式为之,经表决结果,在场人数二百四十二人,赞成者为一百五十人。惟另有代表提案依国民大会议事规则第三十八条第二项规定建请大会在处理所有修宪提案表决时,采用记名投票方式行之。经表决结果,在场人数二百四十二人,赞成者有八十七人,投票赞成者已超过出席代表三分之一。依前述议事规则第三十八条第二项规定意旨,表决方式即应采用记名投票,方属正办,此不因大会主席就表决方式有无裁决而有异,盖上述规定之意旨,乃在尊重少数代表之意见,以实现程序正义。讵大会竟以多数决采用无记名投票,表决修宪提案,显已违反议事规则第三十八条第二项所定三分之一以上代表人数得为提议之保障规定,亦与行宪以来修宪程序之先例不符,致选民对国民大会代表行使职权之意见无从知悉。宪法第一百三十三条“被选举人得由原选举区依法罢免之”之规定以及本院释字第四○一号解释:“国民大会代表经国内选举区选出者,其原选举区选举人,认为国民大会代表所为之言论及表决不当者,得依法罢免”之释示,暨依本院释字第三三一号解释意旨,各政党对该党侨居国外国民及全国不分区之代表追究其党纪责任,使其丧失党员资格,连带丧失代表身分,均无从贯彻。声请意旨指修宪行为具有明显重大瑕疵非无理由,此部分之修宪程序违反修宪条文发生效力之基本规范。
  本件相关机关国民大会虽主张:修宪程序之合宪性,依本院释字第三四二号、第三八一号解释,均属议会自律事项,释宪机关不应加以审究;并以外国之案例主张修宪程序不受司法审查;又国会议员基于自由委任地位,采公开或不公开之表决,均为宪法精神之所许云云。惟查宪法条文之修改应由宪法所定之机关依正当修宪程序议决通过,为宪法条文有效成立之前提,一旦发生疑义,释宪机关自有受理解释之权限,已见前述;至于相关机关所践行之议事程序,于如何之范围内为内部自律事项,何种情形已逾越限度而应受合宪性监督,则属释宪机关行使审查权之密度问题,并非谓任何议事程序皆得借口内部自律事项,而规避其明显重大瑕疵之法律效果;又国民大会通过宪法修改案之读会,其出席及赞成人数必须符合宪法第一百七十四条第一款之规定,至于仅作大体讨论即交付审查之一读会其开议出席人数究采上开条款所定人数抑国民大会组织法第八条代表总额三分之一或参照一般会议规范所定出席人数为之,由国民大会依议事自律原则自行处理,但其处理仍应符合自由民主宪政秩序之原则,并非毫无限制,本院释字第三四二号及第三八一号解释分别阐释有案。再所谓自律事项并不包括国民大会代表参与会议时之一切行为,故未经依法宣誓或其宣誓故意违反法定方式者,即不得行使职权(诸如投票、表决等),其未依法宣誓之国民大会代表,可出席会议方属应由国民大会自行处理之自律事项,亦经本院释字第二五四号解释释示在案,是相关机关以自律事项为由,主张本院无权审究,并不足采。关于相关机关以比较宪法上理论或案例主张修宪程序不受司法审查乙节,按修改宪法及制定法律之权限由同一机关(即国会)行使之国家(如德国、奥地利、义大利、土耳其等),修宪与立法之程序仅出席及可决人数有别,性质上并无不同,修宪程序一旦发生疑义时,宪法法院得予审查,为应邀到院多数鉴定人所肯认,相关机关对此亦无异词。在若干国家司法实例中,宪法法院对修宪条文有无抵触宪法本文不仅程序上受理,抑且作实体审查者,非无其例(例如德国联邦宪法法院一九七○年十二月十五日判决 BVerfGE30, 1ff.,译文见本院大法官书记处编,德国联邦宪法法院裁判选辑(八),二二六─二八三页;义大利宪法法院一九八八年十二月二十九日判决 sent. n. 1146/1988,并参照 T. Martines, Diritto Constituzionale, Nono ed. 1998, p.375;土耳其宪法法院一九七一年六月七日一三八五五号判决及一九七二年七月二日一四二三三号判决,引自 Ernst E. Hirsch, Verfassungswidrige Verfassungsnderung── Zu zwei Entscheidungen des Trkischen Verfassungsgerichts, Archiv des ffentlichen Rechts, 98, 1973)。若修改宪法与制定法律之机关及程序皆属有异者(如美国),则观点较为分歧。 相关机关一面援引美国联邦最高法院一九三九年 Coleman v. Miller, 307 U.S. 433 (1939)一案,主张国会得专属并完全决定修宪程序,不受司法审查,一面又引该国学者之著作,谓修宪程序为政治性程序,联邦宪法第五条有关修宪程序之规定乃独立于一般法律程序之外,司法机关不应干预云云(见相关机关所引述之 Laurence H. Tribe, American Constitutional Law, vol. 1, 3rd ed., p. 105 (2000))。实则上开 Coleman 案中最高法院对修宪程序是否均为政治性问题而不予司法审查,或仍可能属于一般宪法问题得由法院予以解释,在美国并未形成多数意见。一九八四年美国联邦最高法院在关于加州公民提议修改联邦宪法之有关事件中,大法官Rehnquist表达该院之见解,认为不能以 Coleman一案,即论断一切修宪程序均属政治问题,而排除于法院审查之外(Uhler v. AFL-CIO, 468 U.S. 1310 (1984)),显见美国法院对修宪程序仍得斟酌宪法之意旨而为适当之审查。即使相关机关所引述之该美国学者于同一著作中亦认为:“若国会对一项仅获三十五州批准之修宪案,认已符合宪法第五条所定须四分之三州同意之要求, 即不可能期待法院亦尊重国会之判断。 ” (Tribe, American Constitutional Law, op. cit., p. 105) 及“学者对修宪程序是否可供司法审查见解之歧异,多在于法院介入审查范围广狭之不同” (Ibid., p. 372)。姑不论我国宪法对宪法之施行及修改,赋予释宪机关解释之权限,已如上述,外国之法制自难比拟,纵以相关机关所引之美国宪法实例,亦不足以质疑释宪机关对修宪程序审查之范围。
  至于相关机关以自由委任理论为其采无记名投票理由一节,按现代民主国家固多采自由委任而非强制委任,即民意代表系代表全国人民,而非选区选民所派遣,其言论表决对外不负责任,原选区之选民亦不得予以罢免,但非谓民意代表行使职权因此全然不受公意或所属政党之约束,况且我国宪法明定各级民意代表均得由原选举区罢免之(宪法第一百三十三条及本院释字第四○一号解释),与多数欧美国家皆有不同,就此而言,亦非纯粹自由委任,从而尚不能以自由委任作为其违背议事规则之明文规定采无记名投票之正当理由。
  国民大会依正当修宪程序行使宪法第一百七十四条修改宪法职权,所制定之宪法增修条文与未经修改之宪法条文系处于同等位阶,惟宪法条文中具有本质之重要性而为规范秩序存立之基础者,如听任修改条文予以变更,则宪法上整体规范秩序将形同破毁,此等修改之条文则失其应有之正当性。我国宪法虽未明定不可变更之条款,然宪法条文中,诸如:第一条所树立之民主共和国原则、第二条国民主权原则、第二章保障人民权利、以及有关权力分立与制衡之原则,具有本质之重要性,亦为宪法基本原则之所在。基于前述规定所形成之自由民主宪政秩序(参照现行宪法增修条文第五条第五项及本院释字第三八一号解释),乃现行宪法赖以存立之基础,凡宪法设置之机关均有遵守之义务。国民大会为宪法所设置之机关,其具有之职权既为宪法所赋予,亦应受宪法之规范。国民大会代表就职时宣誓效忠宪法,此项效忠系指对宪法忠诚,宪法忠诚在依宪法第一百七十四条规定行使修宪权限之际,亦应兼顾。宪法之修改如纯为国家组织结构之调整,固属“有权修宪之机关衡情度势,斟酌损益”之范畴(见前引本院解释续编,第十册,三三三页),而应予尊重,但涉及基于前述基本原则所形成之自由民主宪政秩序之违反者,已悖离国民之付托,影响宪法本身存立之基础,应受宪法所设置其他权力部门之制约,凡此亦属宪法自我防卫之机制。从而抵触宪法基本原则而形成规范冲突之条文,自亦不具实质正当性。
  本件国民大会于八十八年九月四日通过之宪法增修条文第一条第一项前段:“国民大会代表第四届为三百人,依左列规定以比例代表方式选出之。并以立法委员选举,各政党所推荐及独立参选之候选人得票数之比例分配当选名额,不受宪法第二十六条及第一百三十五条之限制。”第二项前段:“国民大会代表自第五届起为一百五十人,依左列规定以比例代表方式选出之。并以立法委员选举,各政党所推荐及独立参选之候选人得票数之比例分配当选名额,不受宪法第二十六条及第一百三十五条之限制”,均以立法委员选举,各政党所推荐及独立参选之候选人得票数之比例分配计算国民大会代表之当选名额,而称之为比例代表方式。第按所谓比例代表,乃依政党或候选人得票数之比例计算当选及议员议席分配之方法,而有别于多数代表制、少数代表制等方式,比例代表制之采行仍须以举办该特定公职人员之选举为前提,若本身未曾办理选举,而以他种性质不同、职掌相异公职人员选举之得票作为当选与否及分配席次之依据,则等同于未经选举程序而产生,先进民主国家亦未有此种所谓选举之事例(参照中央选举委员会八十八年十二月二十八日八十八中选一字第八八九一三五六号致本院秘书长函),是依照此种方式产生之国民大会代表,已不具民意代表身分,充其量为各政党指派之代表,诚如声请解释意旨所称,国民大会行使政权,须以国民直接选举之代表组成为前提,如适用新修改之增修条文则无异由政党指派未经选举之人员代表国民行使政权,明显构成规范冲突。若此等代表仅赋予咨询性功能尚无不可,但仍得行使宪法第四条领土变更之议决权,增修条文第一条补选副总统,提案罢免总统、副总统,议决总统、副总统弹劾案,修改宪法,复决宪法修正案暨对司法、考试及监察三院人事之同意等本质上属于民意代表方能拥有之各款职权,非仅与宪法第二十五条构成明显之规范冲突,抑且抵触宪法第一条民主国之基本原则。是上述有关国民大会代表产生方式之增修条文,与民主之宪政秩序有违。或谓在国会采两院制之国家,第一院固多属民选产生,第二院则尚有由任命甚至世袭之议员组成者,则以一院依附于另一院已较任命或世袭者“民主性质”多矣。然查现代国家采两院制之国会,其中一院若非由民选,其职权必远逊于直接民选之一院,更无由民选产生之一院其权限为立法,依附之一院则有权制宪或修宪之理。况此种任命、世袭制度,或系基于历史因素,或系出自联邦体制,且已为现代大多数民主国家所不取。相关机关国民大会于八十九年三月二十三日向本院补提书面说明,一面举出奥地利、荷兰、比利时、爱尔兰、瑞士、西班牙等国,谓此等国家之国会均设有两院,且采比例代表制,一面谓国民大会采比例代表制系八十五年十二月国家发展会议之共识,符合国家发展需要等语。查上述国家之国会其一院虽采比例代表制,另一院均另行选举或以其他方式产生,均无所谓依附式之比例代表方式,更无未经选举者有权制定国家最高规范致违反民主国家基本原则之情形。至国家发展会议亦仅建议国民大会代表改采政党比例代表方式,并未倡议国民大会代表既可本身不必举行选举,又得自行延任,从而相关机关所述各节,均不足作为国民大会代表改为依附方式产生之正当理由。又宪法第二十八条第二项每届国民大会代表之任期,至次届国民大会开会之日为止,旨在维持政权机关之连续性,此次修改既未停止上开第二十八条第二项之适用,又第一条第三项增订“国民大会代表之任期为四年,但于任期中遇立法委员改选时同时改选”,则立法委员依增修条文第二条第五项规定,经总统解散时,国民大会代表亦同遭解散,规范内容相互矛盾,亦明显可见。上开增修条文虽有以独立参选之立法委员得票比例分配同属独立参选之国民大会代表当选名额之设计,但既属独立参选则不属任何党派或政团,自无共同之政策纲领可言,依附他人而获得当选,则候选人无从以本身之理念与主张诉诸选民而获选,于宪法所保障人民参政权之意旨不相符合。
  按代议民主之正当性,在于民意代表行使选民赋予之职权须遵守与选民约定,任期届满,除有不能改选之正当理由外应即改选,乃约定之首要者,否则将失其正当性。本院释字第二六一号解释:“民意代表之定期改选,为反映民意,贯彻民主宪政之途径”,亦系基于此一意旨。所谓不能改选之正当理由,须与本院释字第三十一号解释所指:“国家发生重大变故,事实上不能依法办理次届选举”之情形相当。若任期届满,无故延任,则其行使职权已非选民所付托,于国民主权原则下民意代表之权限应直接源自国民赋予之理念不符,难谓具有正当性。本件国民大会修正通过之增修条文,将第四届立法委员任期延长至九十一年六月三十日止,又将第三届国民大会代表任期延至第四届立法委员任期届满之日止,计立法委员延任五个月,国民大会代表则延长二年又四十二日。关于立法委员之延任,据相关机关国民大会指派之代表到院陈述,系基于配合会计年度之调整,俾新选出之立法委员有审议次年度中央政府预算而为之设计。惟查民意代表任期之延长须有前述不能依法改选之事由始属正当,审议预算年度之调整与国家遭遇重大变故不能相提并论,其延任自属欠缺正当性。况自八十六年增修条文施行后,立法院得因通过对行政院院长之不信任案,而遭总统解散,解散后重新选出之立法委员,其任期重新起算(上开条文第二条第五项),则未来各届立法委员之任期可能起迄参差不一,是配合会计年度而调整任期势将徒劳。而国民大会代表自行延任则谓出于实现改革国会之构想,并举第一届及第二届国民大会代表亦有延长任期之情事云云。然所谓国会改革不外结构与功能两方面之调整,观乎本次宪法之增修,国民大会功能部分未见有任何变动,选举方式之变更固属结构之一环,此次修宪废弃区域选举而改采依附式之所谓“比例代表”,姑不论此种方式并非真正选举,即使改变选举方式,与任期延长亦无关联,纵如相关机关所言,延任有助于国会改革,惟手段与其欲达成之目的并不相当。至以往国民大会代表延任,或系发生于戒严及动员戡乱之非常时期,或系纯属总统、副总统改为直接民选,国民大会相关职权废除后之配合措施,皆与本件情形有殊,不足以构成常态下之宪政先例。又利益回避乃任何公职人员行使职权均应遵守之原则,宪法增修条文第八条:“国民大会代表及立法委员之报酬或待遇,应以法律定之。除年度通案调整者外,单独增加报酬或待遇之规定,应自次届起实施”,除揭示民意代表行使职权应遵守利益回避原则外,复具举轻明重之作用;盖报酬或待遇之调整尚应自次届起实施,则迳行延长任期尤与宪法本旨不符,声请意旨指延长任期违反民主宪政之原理,与增修条文第八条产生矛盾,洵属有理。
  第三届国民大会于八十八年九月四日第四次会议第十八次大会以无记名投票方式表决通过宪法增修条文第一条、第四条、第九条暨第十条之修正,其程序违背公开透明原则及当时适用之国民大会议事规则第三十八条第二项规定,其瑕疵已达明显重大之程度,违反修宪条文发生效力之基本规范;其中第一条第一项至第三项、第四条第三项内容并与宪法中具有本质重要性而为规范秩序赖以存立之基础,产生规范冲突,为自由民主宪政秩序所不许。至于第九条、第十条之修正内容本身虽无可议,然因其过程有违前述修宪正当程序,自应一并失其效力。上开修正之第一条、第四条、第九条暨第十条应自本解释公布之日起失其效力,八十六年七月二十一日修正公布之原增修条文继续适用。

                                                  大法官會議主  席  翁岳生
                                                            大法官  劉鐵錚
                                                                    吳  庚
                                                                    王和雄
                                                                    王澤鑑
                                                                    林永謀
                                                                    施文森
                                                                    孫森焱
                                                                    陳計男
                                                                    曾華松
                                                                    董翔飛
                                                                    楊慧英
                                                                    戴東雄
                                                                    蘇俊雄
                                                                    黃越欽
                                                                    賴英照
                                                                    謝在全

意见书[编辑]


  部份协同意见书               大法官 林永谋
  本件解释关于系争宪法增修条文之修正,因程序瑕疵而不生效力一节,其结论本席固予赞同。惟所持之法理论据,因与本席之确信稍有出入,鉴于本件解释攸关我国未来之宪政发展,相关法理之阐释自有更求妥善之必要,爰就此部份提协同意见书如次:
  本院历年之解释,关于国家机关行为是否违宪之判断,如已有宪法上之明文者,系以明文为准据,并依瑕疵态样分别论其法律效果;如欠缺宪法之明文或明文所定标准不足时,除引据法理之外,固亦有得援引本院解释之先例以为论断之依据者,但仍应仅限之于相同或相类之情形始可。本件解释之关于修宪程序瑕疵之判断,因我国宪法对于修宪程序仅有第一百七十四条,即有关修宪之提议、出席与议决人数比例之规定,以及增修条文本于国会自律意旨,于第一条第九项授权国民大会自行订定行使职权时之程序,除此之外,则无修宪程序应如何遵循之明文;然国民大会既系依据宪法规定所设置之修宪机关,即系“宪法所设置之权力”(pouvoircon- stitue)之一,自难遽为修宪程序应全由国民大会以议事规范自律而别无其他限制之论断,此亦所以本院释字第三八一号解释明确揭示,除宪法第一百七十四条之明文限制外,国民大会之议事规范关于“自律事项之决定,仍应符合自由民主宪政秩序之原则”之原因。
  议事规则系属议会内部规范,虽有成文议事规则与不成文议事例规之分,然均非经常久远之规、百世不刊之典,且若有抵触宪法规定或自由民主宪政秩序时,均属规范违宪之范畴,当然发生无效之问题。而所谓“程序瑕疵”则指修宪机关议事“行为”抵触宪法第一百七十四条之规定或自由民主宪政秩序,或抵触基于宪法之授权所制订且符合自由民主宪政秩序之议事规范等情形而言。议事行为一旦如此,则此种瑕疵当然产生使修宪条文无效之效果。至若议事行为瑕疵尚未达于抵触宪法或自由民主宪政秩序之程度者,应仅系违反议事规范,尚非当然可导致该行为于无效之结果。本件解释可决多数之意见援用“重大明显瑕疵”标准,以为修宪程序瑕疵明显而重大时,即不生其应有之效力;惟依其所示“明显”之阐释,故无疑义,然所谓“重大”既系指“瑕疵之存在已丧失其程序之正当性,而违反修宪条文成立或效力之基本规范”,则所谓抵触“足以影响修宪条文成立或效力之基本规范”,似系谓抵触宪法第一百七十四条之规定及不成文之“自由民主宪政秩序”。若非有此等之情形,该议事行为系违反议事规范,虽具有瑕疵,只要尚未抵触上述原则,则依该项标准所示,此等瑕疵似仍不足使修宪条文失其效力,而仍属议会自律之范围。
  兹“重大明显瑕疵”,既经本件解释执以为修宪程序是否有效之判断标准,有如前述,其复称该项标准系援自本院释字第四一九号之解释,而其则首见于本院释字第三四二号。然前一件原系针对副总统兼任行政院长是否违宪问题所为之解释,后者则系对于立法院审议“国家安全会议组织法草案”等三项法律草案所生之程序瑕疵争议,其与本件解释标的之国民大会依据宪法规定践行修宪程序时所生之程序瑕疵,虽同属宪法上之行为,然或为抵触宪法权力分立原则之疑义,或为一般立法程序之瑕疵,或为修宪程序之瑕疵,三者之前提事实,在宪法上有其不容忽视之相当差异,若援用同一标准以论断其效力,似非相宜。盖就学理言之,“类推适用”( Analogie,analogy)相关之解释先例,在论理基础上仍应先行确定所援引解释之事实与本件解释间具有足够之法评价上“类似性”(Ahnlichke- it,similarity),此因在司法裁判“使法之内容现实化”的逻辑三段论法过程中,如果欠缺作为大前提之“法明文规定”可资适用时,必须基于作为小前提之两案件间构成要件“法评价”之重要观点,具有法律上之足够“类似性”,继而本于“同类事物应作相同处理”之正义要求,始得适用相同之处理方式与评价。反面言之,如本案与前案之具体事实间具有法评价上不容忽视之差异时,基于“不同事物应作不同处理”之要求,亦应就两案加以区别(distinguishing),适用不同之审查标准。本件解释如欲援用释字第三四二号解释所阐释之原则,首应探究修宪程序与一般立法程序在宪法上评价是否类似,以及国民大会与立法院所得享有之国会自律范围是否相同,方得据以论断本件解释得否类推适用“重大明显瑕疵”之审查标准。如两者并未具有足够的类似性,则迳以原仅应适用于一般立法程序之“重大明显瑕疵”审查标准,绳诸本案之修宪程序瑕疵,其论理基础自不免于动摇。
  首就宪法与一般法律之地位之不同而论,按我国宪法乃制宪国民大会基于全体国民之付托,为“巩固国权,保障民权,奠定社会安宁,增进人民福利”而制定。凡我国之国体、政体、人民之权利义务等重大政治事务,多由宪法加以明定。是宪法不仅系国民主权之表征,亦系全体国民共识之凝聚,其修改关系宪政秩序之安定与国民福祉至巨,应由修宪机关慎重为之。本件解释就此之论述,本席敬表赞同。观诸我国宪法第一百七十一条第一项:“法律与宪法抵触者无效”、第一百七十二条:“命令与宪法或法律抵触者无效”等规定,可知在我国整个之法规范体系中,宪法系居于根本规范之地位,所有法规范均不得与宪法相抵触。不仅此也,依照法治国、民主国原则之要求,一切国家公权力行为之合法效力更应直接、间接来自宪法之授权,方具有其正当性,是以宪法之地位当远非一般法律所可比拟,此乃自明之理,无庸辞费。
  宪法之规范效力既非一般法律所可比拟,则修宪程序与一般立法程序,在宪法上自应具有不同之评价,此不仅为“刚性宪法”之特征,亦为我国宪法之当然要求。是以在立法院所代表之“常态政治”(normal politics)中,或可因多数国民为追求个人自我实现,欲保持与政治事务间之一定距离,而透过代议方式,委由代表民意之立法机关与政府部门决定国家法律与政策,国民只须以定期选举与罢免等方式追究民意代表之责任即足;然一旦现有架构已不足因应国家社会之发展,而须透过修宪方式对既有宪政秩序加以调整时,则国民大会所践行之修宪程序即已居于“宪法政治”(constitutional politics)之层次,当应允许国民高度参与,俾其昂扬国民之宪法意识,进而对于修宪议题为公共讨论与思辩,各务其所尚,以此凝聚国民对于宪法之共识,形塑新的宪政秩序。此亦即本院释字第三一四号解释所示,在我国宪法上,修宪应有“使国民预知其修改之目的并有表达意见之机会”之要求。
  修宪程序应较一般立法程序更为慎重与严格,并应更为容纳国民高度之参与,集众思、广众益,此世界各主要民主国家皆然,如美国联邦宪法第五条(注一)、法国第五共和宪法第八十九条(注二)、日本国宪法第九十六条第一项(注三)、德国联邦基本法第七十九条第二项(注四),与荷兰王国宪法第一百三十七条(注五)等等,即其例。此等国家关于修宪程序,若非将修宪案之议决交由国会以外之州立法机关议决,即交付国民以公民投票方式议决。更有规定国会于提出宪法修正案后应即重新改选,由新选出之国会议决修宪案者,且其于国会议决修宪案时,亦以迥异于一般立法程序之特别程序与加重可决人数绳诸该修宪案,如法国宪法规定由国会两院联席大会以五分之三同意、德国基本法规定由联邦议会议员三分之二及联邦参议院投票权三分之二加以同意。我国宪法关于修宪制度之设计,除以代表全国国民行使政权之国民大会行使修宪之决定权限外,复于第一百七十四条第一款中规定,修宪程序应有较一般立法程序为高之提议、出席与议决人数之比例,益足证明修宪与一般立法在我国宪法上确具有不同之地位。况且我国宪法第一百七十四条第二款更规定,由立法院提出宪法修正案,交国民大会复决时,须于国民大会开会前半年公告之,俾使全体国民均能充分参与修宪议题之思考与论辩,以免突袭性修宪,本院释字第三一四号解释亦在阐明此旨。是以修宪程序与立法程序在形式上虽均有提案、讨论与议决等过程,而有一定类似性,然基于宪法与法律之效力与性质迥然不同,故两者之性质与评价实难谓之类同。
  修宪程序应较一般立法程序更为容纳国民高度参与,以凝聚国民对宪法之共识,维系宪政秩序安定,并监督修宪代表,明其责任归属,俾能守道自重,既如前述。则修宪程序应秉“透明公开原则”为之,亦系本质上必然要求,自不待言;盖国民大会之修宪决定,系涉及人民共营国家生活、影响子孙后代之基本性事项,性质上并非“常态政治”之一时一事决定,而乃关系国家基本架构,人民重要权益,当应使全体国民有共知共见之可能,故对于修宪条文之表决方式,绝非仅为“妥当”与否之问题,而系有宪法规范当然之一定要求,远非一般立法过程得采秘密方式者所得比拟。故修宪程序,不仅会议之讨论过程必须高度公开、透明,最后之表决方式亦不容以任何理由违反“透明公开”原则,期免是非淆于唇舌,取舍决于爱憎,而人民无以考其情实。次按法律与宪法之性质既然迥异,故而一般立法程序与修宪程序在宪法评价上应有重大不同之差异,要无可疑,释字第三四二号解释所谓“重大明显瑕疵”之标准,当亦应仅适用于针对立法程序瑕疵之审查。第按“重大明显瑕疵”理论原系行政法上基于尊重国家机关公权力行为之此一思考,以之为判断行政处分瑕疵是否达于自始、当然无效程度之低密度审查标准,我国行政程序法第一百十一条即为如此之明文规定(注六),本院释字第三四二号解释遂引为判断立法程序瑕疵之标准。其所以如此尊重议会自律与政府部门之运作,使已经公布施行之法律在原则上不因之无效,容或不无符合“权力相互尊重”原则以及“法安定性”等宪法基本原则之合理性;盖常态政治下之一般立法程序,若非因为国家遭遇重大内乱外患,否则多能顺利维持运作,一般法律纵使已有相当程序瑕疵,亦因尚未达于重大,仍得透过其后之立法程序再行补救,自可承认其有效。然宪法之修改,却非时时为之,修宪机关亦非经年集会,又岂能容许已有相当瑕疵之修宪条文赓续存在?由是观之,关于修宪程序瑕疵部份之判断,当应相对提高审查之要求,援用更为严格审查标准绳之,适度缩小修宪机关议事行为自律之范围,方符宪法关于修宪程序应当更为慎重之本质要求。否则,自相违覆,阙漏难补,国将不堪。
  我国宪法第三章至第九章关于各宪法机关及权限之规定,乃系权力分立制衡原则之具体性体现。惟权力分立制衡原则固要求所有“宪法所设置之国家权力”均应有其界限,并彼此制衡,但亦要求所有国家权力应彼此尊重,避免不当干涉其他权力部门核心权力之行使(注七),此亦本院释字第三号解释所谓“五权分治、平等相维”之本意,亦系本院释字第二五四号、第三四二号、第三八一号及第四三五号等号解释历来保障议会自律原则之基础。况本院于释字第三四二号与第三八一号解释中更特别针对“国会自律原则”明确阐释,谓“国会行使立法权之程序,于不抵触宪法范围内,得依其自行订定之议事规范为之,议事规范如何践行系国会内部事项。依权力分立之原则,行政、司法或其他国家机关均应予以尊重”,故民意代表机关其职权之行使,“曾否践行其议事应遵循之程序,除明显抵触宪法者外,乃其内部事项,属于议会依自律原则应自行认定之范围”。本院释字第二五四号及第三八一号解释复阐明国民大会关于“未依法宣誓之代表得否出席会议”与“修改宪法之一读会程序之开议出席人数”等问题,应依议会自律原则自行决定之。足见以宪法相关法理与本院历来之解释观之,国民大会之议事程序与行为,纵于行使修宪权限时,亦有一定自律范围之保障,然宪法既不同于法律,修宪程序亦非一般立法程序所得比拟,故作为修宪机关之国民大会,虽亦有国会自律原则之适用,毕竟两者之性质与功能有其差异,如就宪法设置不同机关,赋予不同功能与结构之功能法取向而言,两者所得享有之国会自律范围及界限即未必应全然等同,尚应视两者行使职权性质之差异而有所区别。是以“重大明显瑕疵”审查标准,仅可适用于一般立法程序瑕疵之审查,而不应适用于对修宪程序瑕疵之审查。亦即为兼顾修宪程序应更为慎重,并容许国民之监督、参与之宪法意旨,以及宪法对于国会自律原则之保障,当应适度缩小修宪机关之议事自律范围。爰提协同意见书如上。
  注一:美国联邦宪法第五条:“国会遇两院三分之二的议员认为有必要时,或各州三分之二州议会请求而召集修宪会议时,应提出本宪法之修正案。以上两种情形中之任何一种修正案,经各州四分之三州议会或经修宪会议四分之三多数批准时,即成为本宪法之一部份而发生效力。(下略)”
  注二:法国第五共和宪法第八十九条:“(第一项)修宪案得由共和国总统依总理之建议提出,或由国会议员提出。(第二项)修宪案须以内容一致之文字经国会两院表决通过,并经公民投票复决同意后,始告确定。(第三项)共和国总统如将修宪案提交国会两院联席大会议决,则该修宪案无须交付公民投票。在此情形下,修宪案须获联席大会五分之三之有效多数,始得通过。(下略)”
  注三:日本国宪法第九十六条第一项:“本宪法之修改,须由国会经各议院议员总额三分之二以上赞成而提议,向国民提案,并经其承认。此种承认,必须于特别之公民投票,或于国会所定选举时所为之投票,获得其过半数之赞成。”
  注四:德国联邦基本法第七十九条第二项:“(修正本基本法之)此项法律须经联邦议会议员三分之二及联邦参议院投票权三分之二之同意。”
  注五:荷兰王国宪法第一百三十七条:“(第一项)每一宪法修正案之提出,应明白指出其所拟修改之内容。(第三项)在第一项所提及的修正案公布后,国会两院应立即解散。(第四项)新选出之国会审议此项宪法修正案时,非获得投票数三分之二之赞成,不得通过。(下略)”
  注六:参见吴庚,《行政法之理论与实用》,一九九九年六月,增订五版,三六二-三六六页;许宗力,〈行政处分〉,翁岳生编,《行政法》,一九九八年,五九一-五九二页;陈敏,行政法总论,第二版,一九九九年十二月,三六五页。
  注七:参见汤德宗,〈“权力分立原则”解释之研析〉,收于同氏著,《权力分立新论》,一九九八年三月,一四一-一四六页。
  部份协同意见书               大法官 孙森焱
  一、关于议会自律原则本院释字第三四二号解释理由书谓依民主宪政国家之通例,国家之立法权属于国会,国会行使立法权之程序,于不抵触宪法范围内,得依其自行订定之议事规范为之。议事规范如何践行系国会内部事项,依权力分立之原则,行政、司法或其他国家机关均应予以尊重,学理上亦称议会自治。又各国国会之议事规范,除成文规则外,尚包括各种不成文例规,于适用之际,且得依其决议予以变通。此项意旨,于本院释字第三八一号解释理由书对于国民大会通过宪法修改案时应遵循之一读会程序开议出席人数所为阐释,亦予援用。可见议会自治之尊重,不惟于立法院议事程序为然,于国民大会修改宪法所订议事规范,亦莫不然。按国民大会议事规则乃国民大会依八十三年八月一日修正公布宪法增修条文第一条第九项本于尊重议会自治之意旨特别授权而订定,具有补充宪法修宪程序规定之效力,与一般议事程序之规范有间。此项法规之位阶与宪法第一百七十四条同为规范议事程序之法则,其内容不得抵触宪法,惟优先于法律而适用。
  二、本解释文谓:国民大会依修改宪法程序制定或修改宪法增修条文,须符合公开透明原则,并应遵守宪法第一百七十四条及国民大会议事规则有关之规定,俾副全国国民之合理期待与信赖。因而谓国民大会议事规则第三十八条第二项关于无记名投票之规定,于通过宪法修改案之读会时,适用应受限制。以所谓“公开透明原则”限制国民大会议事规则第三十八条第二项规定之适用,无非谓无记名投票之采用有违自由民主宪政秩序之意旨(看解释理由书第五段)。然公开透明原则如为“宪法中具有本质之重要性而为规范秩序存立之基础”(本解释文第二段文字),国民大会议事规则关于无记名投票之规定,因与此原则抵触而应受限制适用,然则同规则之相关内容,倘经国民大会为补充宪法第一百七十四条规定而增订于宪法增修条文,岂非亦因抵触“宪法整体基本原则”(解释文第二段),为“自由民主宪政秩序”所不许而失其效力?如果无记名投票方式尚未及于抵触“宪法整体基本原则”,则何以又违“自由民主宪政原则”而有排除国民大会议事规则第三十八条第二项规定之效力?本解释理由书说明之论据,尚有可议。
  三、所谓公开透明原则系指国会议员于行使职权之际,自提案、讨论及表决以至形成决议,应公开行之,俾使全国国民有预知及表达意见之机会,各代表之选区选民或其提名之政党,借此亦能获知其依法选举或遴选之代表对于相关议案所持之态度,以明了是否符合选民或政党之期待与信赖。惟此项原则之适用范围如何,乃属议会自律之问题,以议事规范形成之。其中提案、讨论阶段如涉及国家机密等事项,以不公开方式为之,此观国民大会议事规则第八条第一项规定,国民大会之会议公开行之,但必要时委员会得依大会之决议,改开秘密会议,即可明了。本解释虽谓国民大会议事规则第三十八条第二项关于无记名投票之规定,于通过宪法修改案之读会时,适用应受限制。惟宪法第一百七十四条规定修改宪法之程序,并无应采记名投票方式之限制,然则何以修改宪法,非采用记名投票不可?如果提案、讨论及形成决议之过程均采公开方式,惟于表决方式采用无记名投票时,是否与公开透明原则即有未符?若记名投票方式为修改宪法程序不可缺之部分,何以宪法第一百七十四条就此漏未规定?其采用与否,采用之要件如何,又何以由宪法第三十四条明文规定授权立法机关以法律定之。八十三年八月一日再以增修条文第一条第九项规定改由国民大会自行订定?本解释以逾越宪法明文规定之“公开透明原则”限制国民大会议事规则第三十八条第二项规定之适用,将应属议会自治事项之规范,为限缩解释。以此推之,若国民大会主席于表决宪法修改案时,依同条第二项但书规定裁定以无记名投票为之,提议应采用记名投票之代表因不足出席代表人数三分之一,而不得不采用无记名投票表决,其宪法修改案亦因修改程序有重大明显之瑕疵而不生效力。此项结论无异宣告国民大会议事规则第三十八条第二项关于无记名投票之规定,于适用宪法修改案之表决部分违宪。
  四、宪法对于宪法修改案之读会是否采取记名表决并无明文。关此,声请人郑宝清等之代理人汤德宗教授谓“以‘无记名投票’修宪,尚难谓为宪法所不许”(看汤德宗提出意见书四页)。鉴定人李建良副教授亦谓“以无记名投票进行修宪议案之表决,虽会增加人民及政党对国民大会代表追究责任之困难度,惟国民大会代表并未因此而卸却其政治责任,故尚无以此认定系争程序构成违宪之馀地”(看李建良鉴定报告六页)。鉴定人林子仪教授则谓:无记名投票方式并不当然即违反民主宪政秩序。我国宪法并未明文规定修宪之决议应以记名投票方式为之。“国民参与原则”与“责任政治原则”固然为修宪程序中之重要原则,但也不必然即导出修宪的决议必须以记名投票方式方才符合此二原则(看林子仪鉴定报告二页)。鉴定人许宗力教授并进一步说明“宪法责任政治所要求的国会透明、公开,所指涉范围为何,学说意见不一。一说认为国会透明、公开仅止于议事公开,也就是讨论与辩论公开,课予议会有让任何人,特别是媒体进入议事场所观察、监督议员发言、讨论之义务,但该义务并不包括投票内容之公开。”“另一说则认为民主的公开、透明原则也适用于议会内部关系,以方便选民对议员政治责任之追究,故除非有特殊重大事由,否则议会应采公开投票。”并述两说各有所本,虽然各国实务的趋势是采后说,要求表决也应公开,但也不能因此就全然置前说于不顾,尤不宜过于急躁地宣告投票公开也是民主不可或缺之要件(看许宗力鉴定报告一-二页)。按以上两说应采何说,究属两难之局(许宗力教授语),八十三年八月一日修正公布宪法增修条文第一条第九项就国民大会行使职权之程序,明定由国民大会定之,即系本于议会自治之原则,授权国民大会自行决定议事程序,国民大会经斟酌两说之优劣,采用折衷方案,于第三十八条第二项揭示议事公开之原则,并订定出席人数三分之一以上代表得提议采用记名投票方式,以确保议事公开实现之制度。如果提议采用记名投票之代表不足出席人数三分之一,因而采用无记名投票,应为同条项规定所许。
  五、本解释理由书第六段虽谓宪法修改案之决议若采无记名投票,则原选区选民或不分区代表所属政党对其选出之国民大会代表行使职权之意见无从知悉,宪法第一百三十三条之规定及本院释字第四0一号、第三三一号解释意旨亦无从贯彻等语,惟国民大会议事规则第三十八条第二项后段规定“出席代表三分之一以上之提议”,既云提议,提议之人自应表明身分,方能一一覆按,是与投票不同。政党对于所属党员之国民大会代表追究党纪责任,或原选区选民对其所选出国民大会代表之监督,于提议之阶段即得为之,促使表决方式采用记名投票,且于提案、发言讨论之际亦得了解各代表表示之见解,何庸等待投票而后可?是本解释理由书以上揭理由为应采记名投票之论据,理由尚欠充分。
  六、若云国民大会议事规则第三十八条第二项关于无记名投票之规定,于通过宪法修改案之读会时,适用应受限制,则系对该条文为限缩解释。果尔,国民大会于八十八年九月四日以无记名投票方式表决通过宪法修改案,即不发生违背议事规则之问题。本解释既论该程序系违背公开透明原则,复细述本件宪法修改案之决议违背议事规则上开规定之情形,则究竟议事规则第三十八条第二项规定系应为限缩解释而无其适用,抑决议系违背其规定而失其效力?
  七、查本件国民大会于八十八年九月四日议决通过之宪法增修条文,其二读及三读程序显已违反议事规则第三十八条第二项所定三分之一以上代表人数得为提议之保障规定,有如本解释理由书第六段所述,乃本解释竟以第三十八条第二项关于无记名投票之规定,于通过修改案之读会时,适用应受限制,认其修改程序抵触公开透明原则而有明显重大之瑕疵。此项论断难认允当,爰提出部分协同意见书如上。
  协同意见书              大法官 苏俊雄
  本号解释主要系针对(一)国民大会以无记名投票之方式通过增修条文之修正,其程序是否已违反修宪条文成立或效力之基本规范,而应为无效之宣告﹖以及(二)修宪条文中,延长现任之国民大会代表及立法委员之任期,并将次届国民大会代表之选举,由直接民选改由依立法委员选举各政党及独立参选之候选人之得票比例分配当选名额等有争议的修宪内容,是否具备合宪性等两项问题所为论断。多数通过之解释意旨,认为系争修宪条文,于修宪程序上违背修宪公开透明原则,并且其瑕疵已达明显重大之程度,故违反修宪条文成立或效力之基本规范;而其实质内容与宪法中具有本质之重要性而为宪法规范秩序赖以存立之基础规范,亦产生规范之冲突,为自由民主宪政秩序所不容。从而宣告第三届国民大会于八十八年九月四日所通过的宪法增修条文四条之修正均应失效,应继续适用修正前之原条文,以维宪政体制之安定。对于此项解释结论,本席就其中有关程序正当性要求的论证理由固表赞同,但就修宪程序抵触公开透明原则时之法效果论断,则持有不同意见;另对本次修宪之实质内容与宪法基本原理发生冲突的部分,应论以如何之审查效果安排,本席则认为多数意见论断亦有未尽,恐有检讨与商榷的馀地。鉴于本件解释,对维护民主政治的活泼性以及理性发展法治国家宪政秩序的体制,在实际修宪运作上有其重要意义与深远影响,实有从宪法理论及司法哲学的观点,讲清楚、说明白的必要,在此爰提出协同意见书,说明如次。
  一、关于受理本案之司法任务以及解释方法论之说明
  针对大法官有无受理有关修宪程序与修宪界限争议之解释声请的权限问题,本席认同多数通过受理的理由-亦即认为我国宪法在“宪法之施行及修正”章节中第一七三条明文规定,“宪法之解释,由司法院为之”之文字,应已明确授权司法院对于修宪案及宪法施行上有关的争议,有从事司法解释的“组织法上的权限”。惟基于“宪法的规范性”及“宪法的优位性”,尽管传统的宪法理论已成功地运用了“法位阶理论”的规范逻辑,发展出司法违宪审查机制的规范理论体系;但是上述权限规范之内容,则尚未对“修宪行为”,设定出任何明确的“行为义务”或者“司法判断”的标准。故大法官于行使此项权限时,不能单纯以逻辑推论,仅诉诸形式上的法的权威;而必须慎密地从宪法基本规范及民主原理的讨论脉络中,探求本于人性的民主正当性要求,据以确立宪政体制上以及功能上民主宪政秩序的宏规。
  宪法作为国家的根本大法,在整个法领域之中,尤其具有“政治法”的规范特质。这不仅是因为其生成与存续取决于政治力量与政治共识,而且更是缘于宪法的目的与功能,主要即在规范政治权力的运作。从而为了因应政治变迁及社会发展的需求,宪法规范无疑必须预留政治运作与发展的弹性空间,俾使政治部门得以合理解决政治上所面临的问题。(注一)因此,国家根本大法的变更,并非纯粹抽象规范体系的演变,新秩序的建立,更不得不接纳法外的政治决定因素,其理至明。(注二)尤其,本件宪法争议发生之脉络,攸关我国民主宪政秩序之改革方向,大法官更应谨慎自持,盱衡民主原理与政治发展,预留国民政治共识形成与修宪机关合理解决之空间。
  在“立宪主义”与“民主政治”两种理念的关系之下,可知“法的领域内,没有一个自由是不受拘束的”;修宪者从事宪法修正的政治决定时,固应本民主自由的政治运作,但此亦非谓修宪可以毫无宪政秩序上的“范围”与“界限”。盖修宪或立法上的政治决定,唯有在这种政治事实与法理性结合的观点之下,始有其法规范的正当性。( 注三)
  宪法解释,涉及许多不确定的法律概念,如果想用传统的法学方法或者以所谓“可司法性”的理论,具体明确地限定解释方法-如司法院大法官审理案件法第四条第二项规定之以“宪法条文”有规定者为限,始得加以解释之限制-则恐怕有过度简化宪法与政治间复杂辩证关系之嫌疑。多数通过的解释文,另从宪法各项基本原理规范与新修正条文所设定的机关功能是否相容、有无规范冲突、修宪条文之设计是否将对民主宪政秩序之实践贯彻构成障碍等功能法之解释导向着眼,即为本席所赞同。惟若采功能法之解释取向,则对违反基本宪法原则的修宪条文,是否必然即须赋予“失效”的后果,则恐尚有进一步检讨的必要。
  二、以无记名投票方式修宪的程序瑕疵及其效力判断问题
  本案有关修宪程序的争点,在于采不记名投票方法,是否构成违宪的问题。就此,多数通过的解释文,认依修改宪法程序制定或修正宪法增修条文,不仅须符合公开透明原则,亦应遵守宪法第一七四条及国民大会议事有关之规定,以副全国国民之合理期待与信赖。这项修宪程序透明原则,固为本席所赞同,盖为实现责任政治,应要求决策的公开、透明,以利民意之监督;特别是我国宪法对选区产生之民意代表尚有罢免权之规定,为责任政治上的制度性规范,故程序公开透明原则应受到尊重。惟对于违反公开透明原则的修宪决定,是否必然宣告“失效”的后果,本席则认为尚有商榷的馀地。
  盖宪法赋予国民大会修宪权,国民大会之代表应依据民主政治的原则行使其权限,此亦适用于议会的内部关系。惟宪法对国民大会之代表,并无明确规定其修宪权之行使,仅限于公开行使,方具效力。在责任政治原则的要求之下,修宪公开、透明原则,仅强调民主政治理性沟通时,应尽量予以尊重,但是宪法却未对国民大会代表设定禁止采用无记名投票方式行使职权的宪法义务。诚如,西方许多论者认为,由于很难从宪法规范秩序中推导出公开义务的要求,“立法者只须对其所制定的法律负责”。(注四)故在未考量其所通过之修正案,其实质内容是否具备正当性之前,尚难仅依修宪程序违反公开透明原则而否认其效力。
  又多数通过的解释文,认定修宪是一种“宪法上行为”,如有重大明显瑕疵,即不生其应有之效力。其立论系本诸司法院大法官释字第三四二号对议事自律之界限解释而来。从这些“可司法性”之要件概念而言,所谓明显,系指其事实不待调查即可认定。此一标准乃是大法官在尊重国会自律原则之下,不待调查事实,仅依据议事记录等相关文件即可认定之情形,吾人固可理解其规范范围之所在;惟程序之瑕疵是否重大,乃至已丧失其程序之正当性,而违反修宪成立或效力之基本规范,则非纯粹抽象概念的涵摄,亦不能仅以违反公开透明的原则,即加以认定,而应从功能法的观点,视其具体修宪的相关内容,是否有违背宪法具有本质重要性的基本原理而定。多数通过的解释文,认为第三届国民大会第四次会议第十八次大会以无记名投票方式表决通过宪法增修条文,其程序违背公开透明原则及违背议事规则为理由,而为失效之宣告,不无速断之嫌。
  三、实质内容之效果判断问题
  关于系争的增修条文中,延长现任之国民大会代表及立法委员之任期,以及将次届国民大会代表之选举,由直接民选改依立法委员选举各政党及独立参选之候选人得票比例之方式分配当选名额等内容之合宪性问题,多数通过之解释意旨,虽未明确肯定修宪的有界限理论,但亦指出宪法条文之中,有许多具有本质重要性而为整个宪法体制赖以存立的基本原则,诸如第一条民主共和国原则、第二条国民主权原则、第二章保障人民权利之规定以及有关国家机关间权力分立与制衡之规定,凡宪法设置之机关均有遵守之义务,若修宪之条文有抵触这些基本原则者,难谓其具有正当性而发生应有效力,本席同表赞成。盖修宪的动力,虽然源自“宪法外”的“政治-社会权力”(politis- chsoziale Kraefte),但若欲推论出其“合乎宪法规范要求”的权限分配,必须与宪法整体架构所赖于存立之本质上重要的基础规范相容。这种修宪权限行使的正当性基础以及界限,亦即属于宪法施行与修宪的范围。
  多数通过的解释文认为,系争条文与宪法中具有本质重要性而与规范秩序赖以存立之基础冲突,而宣告系争条文违宪之判断。然者,盖如本席前述所提,本件宪法争议发生之脉络,攸关我国民主宪政秩序之改革甚巨,大法官更应谨慎自持,预留空间,以待国民政治共识之形成与修宪机关合理解决之可能。
  本席上述所陈看法,与多数通过的解释显有不同,特此说明。
  四、对解释效力之宣示部分
  本席除对多数通过之解释文与解释理由,提出前述法理分析及意见之外,并对解释文所宣示的效力之理由,提出不同之法律意见如次:
  (一)、修宪程序采行无记名投票方式,虽与修宪程序公开、透明原则有违,但尚不能据此即认定修宪条文已构成违宪失效,亦即形式上完成修宪程序的增修条文之中,就其实质上与宪法基本规范并无冲突之条文,仍应确认其效力。
  (二)、对实质上与宪法基本规范不相容的部分,多数意见迳行宣告其失效,对此本席不予赞同。大法官应本司法自制之原则,将问题留予国民与修宪机关合理解决之空间。盖如何依据政治力之发展,去改革相关宪政制度,系属各相关机关宪政上之任务与权限,此一原则更应依据民主政治原理去实现,做为司法解释机关的大法官,仅能于国民大会代表或立法委员任期届满而有不改选的情事发生,而其不改选是否有正当化之事由,而有解释声请时,方能对之为合宪与否的解释。
  爰附理由提出协同意见书,说明不同之法律意见如上。
  注一:许宗力,宪法与政治,收于现代宪法与国家-李鸿禧教授六秩华诞祝贺论文集,1997, 页78.
  注二:拙著,法治政治,1990, 正中书局,页117.
  注三:G. Jellinek, Die Allgemeine Staatslehre, 1922, Aufl. S.337 ff.
  注四:Klaus Schlaich, Das Bundesverfassungsgericht: Stellung,Verfahren, Entscheidungen, 3. Aufl. 1994, Rn. 506.
  
  协同意见书          大法官 赖英照
  国民大会于中华民国八十八年九月四日三读通过宪法增修条文第一条及第四条,延长国民大会代表及立法委员之任期,引发宪法疑义。本院依法受理声请,并宣告延任案相关条文自本解释公布之日起失其效力,本席赞同。国民大会及立法院均为民意机关,其成员应由人民选举产生,并有确定之任期,为宪法及其增修条文所明定,亦为我宪政体制存立之基础。国民大会以修宪方式将本届国民大会代表及立法委员之任期予以延长,在该延任期间内,此等国会议员无异系由国民大会任命,而非由人民选举产生,缺乏行使职权之正当性,其违反国民主权原则,应无疑义。
  惟本解释认为此次修宪采行无记名投票,“其程序违背公开透明原则及当时适用之国民大会议事规则第三十八条第二项规定,其瑕疵已达明显重大之程度,违反修宪条文发生效力之基本规范”,理由却嫌牵强,本席未敢同意。依本院释字第三四二号、第三八一号及第四一九号等解释所确立之议会自律原则,本件国民大会之议事瑕疵尚未达明显重大之程度。退一步而言,如认为宪法修改程序应力求完善,不容有任何瑕疵,则应变更上开解释,重新建立严格之审查标准。惟本解释一面固守先例,一面却又宣告系争修宪程序有明显重大之瑕疵,尚欠允当。兹述明意见如左:
  一、依据引发释字第三四二号解释之声请书、立法院议事录及其他相关文件之记载,立法院于八十二年十二月十三日开始审议“国家安全会议组织法草案”(以下简称第一案)、“国家安全局组织法草案”(简称第二案)及“行政院人事行政局组织条例草案”(简称第三案)等三项法案。经数次会议后,仅第二案完成一读程序,第一案及第三案则均未完成审议注一。第一案部分,立法院法制、国防、内政及边政、外交及侨政第二次联席会议更作成决议:“行政院暨叶委员耀鹏等所提‘国家安全会议组织法草案’均予退回,不予审查,拟具审查报告,提请院会公决”。(见立法院公报第八十三卷第二期,委员会纪录第一四三页)惟同年十二月三十日立法院院会中,有委员提案变更大会议程,将上开三案迳付二读。经“表决”及“重付表决”之程序通过后,列入“第二读会”议程。依立法院议事规则第三十条第二项规定:“第二读会应将议案朗读,依次或逐条提付讨论”。在未朗读议案及就条文内容做任何讨论之情形下,主席迳将三案交付表决。第一案进行表决时,勉强仍可确知赞成、反对及弃权委员之人数及名单,至表决第二案及第三案时,会场秩序业已失控,主席亦无法确知其表决结果及委员投票意向,更无从确认曾否践履三读表决程序。立法院当日会议纪录有如下之记载(原文照录):
  “主席:现在进行第二案……,国家安全局组织法……照罗委员传进所提修正动议……通过,请问院会,有无异议?(有)有异议,进行表决。赞成……
  主席:报告表决结果,在场人数一二二人,赞成者……国家安全局组织法修正通过。现在进行第三案……人事行政……修正通过……
  (会场秩序陷入混乱,除主席台、发言台麦克风全遭破坏外,并有多位委员在主席台下、台上互相丢掷书籍、文件、椅子及电脑等物。现场陷入极度混乱状态,主席之处理及言词无法辨识,最后主席在一片吵闹声中,于十二时三十三分离开议场。)散会。”(见立法院公报第八十三卷第二期,院会纪录第四三页至第四四页)。
  在相关院会纪录尚未获得确认之情形下,“国安三法”仍依规定程序予以公布施行。惟有多位立法委员认为国安三法“未经宪法所规定之立法程序,不能发生任何法律上之效力”,(见司法院大法官解释续编第八册,第二七页)乃声请本院解释。对于此项争议,本院以释字第三四二号解释确立国会自律原则,认为议事规范如何践行系国会内部事项,依权力分立原则,司法机关应予尊重。惟如立法程序“有违反法律成立基本规定之明显重大瑕疵者”,释宪机关仍得宣告其为无效。至瑕疵是否已达足以影响法律成立之重大程度,如尚有争议,并有待调查者,即非明显。准此,第三四二号解释认定立法院议决“国安三法”之议事程序并无明显重大之瑕疵;解释理由谓:“其通过各该法律之议事录,虽未经确定,但非议事日程上之讨论事项,尚不涉及宪法关于法律成立之基本规定,亦即并非足以影响各该法律成立之重大瑕疵。至除此之外,其瑕疵是否已达重大程度,则尚有争议,立法院当时议事情形混乱,导致议事录迄未确定,各该法律案曾否经实质议决,自非明显,更无公众周知之可言。”因此,国安三法经总统公布后仍依法发生效力。
  二、议会自律原则及“明显重大瑕疵”之审查标准,不仅适用于立法程序,且于判断宪法上行为是否违宪时亦同其适用。本院释字第三八一号解释重申对国会自律原则之尊重,并指出会议中得以决议变更议事规则之意旨:“民意代表机关其职权行使之程序,于不抵触宪法及法律范围内,得依其自行订定之议事规范为之,学理上称为议会自律或议会自治。至议会规范除成文规则外,尚包括各种不成文例则,于适用之际,且得依其决议予以变通,业经本院释字第三四二号解释阐释甚明”(司法院大法官解释续编第九册,第一五六页)。此外,释字第四一九号解释并进一步阐明“重大明显”之意涵:“宪法上行为是否违宪与其他公法上行为是否违法,性质类似。公法上行为之当然违法致自始不生效力者,须其瑕疵已达重大而明显之程度(学理上称为 Gravitats- bzw. Evidenztheorie)始属相当,……判断宪法上行为之瑕疵是否已达违宪程度,在欠缺宪法明文规定可为依据之情形时,亦有上述瑕疵标准之适用(参照本院释字第三四二号解释)。所谓重大系指违背宪法之基本原则,诸如国民主权、权力分立、地方自治团体之制度保障,或对人民自由权利之限制已涉及本质内容而逾越必要程度等而言;所谓明显系指从任何角度观察皆无疑义或并无有意义之争论存在”(见司法院大法官解释续编第十册,第三三二页至第三三三页)。此处关于明显重大瑕疵之审查标准,均为本解释所引用。
  三、根据上开解释,国民大会此次修宪之议事瑕疵,是否已达重大明显之程度?颇有疑义。依据议事录及速记录之记载,国民大会八十八年九月三日开会讨论修宪提案时,有出席代表三一0人。(见第十八次大会议事录第一页至第三页)会议中有代表提议第二读会及第三读会时应采用无记名投票,并获得代表六十七人之附议(简称甲案)。另有代表则提出一二九位代表之连署书,主张依国民大会议事规则第三十八条第二项规定,有出席代表三分之一以上之提议者,应采行记名投票(简称乙案)。两案均有代表发言支持,主席裁示交付表决(见第十八次大会速记录第二六页至第三二页)。此时有出席代表提出权宜问题,质疑乙案所提之连署书是否确有三分之一代表连署:“刚才本席发言声明愿意放弃这次的连署,这是有原因的,因为本案虽经三分之一以上代表连署,但是因为所有连署的代表并不是依照国民党或是其他党代表的意愿来签署,所以本席请主席公布这三分之一的来源从何而来,以了解这个三分之一以上代表连署的连署书有没有造假,有没有伪造文书。在国民大会这么严肃的表决问题,用这种方式,要如何做全国及民意代表的表率?所以本席请主席公布这三分之一的名单是什么人,他们是不是都像本席一样,不同意连署。”(见第十八次大会速记录第三二页)事实上,连署之一二九人除提出权宜问题之代表外,当日请假之六人中,亦有二人参与连署,与第三十八条第二项明定应由“出席代表”提议之规定不合。(见第十八次大会议事录第三页及第三七页)惟主席并未处理此项权宜问题,仍裁示将甲、乙两案分别提付表决。在场人数二四二人,赞成甲案采无记名投票者一五0人,赞成乙案采记名投票者八十七人。主席裁示:甲案通过。(见第十八次大会速记录第三二页)九月四日凌晨,国民大会以无记名投票方式进行修宪案二、三读之表决。二读时,宪法增修条文第一条第一项至第四项曾分别经两次表决,其馀条文则均一次表决通过;三读时,出席代表二一四人,赞成者二一一人,反对者二人,弃权者一人,主席宣布增修条文第一条、第四条、第九条及第十条修正案通过,完成三读程序。(见第十八次大会议事录第十三页、第十四页、第二三页至第二五页、第二九页至第三一页、第三三页、第三四页)
  从上述情形观察, 立法院议决“国安三法”与国民大会表决系争宪法增修条文时,虽均有程序上之瑕疵,惟前者之情形显较后者更为严重。对于是否完成一、二、三读程序尚有疑义之“国安三法”,本院释字第三四二号解释以尊重议会自律之原则,认为立法院之议事瑕疵未达明显重大之程度;但对于已践履三读程序,仅因采行无记名投票进行二、三读会之表决,则认系重大而明显之瑕疵,其认事用法似欠一贯。
  抑有进者,国民大会议决系争修宪条文时,是否确有违反第三十八条第二项之规定?相关机关尚有争议。(见国民大会八十九年二月二十三日(八九)国会金议字第0三0一号函)且当日提议采行记名投票者是否已达出席代表三分之一?与会代表曾经提出质疑,并有事实依据,并非“从任何角度观察皆无疑义”(本院释字第四一九号解释用语)。或谓当日表决赞成记名投票者八十七人,已达在场人数二四二人的三分之一。惟八十七人系议案表决时之赞成人数,是否即为第三十八条第二项所定之“提议”人数?仍有疑义;况以出席代表三一0人计算,八十七人尚未达三分之一。凡此均显示国民大会是否有违反第三十八条第二项规定之情事,尚非明确,非经调查无从确认。依本院前述释宪先例,其瑕疵应非明显。本件解释一面标举第三四二号解释及第四一九号解释为其判断基础,一面竟认定国民大会之议事瑕疵已达重大明显之程度,理由似嫌牵强。
  四、或谓宪法为国家根本大法,对于宪政秩序及国民福祉之影响远甚于法律,因此修宪程序必须力求完善,释宪机关尤应采用较为严格之审查标准。此说是否妥适?尚有仁智之见。盖宪法之重要性,为社会所共认,无待申论;而宪法第一七四条明定修改宪法应有国民大会代表总额三分之二之出席,及出席代表四分之三之决议,均较法律之修正程序为严格,足可彰显此点。然议事程序既经规定,出席及议决人数之门槛纵有高低之分,民意机关均应遵守,则无二致;释宪机关之审查亦应本于事实做客观公正之认定。依本院释字第三四二号解释、第三八一号解释及第四一九号解释之意旨,关于议事程序之审查,并未区分立法与修宪程序而适用不同之标准。第三八一号解释认为:“宪法第一百七十四条第一款关于宪法之修改,由国民大会代表总额三分之二之出席及出席代表四分之三之决议之规定,系指国民大会通过宪法修改案时,必须之出席及赞成之人数。至于宪法修改案应经何种读会暨各次读会之出席及议决人数,宪法及法律皆未规定。修改宪法所进行之一读会程序,并非通过宪法修改案,其开议出席人数究采国民大会组织法第八条代表总额三分之一,或采宪法第一百七十四条第一款所定三分之二之出席人数,抑或参照一般会议规范所定出席人数为之,系属议会自律之事项,均与宪法无违。”对于宪法第一百七十四条明文规定之出席人数,除第三读会之程序外,国民大会尚得以议事规则为弹性处理,显见本院对修宪程序及立法程序均秉持议会自律之原则,并未就二者采取相异之标准。本院释字第四0一号解释指出:“国民大会代表及立法委员因行使职权所为言论及表决,自应对其原选举区之选举人负政治上责任”,是以依责任政治之原则,国民大会代表及立法委员亦适用相同之标准。退而言之,如认为修宪与立法应适用不同之审查标准,则应变更上开先例;惟本解释并未做此宣告。
  五、本解释认为修宪程序应符合公开透明原则,固属确论;惟所谓公开透明,其范围究系仅指讨论议案之公开?或更包含投票内容之公开?学说未有定论注二。各国宪法关于修宪程序应否采行记名投票仍有不同之规定。泰国宪法规定修宪之一读及三读程序应采记名表决(第二一一条第三款及第六款,载国民大会编印,新编世界各国宪法大全第一册,一九九六年五月出版,第五八四页、第五八五页);古巴共和国宪法亦规定修宪案应以“点名方式投票”(第一四一条第一项,载前引新编世界各国宪法大全第三册,第一五一页)。惟土耳其共和国宪法则明定修宪案应经全体议员五分之三以上“秘密投票同意”(第一七五条第一项,载前引新编世界各国宪法大全第一册,第九十一页),可见修宪采记名投票并非各国通例。我国宪法第一二九条对于宪法上之各种选举明定应采无记名投票;增修条文第三条第二项第三款则规定立法院对行政院长之不信任案应以记名投票表决。至于修宪案之议决,宪法第一七四条则与美、日、德、法、瑞士等民主国家相同,并未就投票方式予以规定注三。国民大会依宪法增修条文第一条第八项(八十六年七月二十一日修正公布)之授权得自行订定议事规则。
  本解释认为此次修宪违反行宪以来修宪程序之先例采行无记名投票,使国民因而不能知悉国民大会代表如何行使修宪职权,因此无从贯彻责任政治之宪法意旨;衡诸实务情形,理由亦欠坚强。依国民大会相关议事录及速记录之记载,行宪以来历次会议进行修宪案之表决时注四,均仅记载在场人数及赞成者之人数,偶有兼及反对及弃权者之统计,但均未记录赞成、反对或弃权者之名单注五。因此纵使采行记名表决,选民仍难以知悉国民大会代表“如何行使修宪职权”。从而依过去修宪会议之惯例而言,不论是否采行记名投票,对于宪法第一三三条所定责任政治之贯彻,未必产生泾渭分明之效果。实务上,选民对国会议员之罢免并不多见。本解释以贯彻罢免权之行使为基础,认为无记名投票违宪,理由亦嫌薄弱。况如将来改从欧美多数国家先例,修宪废除国会议员之罢免制度时,本解释所揭示之公开透明原则,将何所附丽?另方面,由于党团之运作与监督,采行记名投票时,确使党员之投票行为易于受到控制。政党对于违反党意而行使表决权之国民大会代表,亦便于施加党纪处分;如受处分者为侨选或不分区之身分者,并可因而丧失国会议员之资格。(参照本院释字第三三一号解释)如采行无记名投票,则党纪之追究确实较为困难。在此情形下,若有党意与民意相互扞格时,采无记名投票使党员免于党纪处分之牵制,反有利于广大民意之反映。准此而论,记名或无记名投票之利弊得失尚难一概而论。本院释字第三八一号解释虽指明国民大会“自律事项之决定,应符合自由民主宪政秩序之原则”,惟从该号解释认为国民大会可不受宪法第一七四条之限制自行订定修宪案第一读会之出席人数观之,无记名投票之采行应属议会自律事项之范围,不能遽认其当然违背“自由民主宪政秩序之原则”。
  六、综上所述,此次修宪引发之争议,应本宪法原理宣告延任相关修宪条文失其效力,而不宜另以薄弱之理由对程序问题强加非难,以免治丝益棼,徒贻无谓之疑虑与争议。爰提出协同意见书如上。
  
  协同意见暨部分不同意见书        大法官 陈计男
  对于本解释文及其理由,本席有若干观点与多数大法官意见不同,若干支持并补充多数大法官意见之理由者,兹叙述如左:
  一、关于修正之程序部分
  多数大法官认宪法增修条文第一条、第四条、第九条暨第十条之修正,其程序违背公开透明原则,议事规则第三十八条第二项但书规定,其瑕疵已达明显重大之程度,违反修宪条文成立或效力之基本规范,应自解释公布之日起失其效力部分:多数大法官对于本件修宪程序认违反公开透明原则,无非以其修宪系以“无记名投票”方式为之,为其基础。本席以为“记名投票”虽有使程序公开透明之功能,选民或所属政党得据以知悉其投票行为,用以判断该代表所为政治行为之内容,但尚非使其依公开透明原则负政治责任之唯一方法;国民意见表达及意见形成之沟通程序,也不以表决时,用“记名投票”为其唯一手段,且观诸各国宪法关于宪法修正之决议,亦非均以“记名投票”为其通例,而国民大会依八十三年八月一日修正公布宪法增修条文第一条第九项规定订定之国民大会议事规则第三十八条并无绝对禁止修宪时,采用“记名投票”,仅规定于有代表三分之一同意时即须采用“记名投票”而已;所谓宪政惯例又非一成不得变更。本件宪法增修条文之修改,其过程固有如理由书所述若干瑕疵,若仅以宪法增修条文之修改程序,因行“无记名投票”违反公开透明原则,即谓已违修宪条文效力之基本规定,而达程序明显重大瑕疵,应属无效,则难谓有坚强依据。矧宪法第一百七十四条第一款系规定:“由国民大会代表总额五分之一提议,三分之二之出席,及出席代表四分之三之决议,得修改之”。本件宪法增修条文之修改,于通过修改案时,其出席及赞成人数,均符合上开规定,且其改用无记名投票,系经多数决之通过有国民大会速记录可稽,纵其议决之方式改采“无记名投票”等可认为有瑕疵,此一瑕疵是否即足影响上述决议之效果?即非毫无疑议。即若足以影响致动摇其决议,该决议既属无效,则应属宪法增修条文未能通过而不成立,要非宪法增修条文无效问题。
  二、关于修正之实体部分
  按宪法第一百七十一条规定,法律与宪法抵触者无效。法律与宪法有无抵触发生疑义时,由司法院解释之。同法第一百七十二条复规定,命令与宪法或法律抵触者无效。故命令或法律有无抵触宪法之疑义,经本院大法官审理结果,认有抵触宪法者,本院自得以解释宣示其为无效。至国民大会依宪法第一百七十四条规定所修改或制定之宪法或宪法增修条文与未经修改之宪法条文,系处于同等位阶之地位,与上述命令、法律与宪法有高低位阶之情形不同。我国宪法并未如若干国家宪法先例(例如德国),于宪法中明定某些宪法条文不得修改;而所谓“宪法中具有本质之重要性而为规范秩序存在之基础﹂者,其具体内容如何?如何判定?是否包括修改之宪法条文规定?又其效力如何?有无超越宪法之规范效力?均未见诸宪法明文,再国民大会修改之宪法增修条文,与未经修改之宪法间,有无冲突之疑义,虽属宪法解释问题,依宪法第一百七十三条规定,本院大法官固有解释之权,但经本院大法官审理后,如认其与未经修改之宪法条文或“宪法中具有本质重要性而为规范存立之基础”者有间,有规范冲突之情形时,宪法有无赋予本院可经由宪法之解释,并进而宣示宪法或宪法增修条文失效之职权,则非无疑问。本席以为宪法条文间规范冲突之解决,乃属国家民主宪政走向之抉择,自应循民主宪政原理决之。目前我国尚无关于国民直接可对国民大会通过之宪法修改条文或宪法增修条文复决机制之规定,无依此解决规范冲突之可能,惟宪法增修条文既与未经修改之宪法条文间显有冲突,若冒然使宪法增修条文与之同时实施,势必因适用有规范冲突之宪法造成宪政秩序之紊乱,此绝非主权者(国民)之福。为维护宪政秩序之安定,兼顾宪政之发展,造成规范冲突之宪法增修条文,自仍须经由民意之检验决定,不宜由本院大法官介入代为抉择。故在有国民复决宪法修正条文之机制前,仍应由修宪机关就规范冲突重新检讨,作成合理而不冲突之整体修正以解决此一规范冲突。在规范冲突解决以前,该宪法增修条文应解为暂不得实施。此实为维护宪政运作之顺利,避免宪政程序发生立即而明显之紊乱,所作符合民主宪政目的之合理而不得已之解释也。准此,则多数大法官认:
  (1)宪法增修条文第一条国民大会代表第四届起依比例代表方式选出,并以立法委员选举各政党所推荐及独立参选之候选人得票比例分配当选名额,依此种依附立法委员之选举方式产生之国民大会代表,与宪法第二十五条规定之意旨,两不相容构成规范冲突,虽为本席所认同,但其谓增修条文有关修改国民大会代表产生方式之规定,与自由民主宪政秩序自属有违云云部分:本席以为宪法增修条文第一条关于国民大会代表之产生方式之修正,与宪法第二十五条规定,及依此精神所赋予国民大会代表之职权(以具有民选代表身分为前提之各项职权)之规定,固有规范冲突,但此冲突之解决,不论将来修宪机关再修改回复为修改前之原规定(即维持原有之宪政体制)或再修改而创设无规范冲突之宪政新体制,依首段说明,在修宪机关就上述规范冲突作成具体之修改抉择以前,实难遽作何者与宪政秩序有违之结论。
  (2)宪法增修条文第一条第三项后段及第四条第三项关于第三届国民大会代表及第四届立法委员任期之延长规定部分,与代议民主原理及国民主权原则不符,国民大会代表之自行延任违反选民付托与“利益回避”原则有违部分:本席认为主权者(国民),选举国民大会代表或立法委员时,系依当时宪法之规定限时的委任其行使职权,今依修宪延长其任期,除经主权者之同意(追认)外,自违主权者于选举时依八十六年公布宪法增修条文第一条第六项、宪法第六十五条所为限时的委任,于其原任期届满时已失其代表性及正当性,则延长任期期间之“国民大会代表”、“立法委员”即与宪法第二十五条、第六十二条规定具有代表性及正当性之“国民大会代表”、“立法委员”性质不同,而发生规范冲突问题。或谓此等任期之延长,系为配合宪政改革之目的符合国家发展会议之共识,减少选举次数,降低社会成本,切合国家发展需要及配合国家会计年度云云,惟宪法增修条文中,并无任何“宪政改革”之整体明确规定或宣示,而所谓国家发展会议之共识,亦未具宪法或法律之效果,纵第三届国大代表有此构想,既未能规定于条文中,亦无拘束次届国民大会代表之效力,则所谓“宪政改革”能否依其构想贯彻,尚属未知之数;又所谓配合会计年度如何设计系法律层次,并无民意代表之选举必与其配合之必然关系,况立法委员在任期中,有因立法院之解散(参照宪法增修条文第二条第五项)而须改选,亦未必能发生配合功能,其据以为延长任期之理由,即难谓为正当。是此项规范冲突,依上述说明,仍应由修宪机关,为合于宪法精神之解决。爰提出协同意见暨部分不同意见书如上。

  不同意见书                大法官 曾华松
  第三届国民大会于八十八年九月四日第四次会议第十八次大会以无记名投票方式表决通过宪法增修条文第一条、第四条、第九条暨第十条修正条文关于修正或增订部分,多数大法官之意见,认为其程序违背公开透明原则,瑕疵已达明显重大之程度,违反修宪条文成立或效力之基本规范,其中第一条第一项至第三项、第四条第三项内容,并与宪法中具有本质之重要性,而为规范秩序赖以存立之基础产生规范之冲突,为自由民主宪政秩序所不容。上开增修之四条条文,应自本解释公布之日起失其效力,增修前之原条文继续适用。其所持据以解释之理由,无论程序上或实体上,本席均不能赞成。
  依司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定,声请解释宪法,须立法委员现有总额三分之一以上之声请,就其行使职权,适用宪法发生疑义,或适用法律发生有抵触宪法之疑义者,始符合受理要件。若立法委员于法律制定、修正之审议中,或法律修正草案尚在立法委员研拟中,或拟提案修宪,或对宪法增修条文本身合宪性发生怀疑,或预行假设宪法问题,征询本院意见者,均应不受理。良以司法权行使之前提,应该以有具体的争议事件存在为前提,立法委员声请释宪,亦不例外。司法资源有限,应予珍惜,未达具体性之宪法诸问题,立法委员应自行研究,以确定其意义,殊无许其声请司法院解释之合法根据。否则,司法解释沦为咨询意见,当非国家设立司法机关之本意。又同法第四条第二项规定,大法官解释之事项,以宪法条文有规定者为限。是以宪法及宪法增修条文,若有规定,某些宪法条文不得修改,或宪法之修正应获得释宪机关之核可,或其中某些条文之修正,应获得全体国民多数之同意,则设有违反之者,当得由司法机关依声请,宣告其修正条文或增修条文无效。遍查我国宪法条文及宪法增修条文,并无制衡国民大会机制之设计,若遽以宪法增修条文审议获得通过,或违反学理上所指之议事程序公开透明原则、自由民主宪政秩序;或违背宪法条文中具有本质重要性而为规范秩序赖以存立之基础;或未按国民大会议事规则第三十八条第二项行事,贸然宣告该增修条文无效,与司法机关应依宪法及法律独立审判之宪法第八十条规定意旨,亦有未合,并不因现行宪法第一百七十二条关于宪法之解释,列于第十四章宪法之施行及修改,而有不同。因为,司法机关之解释宪法,毕竟与制宪或修宪机关之制宪或修宪不同,本于权力分立原则及司法自制原理,苟修宪之目的合法,且在宪法范围内,则所有正当及显然合于该目的,贯彻宪法条文和精神之方法,均为宪法之所许。
  国民大会依宪法之规定,代表全国国民行使政权,固为宪法第二十五条所明定,但今日全国人民居住于中华民国政令所不能到达之大陆地区者,实居绝大多数,欲召集一必须具有全国性之国民大会,有事实上之困难。如何因应时空之变迁,改革政治机构以适应当前环境,已是全民一致之期望。宪法增修条文之设,即本此而来,其前言,明白规定:“为因应国家统一前之需要,依照宪法第二十七条第一项第三款及第一百七十四条第一款之规定,增修本宪法条文如左:(以下略)”,显见宪法增修条文本身之增订,其内容以及相关条文均有其正当目的,即旨在推动改革政治机构,并推展政府再造。就是希望对民众提供专业、积极主动,并且有效率之服务。总统改为民选之目的在此,精省以及国民大会代表停止直接民选,改为比例代表制,并因应新制之改革,设有相当期间之适应缓冲期即国代及立委之延任,其目的亦在此。释宪机关若置此于不顾,奢谈其修订有违公开透明原则及民主宪政秩序,未免令人有在宪法所设定的基础与框架之下,宪法机关享有自由与形成之空间,释宪者竟未加尊重之感。何况八十九年五月二十日前新制之国民大会代表以及立法委员之所谓延任,迄未实现,配套措施亦未问世,实际执行之后,利弊得失如何,亦无从悬断之现在,对于增修条文之好或坏预下断语,亦与求真求实之司法本质不符。益见立法委员之预行请求释宪,既无予以解释之必要与价值,自无从受理。释宪机关审查之对象,就宪法之制定或修正而言,仅限于制定宪法或修正权限之有无,至制定之宪法是否高明则不在其内。释宪机关行使权力之唯一防线,乃释宪机关之自我抑制。释宪机关违宪审查权,其行使范围,并非有很大幅度之裁量空间,释宪纯属义务的职权作用而已。释宪机关与其他各机关具有同格之立场,亦即各担当政治责任。释宪机关祗立足于宪法所赋与之权限秩序,并非就宪法政策为合目的与否之判断。
  宪法增修条文关于民意代表之产生,初兼设有依政党比例方式选出之代表,继而有鉴于国民大会,因其他机关全部无法制衡,致宪政运作不理想,本次增修,乃将国民大会代表之产生,全部废止直接民选,改为以比例代表方式选出,并以立法委员选举,各政党所推荐及独立参选之候选人得票数之比例,分配当选名额,核属因应当前环境所为国会改革之一环,尚难谓非宪法所不许。此征诸同属受全体国民付托,遵照创立中华民国之孙先生遗训,亦即本解释理由内提及之中华民国宪法草案第一百四十三条第一项第一款,亦有异于现行宪法之规定,在全国完成地方自治之省区未达半数以上时,立法委员之产生并非全部直接民选;同属依三民主义、五权宪法订立之中华民国训政时期约法(二十年六月一日公布同日施行)第八十七条更明定:全国有过半数省分达到宪政开始时期,即全省之地方自治完全成立时期,国民政府应即召开国民大会,决定宪法而颁布之;二十六年十一月十二日本是召集国民大会的日子,将由国民大会制定宪法而颁布之,并决定施行日期;同年全面对日抗战开始,国民大会代表之选举与召集已成为不可能,乃由国民政府明令延期;嗣现行宪法颁行,但仍属两岸分治,全国迄未统一。按一切议案能否实行,实行能否有利于建构新世纪之两岸关系.“实地”是一个重要的决定条件。中华民国处于今日环境,秉持因应国家统一前之需要,宪法增修条文虽迭有修正,但其前言,“为因应国家统一前之需要”,始终未变,增修条文既有其宏观之正当目的,且均在宪法框架内运作修订,自难援用国内外与本件宪法增修条文无关之相关案例、解释、学说或学者之见解,任意比附援引,资为受理解释及宣告系争增修条文应属无效之依据。盖宪法乃国家根本大法,纵令今后,在全国统一前,国民大会代表非由直接民选而来,亦不虞此非民选之国大代表,在秉持政党政治之合理运作下,得自行随意逃脱宪法之框架胡作非为,任意为不利于全体国民之修宪行为。若有之,其既属逾越宪法增修条文前言所框架之范围,当然得依声请由司法机关宣布其修正违宪无效,因为,司法机关此际已有加以解释之必要与价值故也。因之,若置因应全国统一前需要之宪法增修条文前言于不论,亦未检验增修条文本身,有无逾越增修条文前言之范围,完全将宪法本文与增修条文,等同观察,并进而或谓规范内容相互矛盾,或谓无故延任,或谓国家发生重大变故始能停止改选。凡此论点,核属或将性质不同适用范围亦异之特别法与普通法混为一谈两相比较,或将国会改革与紧急命令机制相混,均不足为训。又国民大会依宪法增修条文第一条第九项,享有国会自律权,会期之决定或延长、会议之公开、停止之决定等,均由国民大会代表自行决定,其增修宪法条文,苟合乎宪法第一百七十四条第一款之规定即可,其议事程序之进行,若已合于多数决之原则,纵令其未适用其自订于前之国民大会议事规则,亦无不可。本于司法不告不理之原则,本解释竟以其议事程序违背公开透明原则,瑕疵已达明显重大程度为由,一并将声请人未声请解释之本次宪法增修条文第四条第三项后段( 立法委员任期自九十一年七月一日起为四年)、第九条(精省之规定)、第十条第八款(社会救助等)第九款(尊重军人等)一并宣告为无效,显然有违修宪本意,且将增修前现已因事过境迁而无适用馀地致为现行条文所删除之原条文第九条第二项(第十届台湾省议会议员及第一届台湾省省长之任期至八十七年十二月二十日止)又恢复适用,亦于法不合。
  总之,本件声请释宪意旨,或系对修宪机关增修之宪法条文变更本文所规定国民大会代表及立法委员任期,以及其产生方式,持不同意见;或系涉及国民大会议事自律事项,或系对将来行使职权事项,预行声请解释宪法。并非就立法委员现时行使职权之具体事项,适用宪法规定,而发生客观上之疑义,与司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款所定之受理要件不符,依同条第三项之规定,以及上揭说明,应不受理。至宪法结构之调整,应由有权修宪之机关,衡情度势,斟酌损益,非关释宪机关之权限。又中华民国政治机构、社会组织、经济生活,其形式姿态,为适应当前情事,尽可千变万化,应时推移,而励行地方自治,建立宪政基础之精神,不得改变,自属当然,并此叙明。爰提出不同意见书如上。
  相关法令为:
  (一)宪法第一条、第二条、第四条、第七条、第二十五条、第二十六条、第二十七条第一项第三款、第二十八条第二项、第七十八条、第七十九条第二项、第一百十七条、第一百三十三条、第一百三十五条、第一百七十一条、第一百七十三条、第一百七十四条。
  (二)宪法增修条文(八十三年八月一日公布)第一条第九项。
  (三)宪法增修条文(八十六年七月二十一日修正公布)第一条第三项第四款、第二条第五项、第五条、第八条。
  (四)宪法增修条文(八十八年九月十五日修正公布)第一条、第四条、第五条、第八条、第九条、第十条。
  (五)司法院释字第三十一号、第八十五号、第二五四号、第二六一号、第三一四号、第三三一号、第三四二号、第三八一号、第四0一号、第四一九号解释。
  (六)动员戡乱时期临时条款第六项第二款、第三款。
  (七)司法院大法官审理案件法第四条、第五条第一项第三款。
  (八)国民大会议事规则第三十八条第二项。
  (九)国民大会组织法第八条。

相关附件[编辑]

抄立法委員郝龍斌等一百十二人聲請書
          壹、聲請憲法解釋之目的
              為國民大會於民國八十八年九月四日凌晨以所謂三讀程序通過修正憲
              法增修條文第一條第一項至第三項規定:「國民大會代表第四屆為三
              百人,依左列規定以比例代表方式選出之。並以立法委員選舉,各政
              黨所推薦及獨立參選之候選人得票數之比例分配當選名額,不受憲法
              第二十六條及第一百三十五條之限制。比例代表之選舉方法以法律定
              之。一、自由地區直轄市、縣市一百九十四人,每縣市至少當選一人
              。二、自由地區原住民六人。三、僑居國外國民十八人。四、全國不
              分區八十二人。」「國民大會代表自第五屆起為一百五十人,依左列
              規定以比例代表方式選出之。並以立法委員選舉,各政黨所推薦及獨
              立參選之候選人得票數之比例分配當選名額,不受憲法第二十六條及
              第一百三十五條之限制。比例代表之選舉方法以法律定之。一、自由
              地區直轄市、縣市一百人,每縣市至少當選一人。二、自由地區原住
              民四人。三、僑居國外國民六人。四、全國不分區四十人。」「國民
              大會代表之任期為四年,但於任期中遇立法委員改選時同時改選,連
              選得連任。第三屆國民大會代表任期至第四屆立法委員任期屆滿之日
              止,不適用憲法第二十八條第一項之規定。」及第四條第三項之規定
              :「第四屆立法委員任期至中華民國九十一年六月三十日止。第五屆
              立法委員任期自中華民國九十一年七月一日起為四年,連選得連任,
              其選舉應於每屆任滿前或解散後六十日內完成之,不適用憲法第六十
              五條之規定。」並於九月十五日經總統明令公布(附件一)。聲請人
              等為立法院立法委員,鑒於該等憲法增修條文之修正通過,其違反憲
              法,不止一端,形成現行選舉法令應否隨之大幅變動,以及原應依據
              公職人員選舉罷免法於民國八十九年舉行之國民大會代表選舉應否停
              止辦理之重大憲政疑義,聲請人等依據憲法第六十二條、第一百三十
              條、第一百三十三條、第一百三十四條、第一百七十四條等規定,於
              憲法第六十五條規定之三年任期中,掌理選舉罷免法制之立法權與修
              憲提案權,系爭修憲案肆意變動國民大會代表選舉制度,復使聲請人
              等原依憲法規定之三年任期有所延長,業已違反憲法第一百七十四條
              以及憲法第一條、第二條、第七條、增修條文第一條末項及第八條等
              所共同賅含,並曾經司法院釋字第二六一號解釋揭櫫之修憲界限,動
              搖聲請人等適用憲法行使職權之基礎,爰依司法院大法官審理案件法
              第五條第一項
              第一款之規定,聲請大法官為憲法解釋如左:
              非因憲政上緊急情事,又無任何非延長任期無法延續憲政之情形存在
              ,國民大會無權假藉修憲程序,延長自身業經憲法明文規定之任期,
              其於民國八十八年九月六日咨請總統公布之修正憲法增修條文第一條
              第一項至第三項及第四條第三項之規定,未依正常修憲程序通過,抑
              且違反憲法中關於民主政治定期改選原則及平等原則之修憲界限,系
              爭修憲條文無效。
          貳、爭議之性質與經過,及涉及之憲法條文
              第三屆國民大會代表之任期應於民國八十九年五月十九日屆滿,詎國
              民大會於本年九月四日凌晨,以不合會議正當程序之方式,通過系爭
              修憲條文,擅將現任代表之任期延長至民國九十一年六月三十日,共
              兩年有奇,並將次屆國民大會代表改為完全由比例代表方式選出,均
              已涉及修憲界限之違反。按憲法第二十七條及第一百七十四條規定國
              民大會有修改憲法之權,並非國民大會漫無任何限制、任意修改憲法
              自肥自利,破壞民主憲法基本原理的根據。憲法第一條規定「中華民
              國基於三民主義,為民有、民治、民享之民主共和國」,第二條規定
              「中華民國之主權屬於國民全體」,第七條規定「中華民國人民,無
              分……黨派……在法律上一律平等」,增修條文第八條規定「國民大
              會代表及立法委員……單獨增加報酬或待遇之規定,應自次屆起實施
              」,均有彰顯憲法基本原理,限制修憲權行使範圍之意旨存在。大院
              釋字第二六一號解釋業已揭櫫定期改選為憲政基本原則,並非修憲機
              關可藉修憲或制定憲法臨時條款之方式所得任意改變。國民大會通過
              任何修憲條文,均無權逾越憲法所賦予之修憲權,其內容有如系爭修
              憲條文之破壞定期改選原則以及平等原則等修憲界限之情形者,自應
              由大院大法官確認為無效,以「維繫憲政體制」、「確保憲政體制之
              運作」無礙。系爭修憲條文之通過,其在二讀與三讀時係採無記名投
              票,並不符合現行修憲之程序規定,且系爭增修條文第一條第一項至
              第三項規定,於二讀會表決時,並未獲得憲法第一百七十四條規定所
              需之決議人數,原已遭到否決,詎當時國民大會議長竟擅行否定已知
              之表決結果,裁定重行投票,違反議事中立原則,亦違反議事正當程
              序,凡此均有當日之國民大會議事錄(附件二)可稽。違反法定修憲
              程序卻經宣告為通過之修憲條文,既無據以認定為「通過」之合法依
              據,自屬無效。
          參、聲請解釋憲法之理由及聲請人所持之立場與見解
          一、「憲法上行為是否違憲與其他公法上行為是否違法,性質相類。公法
              上行為之當然違法致自始不生效力者,須其瑕疵已達重大而明顯之程
              度(學理上稱為 Gravitaets- bzw. Evidenztheorie)始屬相當。」
              大院釋字第四一九號解釋理由書寓有明文,是憲法上行為之瑕疵已達
              重大而明顯程度者,應屬違憲而無效,其自不待言。而所謂「瑕疵已
              達重大而明顯程度」,參酌大院釋字第三四二號解釋及前揭第四一九
              號解釋,其「重大」者,係指違背憲法之基本原則,諸如國民主權、
              權力分立、地方自治團體之制度保障,或對人民自由權利之限制已涉
              及本質內容而逾越必要程度等而言;而「明顯」則指從任何角度觀察
              皆無疑義或並無有意義之爭論存在。系爭憲法增修條文,其不僅修憲
              之程序具有重大而明顯之瑕疵,亦即逕由國民大會議事錄之記載即得
              以發現其全然違反依據憲法增修條文第一條末項所授權訂定之「國民
              大會議事規則」,且其更違背憲法上正當法律程序原則之基本內容,
              其殊無疑義可言;且究其條文之內容,亦有自本屆起即任意延長民意
              代表任期,並就國民大會代表之產生採行全額政黨比例代表制度,而
              有違反國民主權原則、憲法第七條「人民不分……黨派一律平等」、
              憲法增修條文第八條「國民大會代表及立法委員……單獨增加報酬或
              待遇之規定,應自次屆起實施」等憲法基本原則之重大情事,並已達
              明顯之程度。實則,國民主權、權力分立、地方自治團體之制度保障
              ,以及人民自由權利之保障等憲法基本原則,即應屬吾國修憲之界限
              所在,從而系爭憲法增修條文既已違反前揭憲法基本原則而有顯然重
              大瑕疵,自應同於一般公法上行為,而歸於無效。
              綜據前述,以下即就系爭憲法增修條文程序及實體上之重大瑕疵,逐
              一析述之:系爭條文,未依修憲應循之法定正當程序通過,應屬無效
              。
              修憲為受憲法限制之權力,憲法第一百七十四條明文規定嚴格程序限
              制,已足證明。憲法增修條文第一條末項規定國民大會行使職權之程
              序,由國民大會定之,其一經訂定任何規範修憲權行使之程序,但屬
              「自由民主憲政秩序」(參見大院釋字第三八一號解釋)所必要,自
              亦應構成修憲權之限制,不容修憲機關出乎爾、反乎爾,任意加以違
              反。否則,修憲機關之權力將處於缺乏正當程序限制之不受拘束狀態
              ,即牴觸「修憲權為有限權力」之憲法本旨。
              國民大會曾於八十八年六月十五日修正通過國民大會議事規則,規範
              修憲之提案、讀會、討論、表決諸項程序之進行。孰料墨瀋未乾,即
              遭國民大會代表於修正系爭憲法增修條文之程序中率予自相踐踏。八
              十八年九月三日下午至翌日凌晨,國民大會曾就系爭修憲條文進行二
              讀及三讀程序。其於進行二讀程序前,江文如代表提出主席所謂之「
              偶發」動議,主張採取無記名投票,主席交付表決,因過半數贊成而
              裁定採取無記名投票,當時曾有陳鏡仁代表等一二九人依國民大會議
              事規則第三十條連署提出動議,主席亦交付表決,嗣並以未過半數同
              意而遭否決為由,不肯改採記名方式投票(附件三)。惟國民大會議
              事規則第三十八條第二項規定,表決方法,「得由主席酌定以舉手、
              起立、表決器或投票行之。主席裁定無記名投票時,如有出席代表三
              分之一以上之提議,則應採用記名投票。」本案中,主席先則接受江
              文如代表提出會議規則所無之「偶發動議」進行表決,並於表決通過
              後,裁定無記名投票,而陳鏡仁代表等一二九人主張應採記名投票之
              提議則尚未處理,依上開議事規則第三十八條第二項之規定,是項提
              議人數既已超過當時在場出席代表(二四二人)三分之一以上,根本
              不需交付表決,而應逕行發生效力,即大會應依其提議採取記名投票
              。是則主席無視議事規則之明文規定,圖以無記名投票之方式,掩耳
              盜鈴,即屬違反議事規則之裁決,所為之無記名表決,均應認為違反
              議事規則所要求之正當修憲程序,而應認為無效。系爭修憲條文未經
              有效之表決通過,自亦不生效力。
              又按,系爭修憲條文於九月三日下午進行二讀會投票時,係以一九八
              票贊成、四十七票反對,未達通過人數而遭否決(附件四)。惟主席
              旋即裁示重新投票,並以第二次投票之結果作為通過之依據,嗣經代
              表質疑,主席宣布係以議事規則第四十條第二項為其處理之依據。然
              則國民大會議事規則第四十條規定:「主席認為必要或有代表三十人
              以上之請求時,得舉行反表決。出席代表對表決結果認為有疑問時,
              經三十人以上之同意得請求主席重行表決,但以一次為限。」是乃關
              於反表決之程序。本案並未舉行反表決,並無適用第四十條第二項規
              定之餘地。退萬步言之,縱使以該條第二項做為依據,本案中,會議
              當時無論有無代表質疑表決結果,皆未有「三十人以上同意請求主席
              重新交付表決」之前提要件事實存在,主席逕行裁示重新表決,不合
              會議規則第四十條第二項規定之要件,所為裁示及其後續之表決,均
              不合法。所通過之系爭修憲條文,即應無效。
              按議會違反議事規則,所為議決是否有效,大院曾有釋字第三四二號
              與三八一號兩號解釋,著成先例。第三四二號解釋略謂:「法律案之
              立法程序有不待調查事實即可認定為牴觸憲法,亦即有違反法律成立
              基本規定之明顯重大瑕疵者,則釋憲機關仍得宣告其為無效。惟其瑕
              疵是否已達足以影響法律成立之重大程度,如尚有爭議,並有待調查
              者,即非明顯,依現行體制,釋憲機關對於此種事實之調查受有限制
              ,仍應依議會自律原則,謀求解決。」第三八一號解釋則謂:「修改
              憲法所進行之一讀會程序,並非通過憲法修改案,其開議出席人數究
              採國民大會組織法第八條代表總額三分之一,或採憲法第一百七十四
              條第一款所定三分之二之出席人數,抑或參照一般會議規範所定出席
              人數為之,係屬議會自律之事項,均與憲法無違。至自律事項之決定
              ,應符合自由民主憲政秩序之原則,乃屬當然。」亦即在立法院之立
              法,曾否踐行其議事應遵循之程序,除明顯牴觸憲法者外,乃其內部
              事項,屬於議會依自律原則應自行認定之範圍;必須立法程序有不待
              調查事實即可認定為違憲,亦即有違反法律成立基本規定之明顯重大
              瑕疵者,大法官乃得宣告其為無效。在國民大會之修憲,於不牴觸憲
              法及法律範圍內,得依其自行訂定之議事規範為之,而有議事自律之
              原則之適用,惟議事自律事項之決定,應符合自由民主之憲政秩序。
              細繹此兩號解釋,雖同以議會自律原則適用於立法院與國民大會之議
              事事項,但均認為對於程序上明顯違反憲政正當程序之情形,大法官
              即有為司法審查之餘地(附件五)。
              美國最高法院雖有將議會自治原則視為政治問題理論一環之案例,惟
              此並非絕對之原則, 亦久為美國最高法院大法官所肯認。 Souter
              大法官於一九九三年  Nixon v.U.S.,506 U.S. 224 (1993)一案中
              ,即提出協同意見書表示:「並非所有司法介入國會行為從事審查之
              舉,均不恰當或對國會有欠尊重。使用政治問題理論正如 Learned
               Hand 所云,僅係視需要審查之情境是否迫切而已」。且在立法程序
              上,司法審查以是否有明顯之違憲情事為判準;在修憲程序上,司法
              審查則以議事規則是否符合自由民主之憲政秩序為判準,兩者仍有區
              別。良以立法者受制於憲法,並無獨自修正憲法之可能,司法審查議
              事秩序,專以憲法規定為其判準即可;國民大會為修憲機關,掌握修
              憲權,其是否符合修憲程序,若悉以憲法有無明文規定為斷,恐不足
              以實現應有之權力節制,乃須一方面視國民大會之議事是否符合議事
              規則,另一方面視國民大會之議事規則是否符合自由民主憲政秩序,
              兼籌並顧,以為決定。釋字第三八一號解釋之涉案事項,祇涉及議事
              規則不明確時應如何處理,不生是否違反議事規則之問題,大院乃依
              議會自律原則作成尊重國民大會之解釋。惟此尚難謂國民大會修憲時
              ,程序上可以不顧己身議事規則如何規定,而使議會自律原則成為絕
              對之保護傘,一概不受司法審查。是以即不能率此推論,實以「絕對
              」適用議會自律原則並不符合「自由民主憲政秩序」。
              申言之,我國憲法為剛性憲法,立法者不能單獨修憲,然國民大會為
              修憲機關,即連修憲程序亦有付之修改的可能,如果國民大會修憲時
              連議事規則亦不必遵守,將恐無可以拘束修憲機關之憲政規範,又何
              足與言自由民主憲政秩序之建立?此實所以「國民大會行使職權之程
              序由何機關定之」,必須由憲法加以規定之理由。重以憲法原文本係
              交由立法院制定國民大會行使職權之程序,國民大會於八十三年修憲
              時則於增修條文第一條第九項將之改為交由國民大會自行訂定,用以
              貫徹議會自律原則。如果改由國民大會自行訂定之議事規則,國民大
              會尚可不必遵守,將不知更有何種「自由民主憲政秩序」之存在可言
              ?亦不知將何以確保修憲權係受憲法限制之權力?國民大會修憲時是
              否明顯違反議事規定,當然應是大法官從事審查的對象,始符憲法增
              修條文交由國民大會自行訂定議事規則之應有意旨。
              抑有進者,國民大會議事規則規定國民大會議事表決,以記名投票為
              原則,此與自由民主憲政秩序之原則,甚為符合。如此方能確保代議
              士應就其行使職權向選民負責之民主政治原理。蓋國民大會代表之表
              決,不負任何民事、刑事或行政法之法律責任,但仍應向選民負其應
              有之政治責任(釋字第四○一號解釋意旨參照),既要向選民負責,
              若又以無記名投票是尚,將如何可讓選民根據其議事表現決定如何投
              票?本屆國民大會以無記名投票方式自延任期,不以為然之選民連何
              位代表支持延任案亦無從知悉,又如何行使其民主憲政所賦予之最基
              本權利?是可知國民大會修憲延任,採取無記名投票進行決議,顯然
              有違自由民主憲政秩序之責任政治原理(大院釋字第三六七號、第四
              六一號解釋參照),殊無可疑!至於主持修憲會議之議長,如果可以
              無視議事規則,悉憑己意好惡主導會議進行,此種修憲程序又與獨裁
              體制何異?怎能認為符合自由民主憲政秩序之原則?
              退萬步言,即使假設,議會自律原則適用於立法院與國民大會之議事
              ,並無不同,則依據釋字第三四二號解釋,「程序有不待調查事實即
              可認定為牴觸憲法,亦即有違反法律成立基本規定之明顯重大瑕疵者
              ,則釋憲機關仍得宣告其為無效。」本案違反憲政秩序之情形,單憑
              議事錄之記載,即已甚為明顯,無須再為任何事實調查,即可確定,
              系爭國民大會修憲程序應受司法審查,並無疑義。是以身為釋憲機關
              之大院大法官,即有權宣告系爭修憲條文為無效。
              綜之,國民大會通過系爭修憲條文,明顯違反國民大會議事規則,其
              直觀國民大會議事錄即可明知,無待另行調查,故有明顯違反正當法
              律程序而不符合自由民主憲政秩序原則之明顯重大瑕疵,故應屬無效
              。
          二、國民大會無權通過系爭修憲條文,系爭修憲條文無效。
              憲法第一百七十四條賦予國民大會修正憲法之權,並非漫無邊際之權
              力,除其應受一定程序之限制,已如前述之外,修改憲法「應使國民
              預知其修改目的並有表達意見之機會」,大院釋字第三一四解釋曾有
              明文,亦為修憲之另一種限制。核其著眼點,當不止於要求一定程序
              之踐行,還應包括民主原則之遵守,以使選民意志拘束其代表以從事
              修憲。易言之,憲法第一百七十四條規定修憲機關行使修憲權力應該
              受制於民主原則,早經大院解釋在案。而民主原則,見諸於憲法第一
              條與第二條,以及所有規定經由選舉產生公職人員乃至直接民權之行
              使的憲法條文(附件六),實為我國憲政所賴以維繫、並引為憲法最
              終根據之原理。
              民主原則,係基於國民委託權力之法理而來,憲法規定民意代表之任
              期,即為國民委託權力之法的依據。受權力委託之代表,未經選民之
              明示委託,又無憲政上亟須避免之急迫事故,亦無任何非延長任期即
              不足以維繫憲政之情事,自無自行更改委託依據之權力。如謂國民透
              過憲法所賦予之修憲權,當然包括以修憲自行延長任期之權力者,則
              掌理修憲權之機關,即有權變動甚或否定選民再次運用選舉以更換其
              代表之權利,而處於足能毀棄憲法以自享無限權力的絕對地位。修憲
              機關不能確切保證民主選舉如期實施,憲法的存續,將只存在於修憲
              機關自我抑制的善意之中。然則,權力可能腐化、濫用,本為憲法所
              以存在的基本假設;修憲權為可以摧毀憲法的權力,自無任由修憲機
              關決定是否自我抑制,而使憲法陷於無從自救之困境的道理。
              憲法授與任何權力,既均本諸民主原則之有限委託而來,民主原則之
              根本破壞,不應在任何憲法授與的權力之中,修憲權力來自於憲法,
              自亦不能例外。薩孟武教授有云:制憲成之於力,修憲受之於法(附
              件七),殆此之謂。修憲權應為有限的權力,依民主原則產生的修憲
              機關不能行使不屬於自己權力範圍的權力,國民委託修憲權力予修憲
              機關,亦為有限之委託,修憲機關不能處於不受憲法基本原理限制的
              絕對位置,乃為民主憲法當然且必要的解釋。此種解釋所以必要,實
              亦源於單純程序上的限制並不足以確保修憲權力不致逸出範圍。我國
              憲法第一百七十四條所規定的修憲程序不謂不嚴,然第三屆國民大會
              代表於己身任期屆滿之前夕,甘冒天下之大不韙,並無任何非延長任
              期即不足以維繫憲政之情事,卻以絕難於憲政原理上立足之藉口(附
              件八),明目張膽,自延任期,適可見民主原則不能徒賴程序限制激
              發代議士的善意自覺,而必須另由客觀公正的憲政機關(如大法官)
              掌握正確的憲法解釋,明定其實質的權力範圍,始能有所規復。
              憲法增修條文第八條規定,國民大會代表及立法委員單獨增加報酬或
              待遇之規定,應於次屆實施。其所謂「報酬」或「待遇」,若從狹義
              理解,固未必包含「任期」之觀念,然其規定係從代議士不得修法自
              利自肥之有限委託法理演繹而出,並無疑義。此項規定,實有彰顯國
              民大會修憲範圍之作用。類此禁止修憲自利自肥的原則,若不認為係
              在劃定修憲權力範圍,而容許修憲機關擅行修憲予以破壞者,則不啻
              形同虛設,蓋其規範之對象,即為民意代表本身,乃所以防止民意代
              表將己身之利害置於整體憲政秩序之利害之前,對修憲機關而言,憲
              法為防範修憲機關自身利益衝突之規範如可成為修憲的客體,即無從
              有效限制修憲機關,故此等規範自應構成修憲之範圍。比如德國基本
              法之設有明文之修憲界限情形,豈得先由修憲機關加以修正後再予逾
              越?易言之,手銬之鑰匙不容交付被銬者之手;修憲機關權力之範圍
              亦非修憲機關所得自行決定是否可加逾越。修憲機關曾以修憲方法加
              以彰明之修憲權力界限,即增修條文第八條所揭之禁止修憲自利自肥
              之原則,更不容修憲機關事後幡然予以破壞。
              若問修憲權力的範圍究竟何在?一時可能難於一一道盡,所幸者,釋
              憲者無需一次完全道盡修憲權力的範圍,而只須在修憲機關具體逸出
              修憲範圍時,適時運用釋憲權加以妥切之匡正即可。修憲機關自行延
              長任期,破壞國民有限委託權力的民主原理,不屬於修憲權的範圍,
              理由已見前述,大院大法官肩負終局解釋憲法的責任,想不致任其逸
              出權力範圍,貽憲政無窮之伊戚。如果釋憲者袖手不理,不肯明定國
              民大會無權濫用修憲權力者,恐無任何憲政機關,更有資格向全體國
              民提示客觀之最高價值秩序,懸為一國之內共信共守、拘束權力之圭
              臬。
              綜此,系爭憲法增修條文自本屆起即延長立法委員及國民大會代表之
              任期,業已違反憲法增修條文第八條所明示之修憲界限,而有顯然重
              大之情事,故應屬違憲而無效。
          三、系爭修憲條文,違反定期改選之修憲界限,應屬無效。憲法是自由共
              同社會之法律的基本秩序,是制憲者根據人民之總意志所制定之最高
              、不可破壞的根本大法。作為國家永遠存續的特徵,憲法應為基本的
              與持續的法規之綜合體。而唯有在憲法之基礎上才有可能實現民主,
              蓋民主既非絕對也非萬能,更不能逸出某種形式之法界限。亦唯有在
              民主之基礎上,憲法才有意義。反面言之,憲法必須以民主為實質內
              涵,有憲法而無民主,法律將只是權力機關的工具,憲法也將只是擺
              飾而已。制憲者於制憲之時,實係透過憲法創造一憲政秩序而實現並
              保護一基本的民主憲政價值,德國憲法學者 Carl Schmitt 之修憲界
              限理論即本於此理,並為大陸法系國家修憲界限論之濫觴(附件九)
              。
              現代憲法之基本意義,即在於透過民主機制產生之權力分立制度,達
              到權力相互節制而均衡的狀態,從而保障人民之權利,一旦修憲行為
              逾越了此一基本的秩序與價值,則該行為即已逾越了制憲者所賦予修
              憲機關之權限。參酌歐陸國家之學說見解,其一般皆以為「人類的基
              本價值」、「自由權」、「平等原則」、「國家權力之分立與制衡」
              、「法治國原則」以及「民主原則」為憲法修改之界限;至於日本由
              於經過二次大戰後非戰憲法之制定,則以「永久和平主義」為其民主
              憲政根本規範(附件十)。而觀諸德國憲法第七十九條第三項,其更
              明定聯邦國、民主國、法治國、社會國秩序為制憲者對憲法統一性所
              作之根本決定,從而不得修改(附件十一)。另美國憲法中為確立聯
              邦制度之不墜,亦於第五條明定「無論各州,如未經其同意,不得剝
              奪其在參議院中之平等表決權」(附件十二)。從而可見,無論明文
              與否,憲法之核心價值均為辨識憲法是否存在之指標,不容修憲機關
              加以改變,以致憲法喪失所以存立的意義。憲法核心價值之部分構成
              修憲的界限,修憲機關不得予以更動,實為民主憲法之根本原理。
              而衡諸吾國之基本憲政價值秩序,其根本之依據即在於憲法第一條:
              「中華民國基於三民主義,為民有、民治、民享之民主共和國。」從
              而可知,民主國原則以及共和政體,實為吾國憲政秩序之最核心概念
              。而人民基本權利之保障、權力之分立與制衡以及法治國原則等,亦
              為我國基本之憲政秩序,而應受到絕對之保護(absolute Unantast-
              barkeit des Verfassungskern)。
              系爭之憲法增修條文第一條第一項至第三項之規定,率爾將本屆國民
              大會代表以及立法委員之任期延長,實已嚴重違反前揭民主國原則之
              基本內涵。蓋透過定期之改選制度以使國民之意志得以正確反映於國
              家權力之行使,正為民主國原則之核心理念,而立法院以及國民大會
              則為吾國中央政府所行使之國家權力機關中,代表民意監督行政權以
              及代表全體國民修正憲法並行使公正獨立機關同意權之代議機制。倘
              身為制憲機關之國民大會得自本屆起逕予延長自身以及另一民意代表
              機關之任期,此不啻剝奪人民定期改選、參選之基本權利,亦使民主
              原則中定期改選以確保人民參與之機制蕩然無存。反面言之,倘此一
              容許制憲機關代議士延長自身任期之惡例一開,則爾後不僅類此制憲
              機關假借名目再度延長自身任期之情形恐成吾國獨有之憲政隱憂,至
              其甚者,終身職乃至於代議士世襲,均將有形諸於憲法明文之虞。如
              此則非僅為憲法之毀棄,實係民主憲政之淪亡。
              或謂憲法未明文規定修憲界限者,即無修憲界限之可言。論者或有以
              為,國民大會所修正通過之憲法增修條文即為憲法之本體,從而身為
              釋憲機關之大院大法官即無權就此增修條文再為合憲與否之審酌者(
              附件十三)。惟民主國原則之基本前提,係國民個人意志與整體意志
              之自由形成、表達以及平等原則;至其內涵,則在於政府之權力應源
              自於人民,並透過一般、平等、自由、秘密之定期改選制度、代議制
              度,以及公平參政之權利,以及包括釋憲機制在內之權力分立制度,
              確保人民對政府權力之參與及節制(附件十四)。無修憲界限論者,
              使得民主之憲法面臨修憲機關行使權力時,處於不設防之狀態。至其
              極端,即連憲法原所設置用以自保之釋憲機制,亦可能受到無界限論
              者之反對而無用武之地。是修憲無界限論者,不啻自行取代釋憲機關
              之位置,反而違背憲法特設終局釋憲機關、維護民主憲法長久存續之
              本意,從而徒以民主憲法文義不夠顯著為由即陷憲法於不設防之危殆
              境界,絕非合理之文義解釋。大院釋字第二六一號解釋,亦於解釋理
              由書中明示「民意代表之定期改選,為反映民意,貫徹民主憲政之途
              徑」,此更為民主原則之明證。當時,大院大法官針對「動員戡亂時
              期臨時條款」之第六項第二款及第三款所為之解釋,即係對憲法修正
              條文所為之審酌。蓋「動員戡亂時期臨時條款」正是國民大會依據憲
              法第一百七十四條第一款之修憲程序而通過之另一種形式之修憲條文
              ,曾經大院釋字第一五○號釋憲解釋在案。臨時條款從憲法第二十八
              條第二項規定文義擴張延伸,暗伏第一屆中央民意代表享有無限期行
              使職權之意涵,大院釋字第二六一號解釋,則以定期改選為民主原則
              所推演之修憲界限,據之設定特定的退職年限。設非憲法寓含此一修
              憲界限者,大院大法官實無從得出任何特定之退職期限,用以拘束修
              憲機關利用臨時條款自賦無限任期之濫權手段。當年臨時條款尚有動
              員戡亂時期之前提假設存在,大法官勇於憑藉憲法原理,挽回民主憲
              政之正常運行,茲者國民大會代表重施故技,且連「非常憲政」之概
              念遮掩亦予拋卻,大院大法官依循前例,針對修憲機關逾越自身權力
              範圍、破壞修憲界限,違反憲政基本秩序之憲法增修條文加以審查,
              乃法理之所必然。反之,釋憲機關如捨棄於吾國憲政上可循之先例,
              坐視修憲機關毀棄憲法或民主憲政之基本秩序、逾越修憲界限而不以
              憲法解釋力斥其非者,則殊難謂已善盡「憲法守護者」(附件十五)
              之角色。
              準此,系爭憲法增修條文其自本屆起延長國民大會代表以及立法委員
              任期之規定,實已違反國民主權原則、民主國原則,且其秉於一己之
              私而濫行修憲之結果,顯已危及權力分立制度,是業已達於顯然重大
              之程度,故應屬違憲而無效。
          四、系爭修憲條文,違反平等原則下不分黨派一律平等之修憲界限,應屬
              無效。平等原則為現代民主憲政下通認之修憲界限,業如前述。蓋「
              人生而平等」之觀念,實為近代西方民主國家誕生之基礎,如美國獨
              立宣言中即明白宣示:「吾人堅信下列各條為明顯之真理,即人生而
              平等……」;而法國之人權宣言第一條,亦謂:「人生而自由,權力
              平等,永久不替。社會殊遇,惟於有利於社會全體時,始得為之」(
              附件十六)。詳言之,如非「人生而平等」觀念之誕生,即無推翻君
              權專制,建立民主共和之可能,是以各國於制定現代憲法之時,莫不
              以平等原則為其民主憲政秩序之基本內涵,並作為修憲之界限所在;
              反言之,倘平等原則非為憲法修正之界限,而得由修憲機關恣意予以
              修正,則一國中之多數即得以濫用民主而剝奪少數人之權利,如此不
              僅弱勢族群將可能受制於強勢族群之欺凌,甚者奴隸制度乃至於貴族
              階級、君權專制,均可能藉由憲法之修正程序而復辟,如此殊難謂合
              乎制憲者制定憲法之本意以及自由民主憲政秩序之真意。
              平等原則之內涵,在各個國家又因其憲政經驗以及習慣而有其異同。
              在西方國家,由於因宗教而生之迫害,乃至於國家間之戰爭不勝枚舉
              ,是以宗教之平等與自由即成為平等原則中重要之一端,如美國憲法
              增修條文第一條第一項,即明白禁止國會制定法律而設立宗教(附件
              十七)。而於吾國,由於行憲之前係處於「訓政時期」,「以黨治國
              」為彼時之最高理念,制憲者有鑑於此,深感必須明示自行憲後,不
              分各黨派一律平等,是以超乎各國憲法之立法例,特於我國憲法第七
              條明定「不分黨派一律平等」(附件十八)。從而可知,有如宗教平
              等之於西方國家,不分黨派一律平等實為吾國憲法上經制憲者明白揭
              櫫平等原則之基本內涵,而為我國自由民主基本價值秩序中根據憲政
              經驗所產生之不可或缺的要素,亦為修憲程序不能擅予更動之憲法修
              正界限(附件十九)。
              論者或有以為,不分黨派一律平等雖為吾國憲法平等原則之基礎內涵
              ,然並非即係為吾國憲法修正之界限者。然觀乎憲法修改界限理論之
              產生,實則與各國之憲政演進存有密不可分之關聯。以法國為例,由
              於第二共和憲法曾在總統路易拿破崙與國民議會中之帝制派議員主導
              下, 慘遭「政變」( Coup d'Etat)而回復帝制,而於建立第三共
              和之後,復有帝制派之信徒隨時準備反撲,從而,即於一八八四年修
              正當時之第三共和憲法第二條,明定共和政體不得修正(附件二十)
              ;又觀乎德國,由於經歷威瑪憲法之民主共和秩序慘遭納粹予以毀棄
              之教訓,故於二次戰後西德之基本法第七十九條第三項,即明定「本
              基本法之修改影響聯邦制度,影響各邦參與立法或影響第一條及第二
              十條所規定之基本原則者,不得為之」,以確立對於基本法第一條人
              性尊嚴以及民主國、共和國及法治國原則之修憲界限(附件二十一)
              。
              準此,吾人當得發現,所謂修憲之界限實與一國實施憲政之經驗密不
              可分,尤以實施遇到重大憲政挫敗之處,即愈有將之確立為修憲界限
              以彰公信之必要,以免逾越而生顛覆憲政之危險。吾國自建國以來,
              由於經歷以黨建國、以黨治國之軍政、訓政時期,政黨與政府間之關
              係錯綜複雜。制憲者特鑒於此,而於憲法中明文以「不分黨派一律平
              等」為吾國獨有之平等原則內涵。而吾國自行憲以來,政黨利用國家
              資源壯大自身之情形未曾間斷,觀乎今日,政黨與政府間盤根錯結之
              情形依然嚴重,此即彰顯於吾國之憲政實施上,不分黨派一律平等具
              有其特殊之重要性,而有由釋憲者予以明示為修憲界限之必要。
              在不分黨派一律平等之要求下,除政黨與政黨間之平等外,依據自由
              意志而選擇不參與政黨之人民,其參政權自仍應受到同等之保護。非
              謂在各政黨一律平等之外,即剝奪其餘無黨籍人民參與國家體制、表
              達意見之機會與權利,亦非謂必應採政黨比例代表制度,以決定各黨
              於議會之議席(附件二十二)。此不僅為人民憲法上不結社之自由選
              擇,亦為「不分黨派一律平等」之當然解釋,否則民主將成為政黨之
              民主,而非全民之民主。又吾國雖未如德國憲法第二十一條第一項明
              定政黨之內部秩序應符合民主原則,惟於憲法增修條文第五條第五項
              業已參照該條第二項之規定,以危害民主自由之憲政秩序為政黨之違
              憲事由,復於人民團體法第四十九條規定政治團體應依據民主原則組
              織與運作,從而可知政黨之內部民主亦為吾國憲法階層之規範(附件
              二十三)。然於政治實然面上,吾國政黨之黨內民主機制尚難謂健全
              ,倘率以完全之政黨比例代表制度施行於吾國之國民大會,則憲政之
              施行殆矣。
              再者,系爭修憲條文第一條將國民大會代表改為完全以「立法委員選
              舉,各政黨所推薦及獨立參選之候選人得票數之比例分配當選名額」
              而產生之「全比例代表制」者,其非僅無視於國民大會與立法院機關
              權限等本質上之異同,而強就不同事務為相同之處理,且對於透過自
              由意志選擇不加入或認同任何政黨之選民,亦造成實質上之侵害,而
              有違平等原則下不分黨派一律平等之修憲界限。蓋人民之所以選擇將
              選票投予某一特定之獨立參選立法委員候選人者,其投票之意志所能
              反映者僅係其對於該立法委員候選人之支持,能否進而投射至並無相
              同政綱、理念之其他獨立參選國民大會代表候選人,實深有可疑;況
              且,獨立參選之立法委員候選人者,其個別候選人之政治理念本即未
              必相同,甚且可能有政治立場上基本之歧異,如何能強就其得票比例
              而分配國民大會代表之當選名額?且人民之所以投票予獨立參選之無
              黨籍候選人者,其或即著眼於獨立參選之候選人並無政黨羈絆,而得
              以充分實現個人理念,並表達選民心聲,實現選民付託。倘因系爭修
              憲條文反致獨立參選之候選人另組政治團體以推薦國民大會代表人選
              者,則其因而參選、當選之立法委員或國民大會代表,如何尚能謂為
              獨立參選之候選人?此實為系爭修憲條文對於國民大會代表以立法委
              員得票之比例分配議席,其文義論理上自相矛盾之處。
              綜此,系爭修憲條文不僅有其文義論理上之矛盾,並強使本質不同之
              國民大會代表與立法委員立於同一之選舉之民意基礎,此於平等原則
              之事務本質即已有所悖離;甚且,此一修憲條文復剝奪人民不參與或
              認同特定政黨之自由意志,而逕以獨立參選立法委員候選人之得票比
              例作為國民大會代表議席之分配基礎,致使人民不參與政黨之自由受
              到破壞,並致修憲機制有遭政黨壟斷之虞,進而斷絕人民超脫於各個
              政黨之外獨立展現修憲意念之可能,除形成實質上之黨派不平等,已
              違反制憲者對於平等原則明示「不分黨派一律平等」之重要意涵外,
              對於民主憲政更有明顯而立即之危害,其顯有逾越修憲界限而無效者
              ,實毋庸贅言。
          肆、聲請人並請求  大院大法官依司法院大法官審理案件法第十三條之規
              定於憲法法庭行言詞辯論;且聲請人等委任立法委員郝龍斌先生為本
              件聲請代理人,就本件聲請解釋案有為一切法律上行為之權,並包含
              委任複代理人之權。
              綜上所述,系爭修憲條文並未依循憲法第一百七十四條所定之正當程
              序,且延長任期之規定復逾越國民大會之權限且違反民主原則,又系
              爭修憲條文之政黨比例代表制度亦違反平等原則下不分黨派一律平等
              之修憲界限而應屬無效,爰請大院大法官依聲請事項作成解釋,不勝
              感禱。
          伍、附件
              附件一:民國八十八年九月十五日總統令。
              附件二:國民大會議事錄。
              附件三:附件二,頁五、六。
              附件四:附件二,頁十一。
              附件五:法治斌,修憲界限與聲請釋憲,刊載於中國時報之時論廣場
                      版,八十八年九月十三日。
              附件六:憲法第十七條、第二十七條、第二十八條、第三十四條、第
                      四十六條、第六十二條、第六十四條、第六十五條、第九十
                      一條、第一百十二條、第一百十三條、第一百二十三條、第
                      一百二十四條、第一百二十六條、第一百二十九條、第一百
                      三十條、第一百三十一條、第一百三十二條、第一百三十三
                      條、第一百三十四條、第一百三十五條及憲法增修條文第二
                      條、第四條、第九條。
              附件七:薩孟武,中華民國憲法新論,頁二六。
              附件八:「推手有冤要喊」,中國時報第二版,八十八年九月五日。
              附件九:許宗力,憲法修改界限的理論(下),憲政時代第七卷第四
                      期,頁六六。
              附件十:同附件九,頁六六至七二。
              附件十一:董保城,修憲界限之探討,憲政時代第十七卷第二期,頁
                        二二。
              附件十二:林紀東,中華民國憲法逐條釋義(第四冊),頁三七六。
              附件十三:「立委鄭寶清將發動連署聲請釋憲」,中國時報之政治新
                        聞版,八十八年九月六日。
              附件十四:陳慈陽,論政黨在憲法位階上之意義及地位,收錄於氏著
                        「憲法規範性與憲政現實性」,頁一四七至一四九。
              附件十五:翁岳生,憲法之維護者︱回顧與展望,收錄於氏著「法治
                        國家之行政法與司法」,頁三九一。
              附件十六:林紀東,中華民國憲法逐條釋義(第一冊),頁八五。
              附件十七:陸潤康,美國聯邦憲法論(八十二年五月增訂再版),頁
                        三八三。
              附件十八:劉慶瑞,中華民國憲法要義,頁五十四。
              附件十九:陳慈陽,論政黨在憲法位階上之意義及地位,收錄於氏著
                        「憲法規範性與憲政現實性」,頁一五七。
              附件二十:許宗力,憲法修改界限問題之發生與範圍,憲政時代第七
                        卷第二期,頁四四。
              附件二十一:同附件十一,頁二三。
              附件二十二:同附件七,頁八十六、八十七。
              附件二十三:同附件十九,頁一五二、一五三。
          聲 請 人:
          立法委員:郝龍斌  謝啟大  林宗男    蔡煌瑯    許添財    陳景峻
                    卓榮泰  馮滬祥  許登宮    楊仁福    陳宏昌    郭榮振
                    楊瓊瓔  陳學聖  蕭金蘭    張福興    范巽綠    簡鍚氨
                    邱創良  劉政鴻  黃木添    李鳴皋    曾蔡美佐  林國華
                    李顯榮  陳榮盛  馮定國    楊文欣    游月霞    周正之
                    蔡同榮  范揚盛  楊作洲    張旭成    朱星羽    李炷烽
                    蔡明憲  許舒博  鄭永金    丁守中    林耀興    楊秋興
                    鄭朝明  許榮淑  何嘉榮    林志嘉    黃顯洲    李先仁
                    黃明和  黃爾璇  鄭寶清    朱惠良    蔡中涵    鄭龍水
                    高育仁  劉光華  林政則    朱立倫    陳其邁    陳忠信
                    柯建銘  林重謨  陳明文    唐碧娥    李慶華    洪奇昌
                    羅明才  湯金全  王兆釧    鍾金江    張清芳    許鍾碧霞
                    陳進丁  朱鳳芝  李慶安    穆閩珠    李俊毅    洪秀柱
                    鄭逢時  王世勛  林建榮    王  拓    羅福助    王雪峰
                    陳朝容  李應元  林正二    周慧瑛    沈富雄    林忠正
                    林春德  陳振盛  葉憲修    李嘉進    賴士葆    游淮銀
                    王天競  盧秀燕  邱垂貞    營志宏    邱太三    蔡家福
                    何智輝  李文忠  趙永清    洪  讀    張蔡美    高揚昇
                    曾華德  張世良  巴燕達魯  瓦歷斯貝林
          中華民國八十八年十月二十八日
          (本聲請書附件略)
抄立法委員鄭寶清等七十九人聲請書
          立法委員鄭寶清、蔡明憲、葉宜津、張清芳、邱創良、王天競、賴士葆等
          七十九人,連署聲請大法官解釋現任民意代表之任期,得否於任期中予以
          延長,本屆國民大會通過之憲法增修條文第一條第三項後段及第四條第三
          項前段,係否違憲。
          對於本屆國民大會,超越國民大會代表與選民間之「有限性委託」關係,
          恣意修訂通過之憲法增修條文第一條第三項後段及第四條第三項前段,使
          本屆(第三屆)國民大會代表與本屆(第四屆)立法委員,自現有任期予
          以延任之規定,違反國民主權原理之民主原則「定期改選」,且侵犯人民
          基本權利之被選舉權2與選舉權。特此提出聲請釋憲案。
          為確保台灣民主改革之成果,建立台灣民主鞏固之憲政機制,解決動盪之
          政治紛擾,保障國民主權之意涵與人民基本權利,維繫立憲主義之民主國
          與法治國存續,請速予解釋為盼。
          壹、聲請解釋憲法之目的
          一、憲法第二條揭示國民主權原理,而民主原則為國民主權原理所臚列,
              又定期選舉為構成民主原則重要具體內涵之一。並由憲法本文第十七
              條選舉權與被選舉權、憲法增修條文第一條第六項國民大會代表定期
              改選、憲法本文第六十五條立法委員定期改選之規定加以體現。另,
              司法院釋字第二六一號解釋文與其解釋理由書,亦多次明白揭示民意
              代表之定期改選,為反映民意,貫徹民主憲政之途徑,強調定期改選
              之必要性與重要性,與民主憲政秩序不可分。
          二、本屆國民大會新修訂通過之憲法增修條文第一條第三項後段及第四條
              第三項前段,使本屆(第三屆)國民大會代表與本屆(第四屆)立法
              委員,自現有任期予以延任之規定,違反國民主權原理之民主原則「
              定期改選」制度,背離本屆立法委員與國民大會代表被選舉時之公法
              委任契約之有限度委任內容,明顯侵犯人民基本權利之被選舉權與選
              舉權。三、本屆(第三屆)國民大會代表與本屆(第四屆)立法委員
              ,自現有任期予以延任之規定,違反國民主權原理之民主原則「定期
              改選」,且明顯侵犯人民基本權利之被選舉權與選舉權,且已明顯超
              越國民大會修憲權力。
          四、特此提出聲請,請大法官解釋現任民意代表之任期,得否於任期中予
              以延長,及本屆國民大會通過之憲法增修條文第一條第三項後段及第
              四條第三項前段,將現任國民大會代表與立法委員之任期予以延長,
              係否違憲。
          貳、疑義性質及經過
              立法委員為行使職權,適用憲法發生疑義之性質與經過,說明如后:
          一、本屆(第四屆)立法委員之任期至九十一年一月三十一日止,係為本
              屆被選舉之時,依當選立法委員與其選民雙方所認知之公法委任契約
              內容(憲法第六十五條參照)。惟立法委員履行與選民之契約,實現
              其選舉之政見與政治理念,其職權之行使,因立法院合議制之精神與
              法定立法程序,需一定之時日。立法委員任期之確定,與其政治理念
              目標之實現、職權之行使,有其密切相依之關聯。
              本屆國民大會於八十八年九月四日三讀通過新修訂之憲法增修條文第
              四條第三項前段,使本屆立法委員,自現有任期予以延任之規定,因
              有違憲疑義,致使現任立法委員職權之行使,立法提案審查作業時日
              之規劃、預算審查與質詢施政職權之次數等等,據以實現政治理念與
              履行公法委任契約之可預期狀態為不確定性,足使現任立法委員職權
              具體之行使,適用憲法發生立即而明顯之疑義。
          二、立法委員依憲法第六十三條,執掌審議預算之權,立法院及國民大會
              機關之預算、立法委員及國民大會代表改選之預算亦臚蘊之。現任立
              法委員及國民大會代表之延任是否合憲有效,涉諸現任立法委員職權
              之行使。
          三、另,國民大會於同時通過修正憲法增修條文第一條第一項至第三項之
              規定,使國民大會代表及立法委員延任,憲法修正條文係否有效,影
              響選罷法規範應予修正之篇幅甚劇,涉諸立法委員職權之行使。
          四、爰而,依司法院大法官審理案件法第四條第一項第一款、第五條第一
              項第三款聲請釋憲,並依第八條第一項擬具聲請書。為履行本屆立法
              委員與國民大會代表憲政賦予之職權,國民大會代表原憲法規範鎖定
              改選日期將屆,民怨高漲,憲政危機急如燃眉,請速予解釋為盼。
          參、聲請解釋之理由及對本案所持之見解一、本屆國民大會修訂通過之憲
              法增修條文第一條第三項及第四條第三項,侵犯憲法本文第二條國民
              主權原理、憲法本文第一條民主原則、人民基本權利、憲法本文第十
              七條之選舉權與被選舉權:
          (一)憲法第二條揭示國民主權原理,而民主原則為立憲之根本精神(憲
                法本文第一條參照),而國民主權原則、定期選舉、多數決原則、
                普通平等無記名投票、多黨政治體系、意見表達的自由等等,則為
                民主原則的具體內涵。
          (二)憲法第十七條即以文字明白表示人民之選舉權,在間接民主的代議
                民主正義制度下,民意代表的「選舉」,是人民行使國家權力的重
                要關鍵,透過選舉,人民可以選出代表、或享有被選舉為代表之權
                ,經由代議制度,行使國家權力,而選舉權之「定期選舉」制度,
                實為體現人民選舉權與被選舉權之關鍵,不得毀棄。職是之故,選
                舉的定期性,即屬民主原則下位的重要原則。
          (三)司法院釋字第二六一號解釋文及解釋理由書,不厭其煩,一再明述
                「定期選舉」之必要性與重要性,涉及民主憲政。凡此類述,可為
                自明之理,毋庸贅言。
          (四)本屆國民大會修訂通過之憲法增修條文第一條第三項、第四條第三
                項,將第三屆國民大會代表及第四屆立法委員任期一併延至九十一
                年六月三十日止,妨礙人民透過定期選舉行使國家主權主體之權力
                ,嚴重毀棄國民主權原理之民主原則,違反憲法第十七條賦予人民
                之選舉權與被選舉權。
          (五)綜如前述,本屆國民大會修訂通過之憲法增修條文第一條第三項、
                第四條第三項,侵犯憲法增修條文第一條第六項、憲法本文第六十
                五條及司法院釋字第二六一號解釋文及其解釋理由書所揭示國民大
                會代表與立法委員定期改選之民主原則。
          二、定期改選之民主原則,應為人民選舉立法委員與國民大會代表時,所
              委託之公法契約內容。現任立法委員與國民大會代表之任期,不得延
              長,若欲延長需於下屆國民大會代表與立法委員任期規定為之。依民
              主原則,現任國民大會代表與立法委員之任期延長,應為違憲:
          (一)本屆國民大會修訂通過之憲法增修條文第一條第三項、第四條第三
                項,破棄憲法增修條文第一條第六項、憲法本文第六十五條及司法
                院釋字第二六一號解釋揭示國民大會代表與立法委員定期改選之民
                主原則。選舉的定期性,乃是代議民主不可或缺的基本要素。
          (二)按「定期」選舉既是民主原則的基本要素,則意味著國會議員任期
                的延長,必須自次屆國會議員起開始實施,否則即有違民主原則。
                人民在選舉時「自始」即對民意代表作「有限性的委託」,經由修
                憲直接將國會議員予以延任,無異剝奪人民對於政權之行使陷於停
                頓,與樹立分權制度之本旨相違。
          (三)本屆國民大會修訂通過之憲法增修條文第一條第三項、第四條第三
                項,破棄憲法增修條文第一條第六項、憲法本文第六十五條及司法
                院釋字第二六一號解釋所揭示國民大會代表與立法委員定期改選之
                民主原則,而此等原則,應為人民選舉立法委員與國民大會代表時
                ,所委託之公法契約內容,此等權利亦不得讓渡或委託。現任立法
                委員與國民大會代表之任期不得延長,若欲延長需於下屆國民大會
                代表與立法委員任期規定為之。
          (四)依民主原則,現任國民大會代表與立法委員之任期延長,應為違憲
                ,為自明之理。
          肆、言詞辯論及其代理聲請人並請求司法院大法官依司法院大法官審理案
              件法第十三條之規定於憲法法庭進行言詞辯論,並聲請人等委任立法
              委員鄭寶清為本案聲請代理人,就本聲請案有為一切法律上行為之權
              ,包含委任複代理人之權。
          伍、關係文件之名稱與件數
          一、立法委員鄭寶清等七十九人聲請釋憲連署書乙份。
          二、相關法學論述合訂本乙份。
          聲  請  人:
          立法委員:鄭寶清  蔡明憲  賴士葆  邱創良    郝龍斌    何嘉榮
                    鍾金江  林重謨  李文忠  王雪峰    王天競    楊秋興
                    李俊毅  葉宜津  王兆釧  曹爾忠    卓榮泰    陳其邁
                    營志宏  朱惠良  廖學廣  王世勛    邱太三    張清芳
                    羅明才  林瑞圖  王幸男  馮定國    李慶華    黃義交
                    翁金珠  蔡煌瑯  周錫瑋  陳學聖    鄭朝明    李應元
                    張世良  張福興  陳健治  陳榮盛    陳明文    曾振農
                    穆閩珠  李先仁  鄭龍水  黃昭順    李鳴皋    王昱婷
                    盧逸峰  吳克清  鍾利德  陳振盛    朱鳳芝    秦慧珠
                    徐成焜  徐應元  蔡  豪  伍澤元    馮滬祥    謝言信
                    謝章捷  陳宏昌  陳景俊  林忠正    劉文雄    郭素春
                    陳朝容  李慶安  余政道  戴振耀    葉憲修    徐少萍
                    朱立倫  黃顯洲  林正二  林耀興    楊瓊櫻    瓦歷斯貝林
                    張旭成
          中華民國八十八年十月二十八日
          (本聲請書附件略)
抄立法委員鄭寶清等八十人聲請書
          立法委員鄭寶清、蔡明憲、葉宜津、張清芳、邱創良、王天競、賴士葆等
          八十人,對現行憲法國民大會修憲權之權限及其界限,適用憲法增修條文
          第一條第三項第四款、憲法本文第二十七條第一項第三款及第一百七十四
          條第一款,對本屆國民大會有無權力修憲自我延長任期,通過之該案憲法
          增修條文第一條第三項後段及第四條第三項前段,以及國民大會修憲權之
          界限為何?發生疑義,特聲請釋憲。
          本屆國民大會,超越國民大會代表與選民間之「有限性委託」關係,恣意
          修訂通過之憲法增修條文第一條第三項後段及第四條第三項前段,使本屆
          (第三屆)國民大會代表與本屆(第四屆)立法委員,自現有任期予以延
          任之規定,變相自我延長任期,違反國民主權原理之民主原則「定期改選
          」,且已明顯超越國民大會修憲權力。
          憲法之內容修改是否有其界限,學說上雖有「修憲有界限說」及「修憲無
          界限說」之兩種見解,但對於憲法的修改不得違反「國民主權原理」與侵
          犯「人民基本權利」,則是學界的通論。憲法內容之修改必有其界限,本
          屆國民大會所修訂通過之憲法增修條文第一條第三項、第四條第三項規定
          ,第三屆國民大會代表及第四屆立法委員一併延任至九十一年六月三十日
          ,牴觸憲法第一條、第二條所揭示國民主權原理之民主原則之不可侵犯性
          。上述「國民主權原理」與「人民基本權利」,不得作為修憲侵害的客體
          或標的,構成修憲界限所在。
          針對國民大會一再以修憲權對自身擴權,民怨已久。此一解釋之聲請,為
          保障民主憲政秩序、確立人民基本權利保障,對國民大會之修憲權力予以
          合憲合理之限制,有其必要性與重要性。特此提出聲請釋憲案。為維繫立
          憲主義之民主國與法治國存續,請速予解釋為盼。
          壹、聲請解釋憲法之目的
          一、本屆國民大會於八十八年九月四日修訂通過之憲法增修條文第一條第
              三項及第四條第三項,逕自將現任國民大會代表任期延長之修憲,牴
              觸憲法本文第一條、第二條國民主權原理之民主原則,僭越修憲權力
              之界限。對國民大會代表是否有權自我延長任期,其違反之效力何如
              ?是否自始無效、當然無效?發生疑義。
          二、復對憲法增修條文第一條第三項第四款、憲法本文第二十七條第一項
              第三款及第一百七十四條第一款,國民大會修改憲法內容之界限,發
              生疑義。
          三、進而併案聲請大法官解釋下列兩端爭議:(一)本屆國民大會通過之
              該案憲法增修條文第一條第三項後段及第四條第三項前段,藉以自我
              延長任期,其係否有權力自行延長任期?其延長之效力係否自始無效
              、當然無效?(二)非固有憲法條文之憲法修改內容之界限為何?係
              否應以不侵犯國民主權原理與人民基本權利為其內容之界限?
          四、為維繫立憲主義之民主國與法治國存續,特此聲請解釋。
          貳、疑義性質及經過立法委員為行使職權,適用憲法發生疑義之性質與經
              過,說明如后:
          一、本屆國民大會於八十八年九月四日修訂通過之憲法增修條文第一條第
              三項及第四條第三項,自我延長任期。
          二、立法委員依憲法第六十三條有審議預算之權,國民大會機關之預算、
              國民大會代表改選之預算亦臚蘊之。現任國民大會代表之延任是否合
              憲有效,涉諸現任立法委員職權之行使。
          三、另,國民大會於同時通過修正憲法增修條文第一條第一項至第三項之
              規定,使國民大會代表及立法委員延任,憲法修正條文係否有效,影
              響選罷法規範應予修正之篇幅甚劇,涉諸立法委員職權之行使。
          四、爰而,依司法院大法官審理案件法第四條第一項第一款、第五條第一
              項第三款聲請釋憲,並依第八條第一項擬具聲請書。
          參、聲請解釋之理由及對本案所持之見解
          一、憲法增修條文第一條第三項第四款、憲法本文第二十七條第一項第三
              款賦予國民大會修憲職權。憲法本文第一百七十四條第一款明定國民
              大會代表修憲之程序。
          二、本屆國民大會,超越國民大會代表與選民間之「有限性委託」關係,
              逾越國民大會代表權力,恣意修訂通過之憲法增修條文第一條第三項
              後段及第四條第三項前段,使本屆(第三屆)國民大會代表,自現有
              任期予以自我延任,應為無效。
              國民大會代表無權自任期中自我延長任期,此為自明之理,非屬是否
              違憲之論。因而,本屆(第三屆)國民大會代表,自現有任期予以自
              我延任,為自始無效、當然無效。
              因而就此端爭議事項,聲請大法官為以下憲法解釋:「國民大會代表
              無權自任期中自我延長任期,此為自明之理,非屬是否違憲之論。第
              三屆國民大會代表,自現有任期予以自我延任,為自始無效、當然無
              效。憲法增修條文第一條第三項無效。第三屆國民大會代表任期屆滿
              之日,第四屆國民大會代表之比例代表方式,依第五屆立法委員選舉
              得票數比例分配當選名額。第三屆國民大會代表任期至第四屆立法委
              員任期屆滿之日止」。
          三、非固有憲法之憲法內容之修改是否有其界限?學說上雖有「修憲有界
              限說」及「修憲無界限說」之兩種見解,但對於憲法的修改不得違反
              「國民主權原理」與侵犯「人民基本權利」的意旨,則是學界的通論
              。憲法之修改必有其界限,本屆國民大會所修訂通過之憲法增修條文
              第一條第三項、第四條第三項規定,第三屆國民大會代表及第四屆立
              法委員一併延任至九十一年六月三十日,牴觸憲法第一條、第二條所
              揭示國民主權原理之民主原則之不可侵犯性。上述「國民主權原理」
              與「人民基本權利」,不得作為修憲侵害的客體或標的,構成修憲界
              限所在。
              司法院釋字第二六一號解釋「第一屆中央民意代表當選就任後,國家
              遭遇重大變故,因未能改選而繼續行使職權,乃為維繫憲政體制所必
              要。惟民意代表之定期改選,為反映民意,貫徹民主憲政之途徑,…
              …為適應當前情勢,第一屆未定期改選之中央民意代表……應……終
              止行使職權,並由中央政府依憲法之精神、本解釋之意旨及有關法規
              ,適時辦理全國性之次屆中央民意代表選舉,以確保憲政體制之運作
              。」此號解釋文與解釋理由書,雖未明示動員戡亂時期臨時條款第六
              項第二款、第三款牴觸憲法第二十八條第一項、第六十五條及第九十
              三條之規定,卻已於理由書中指示「在自由地區適時辦理含有『全國
              不分區名額』之次屆中央民意代表選舉」,導引憲法增修條文第一條
              第一項第四款及第三條第一項第四款之修訂。
              前述大法官解釋,對違反形式界限之破棄憲法的法律(臨時條款)進
              行內容界限之違憲審查,並非以修憲程序修改條款(憲法第一百七十
              四條)途徑行使法規違憲審查權(憲法第一百七十一條)。係已表示
              大法官得對違反形式界限之破棄憲法的臨時條款進行內容界限之違憲
              審查,如此,大法官之見解,似認修憲內容有其界限。
              因而就此端爭議事項,聲請大法官為以下憲法解釋:「國民大會代表
              修憲之內容有其界限,國民主權原理與人民基本權利,不得作為修憲
              侵害的客體或標的,構成修憲界限所在」。
          四、針對國民大會一再以修憲權對自身擴權,民怨已久。此一解釋之聲請
              ,為保障民主憲政秩序、確立人民基本權利保障,對國民大會之修憲
              權力予以合憲合理之限制,有其必要性與重要性。
          五、司法審查基於「權力分立原則」,以政治問題原則與其他國家機關之
              間權限界分,但涉及人民基本權利的事項,則均應屬司法審查的範圍
              。因此,本修訂通過之憲法增修條文已侵害民主原則與國民主權等憲
              法根本精神,大法官亦不能以政治問題與統治行為原則迴避此重大之
              憲政危機。
          肆、言詞辯論及其代理聲請人並請求司法院大法官依司法院大法官審理案
              件法第十三條之規定於憲法法庭進行言詞辯論,並聲請人等委任立法
              委員鄭寶清為本案聲請代理人,就本聲請案有為一切法律上行為之權
              ,包含委任複代理人之權。
          伍、關係文件之名稱與件數
          一、立法委員鄭寶清等八十人聲請釋憲連署書乙份。
          二、相關法學論述合訂本乙份。
          聲 請 人:
          立法委員: 鄭寶清  蔡明憲  賴士葆  邱創良    郝龍斌   何嘉榮
                     鍾金江  林重謨  李文忠  王雪峰    王天競   楊秋興
                     李俊毅  葉宜津  王兆釧  曹爾忠    卓榮泰   陳其邁
                     營志宏  馮定國  李慶華  廖學廣    蔡煌瑯   羅明才
                     鄭朝明  李應元  朱惠良  黃義交    王世勛   翁金珠
                     張清芳  周錫瑋  林瑞圖  王幸男    張世良   張福興
                     黃昭順  陳榮盛  王昱婷  陳明文    曾振農   穆閩珠
                     鄭龍水  陳健治  李鳴皋  盧逸峰    吳克清   李先仁
                     徐少萍  朱立倫  黃顯洲  林正二    陳學聖   郭榮振
                     鄭金玲  鍾利德  陳振盛  朱鳳芝    秦慧珠   徐成焜
                     徐慶元  蔡  豪  伍澤元  馮滬祥    陳朝容   李慶安
                     余政道  戴振耀  劉文雄  謝言信    謝章捷   陳宏昌
                     陳景俊  林忠正  邱太三  林耀興    葉憲修   瓦歷斯貝林
                     楊瓊櫻  張旭成
       中華民國八十八年十月二十八日
       (本聲請書附件略)
抄立法委員鄭寶清等八十人聲請書
          立法委員鄭寶清、蔡明憲、葉宜津、張清芳、邱創良、王天競、賴士葆等
          八十人,對大法官得否針對國民大會通過之修憲案審查係否違憲,適用憲
          法發生疑義,特聲請釋憲。本屆國民大會,超越國民大會代表與選民間之
          「有限性委託」關係,恣意修訂通過之憲法增修條文第一條第三項後段及
          第四條第三項前段,使本屆(第三屆)國民大會代表與本屆(第四屆)立
          法委員,自現有任期予以延任之規定,違反國民主權原理之民主原則「定
          期改選」,且已明顯超越國民大會修憲權力,動搖憲章存在,過度破毀憲
          法核心及本質。特此提出聲請釋憲案。為維繫立憲主義之民主國與法治國
          存續,請速予解釋為盼。
          壹、聲請解釋憲法之目的
          一、憲法本文第一條、第二條開宗明義揭示民主原則與國民主權原理,為
              立憲根本精神,憲法之修改不得違反「國民主權原理」及「民主原則
              」,本屆國民大會於八十八年九月四日修訂通過之憲法增修條文第一
              條第三項及第四條第三項,逕自將現任立法委員及國民大會代表任期
              延長之修憲,有牴觸上述之民主原則,僭越修憲之界限之虞。
          二、憲法本文第七十八條賦予司法院解釋憲法之權,再依據憲法第七十九
              條、憲法第一百七十三條、司法院大法官審理案件法規範,大法官執
              掌違憲審查之釋憲權力。
          三、然大法官得否針對國民大會所通過之修改憲法條文內容是否逾越修憲
              界限進行審查?並宣告其無效?確有疑義。
          四、為維繫立憲主義之民主國與法治國存續,特此聲請解釋。
          貳、疑義性質及經過
              立法委員為行使職權,適用憲法發生疑義之性質與經過,說明如后:
          一、本屆(第四屆)立法委員之任期至九十一年一月三十一日止,係為本
              屆被選舉之時,依當選立法委員與其選民雙方所認知之公法委任契約
              內容(憲法第六十五條參閱)。惟立法委員履行與選民之契約,實現
              其選舉之政見與政治理念,其職權之行使,因立法院合議制之精神與
              法定立法程序,需一定之時日。立法委員任期之確定,與其政治理念
              目標之實現、職權之行使,有其密切相依之關聯。
              本屆國民大會於八十八年九月四日三讀通過新修訂之憲法增修條文第
              四條第三項前段,使本屆立法委員自現有任期予以延任之規定,因有
              違憲疑義,致使現任立法委員職權之行使,立法提案審查作業時日之
              規劃、預算審查與質詢施政職權之次數等等,據以實現政治理念與履
              行公法委任契約之可預期狀態為不確定性,足使現任立法委員職權具
              體之行使,適用憲法發生立即而明顯之疑義。
          二、立法委員依憲法第六十三條,執掌審議預算之權,立法院及國民大會
              機關之預算、立法委員及國民大會代表改選之預算亦臚蘊之。現任立
              法委員及國民大會代表之延任是否合憲有效,涉諸現任立法委員職權
              之行使。
          三、另,國民大會於同時通過修正憲法增修條文第一條第一項至第三項之
              規定,使國民大會代表及立法委員延任,憲法修正條文係否有效,影
              響選罷法規範應予修正之篇幅甚劇,涉諸立法委員職權之行使。
          四、因而,對大法官得否對國民大會通過之修憲案進行違憲審查,適用憲
              法本文第七十八條、第七十九條第二項、第一百七十三條賦予司法院
              大法官解釋憲法之權,發生疑義。五、爰而,依司法院大法官審理案
              件法第四條第一項第一款、第五條第一項第三款聲請釋憲,並依第八
              條第一項擬具聲請書。
          參、聲請解釋之理由及對本案所持之見解
          一、憲法第七十八條賦予司法院解釋憲法之權,第七十九條第二項明示大
              法官執掌釋憲權,第一百七十三條規定憲法之解釋,由司法院為之。
          二、憲法本文第十四章「憲法之施行及修改」規範之體系邏輯中,憲法第
              一百七十一條第一項、第二項「法律與憲法牴觸者無效」「法律與憲
              法有無牴觸發生疑義時,由司法院解釋之。」第一百七十二條「命令
              與憲法或法律牴觸者無效。」繼而於第一百七十三條規定「憲法之解
              釋,由司法院為之。」惟司法院大法官得否針對國民大會通過之憲法
              修改條文進行審查有無逾越內容修改之界限?並宣告其無效?憲法並
              無明文規範,有待大法官以解釋予以示之。
          三、司法院釋字第二六一號解釋「第一屆中央民意代表當選就任後,國家
              遭遇重大變故,因未能改選而繼續行使職權,乃為維繫憲政體制所必
              要。惟民意代表之定期改選,為反映民意,貫徹民主憲政之途徑,…
              …為適應當前情勢,第一屆未定期改選之中央民意代表……應……終
              止行使職權,並由中央政府依憲法之精神、本解釋之意旨及有關法規
              ,適時辦理全國性之次屆中央民意代表選舉,以確保憲政體制之運作
              。」此號解釋文與解釋理由書,雖未明示動員戡亂時期臨時條款第六
              項第二款、第三款牴觸憲法第二十八條第一項、第六十五條及第九十
              三條之規定,卻已於理由書中指示「在自由地區適時辦理含有『全國
              不分區名額』之次屆中央民意代表選舉」,導引憲法增修條文第一條
              第一項第四款及第三條第一項第四款之修訂。
          四、前述大法官解釋,對違反形式界限之破棄憲法的法律(臨時條款)進
              行內容界限之違憲審查,並非以修憲程序修改條款(憲法第一百七十
              四條)途徑行使法規違憲審查權(憲法第一百七十一條)。係已表示
              大法官得對違反形式界限之破棄憲法的臨時條款進行內容界限之違憲
              審查,如此,大法官之見解,似應得對修憲條款之規範內容,有無違
              反憲法內容界限作違憲審查。
          五、本屆國民大會,超越國民大會代表與選民間之「有限性委託」關係,
              恣意修訂通過之憲法增修條文第一條第三項後段及第四條第三項前段
              ,使本屆(第三屆)國民大會代表與本屆(第四屆)立法委員,自現
              有任期予以延任之規定,違反國民主權原理之民主原則「定期改選」
              ,且已明顯超越國民大會修憲權力。衡諸現行憲政機制,除大法官對
              違反憲法內容界限之修改條文有違憲審查權外,於政
              治現實上,無任何途徑得以制衡國大擴權、毀棄破棄憲法體制,破壞
              自由民主之憲政秩序。
          六、憲法內容之修改是否有其界限,學說上雖有「修憲有界限說」及「修
              憲無界限說」之兩種見解,但對於憲法的修改不得違反「國民主權原
              理」與侵犯「人民基本權利」的意旨,則是學界的通論。上述「國民
              主權原理」與「人民基本權利」,不得作為修憲侵害的客體或標的。
              司法審查基於「權力分立原則」,以政治問題原則與其他國家機關之
              間權限界分,但涉及人民基本權利的事項,則均應屬司法審查的範圍
              ,侵害民主原則與國民主權等憲法根本精神,大法官亦不能以政治問
              題與統治行為原則迴避此重大之憲政危機。大法官為憲法最後的守門
              員,負有憲法終極價值之維繫責任,似應對此有為違憲審查之權。
          七、我國憲法學者許宗力於其論文著作中指出「目前在德國,由聯邦憲法
              法院審查逾限的憲法修改,並宣告其無效係不成問題的。」許氏並指
              出「原始的憲法規定固不可審查,但審查屬於第二次憲法規定的憲法
              修改條文,在理論上是可行的。」在如何就現有法規範中導引出大法
              官得審查逾限的憲法修改?許氏以為「關於適用憲法發生疑義之事項
              」之大法官會議法(舊法)規範途徑即可(即現行司法院大法官審理
              案件法第四條第一項第一款)。< 許宗力著,憲法修改界限論,第一
              八三︱第一八六頁,七十年七月,台大法研所碩士論文 >
          八、爰聲請大法官為憲法解釋如左:
              「憲法第七十八條及第一百七十三條規定,憲法之解釋,由司法院為
              之。憲法第七十九條第二項規定,司法院解釋憲法之事項,由大法官
              掌理。原始的憲法規定外,屬於第二次憲法規定的憲法修改條文,有
              逾越憲法修改內容界限之疑義時,大法官得審查之,並宣告其無效。
              」
          肆、言詞辯論及其代理
              聲請人並請求司法院大法官依司法院大法官審理案件法第十三條之規
              定於憲法法庭進行言詞辯論,並聲請人等委任立法委員鄭寶清為本案
              聲請代理人,就本聲請案有為一切法律上行為之權,包含委任複代理
              人之權。
          伍、關係文件之名稱與件數
          甲、立法委員鄭寶清、蔡明憲、葉宜津、張清芳、邱創良、王天競、賴士
              葆等八十人聲請釋憲連署書乙份。
          乙、許宗力著,憲法修改界限論,第一八三︱第一八六頁,七十年七月,
              台大法研所碩士論文
          聲 請 人:
          立法委員:鄭寶清  蔡明憲  賴士葆  邱創良    郝龍斌    何嘉榮
                    鍾金江  林重謨  李文忠  王雪峰    王天競    楊秋興
                    李俊毅  葉宜津  王兆釧  曹爾忠    卓榮泰    陳其邁
                    營志宏  馮定國  廖學廣  王世勛    張清芳    羅明才
                    鄭朝明  李應元  朱惠良  李慶華    黃義交    翁金珠
                    蔡煌瑯  周錫瑋  林瑞圖  王幸男    鄭龍水    張福興
                    陳榮盛  王昱婷  陳明文  曾振農    穆閩珠    徐少萍
                    張世良  黃昭順  陳健治  李鳴皋    盧逸峰    吳克清
                    李先仁  朱立倫  黃顯洲  林正二    陳學聖    郭榮振
                    鄭金玲  鍾利德  陳振盛  朱鳳芝    秦慧珠    徐成焜
                    徐慶元  蔡  豪  伍澤元  馮滬祥    陳朝容    李慶安
                    余政道  戴振耀  劉文雄  謝言信    謝章捷    陳宏昌
                    陳景俊  林忠正  邱太三  林耀興    葉憲修    瓦歷斯貝林
                    楊瓊櫻  張旭成
          中華民國八十八年十月二十八日
          (本聲請書附件略)
抄立法委員洪昭男等一百零二人聲請書
          壹、聲請憲法解釋之目的
              第三屆國民大會第四次會議於民國八十八年九月三日至四日舉行之第
              十八次大會通過修正中華民國憲法增修條文第一條、第四條、第九條
              及第十條條文,內容涉及第三屆國民大會代表及第四屆立法委員任期
              之延長,民眾多表反對,聲請人等擬依憲法第一百七十四條第二款提
              議再修正相關條文,惟因該次憲法修正於二讀與三讀時皆採無記名投
              票方式表決通過,不符修憲程序透明之憲法意旨而可能不生效力,且
              實體上有關延長當屆民意代表任期部分,亦已牴觸  大院釋字第二六
              一號解釋所闡釋,依憲法第一條、第二條及第十七條所涵蘊之定期改
              選原則而應屬無效,兩項憲法疑義均直接影響聲請人等修憲提議權之
              行使,爰依司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款之規定,聲
              請  大院大法官為以下之解釋:
          一、第三屆國民大會第四次會議第十八次大會以無記名投票方式所完成中
              華民國憲法增修條文修正案之二讀與三讀程序,不符修憲程序應高度
              透明以利國民參加之憲法意旨及責任政治原則,該修正案應自始不生
              效力。
          二、縱以前述憲法修正案程序已有效完成,修正後憲法增修條文第一條第
              三項後段有關第三屆國民大會代表任期延長,與第四條第三項有關第
              四屆立法委員任期延長之規定,亦均與民選公職應定期改選之憲法精
              神牴觸,該部分應自始無效。
          貳、疑義之性質與經過
          一、關於修憲案二讀與三讀均以無記名投票方式通過一節,經過如下:
              第三屆國民大會第四次會議於民國八十八年九月三日舉行第十八次大
              會,主要討論事項為修憲案第二讀會之討論(第一案)與逐條議決(
              第二案),程序進行至第二案時,因江文如代表提出:「建請大會於
              修憲各議案進行二讀會以及三讀會時,均以無記名投票進行,以免國
              大同仁遭受外界無謂之干擾案」之動議,雖有陳明仁代表依國民大會
              議事規則第三十八條第二項規定提出一份超過三分之一出席代表連署
              之記名投票提議,要求主席蘇南成議長依該規則裁定採用記名投票,
              惟主席仍將江文如代表之動議付諸表決而通過,並將陳明仁代表之提
              案亦付表決,未獲通過。主席即裁示「第二讀會、第三讀會均採無記
              名投票方式議決」(以上參見「第三屆國民大會第四次會議第十八次
              大會議事錄」,頁七︱八,及「第三屆國民大會第四次會議第十八次
              大會速記錄」,頁二六︱三五)。
              大會在進行至表決有關憲法增修條文第一條之修正案時,先因贊成者
              未達出席代表四分之三之法定人數,主席宣告修正案未通過。但經陳
              宗仁代表提出重新表決動議,主席僅經徵求附議後即裁示重新投票,
              結果贊成者達出席代表四分之三法定人數,主席宣告修正案通過,雖
              有陳明仁代表質疑重新投票不符合議事規則,主席未再做處理(以上
              參見「第三屆國民大會第四次會議第十八次大會議事錄」,頁十二-
              十四,及「第三屆國民大會第四次會議第十八次大會速記錄」,頁四
              二-四六)。
              全部修正案逐條表決結束時,已是九月四日淩晨二時二十分,主席宣
              布休息二十分鐘,繼續開會後,主席將劉一德代表等所提將原定九月
              六日舉行之三讀表決提前於二讀會後舉行之臨時動議付諸表決,獲得
              通過,即再以無記名投票進行全案條文表決,贊成者亦達出席代表四
              分之三之法定人數,主席即宣布完成三讀法定程序。隨後復將陳金德
              代表等所提閉會案付諸表決通過(以上參見「第三屆國民大會第四次
              會議第十八次大會議事錄」,頁三二-三四,及「第三屆國民大會第
              四次會議第十八次大會速記錄」,頁六九-七四)。
          二、此一程序中有關主席裁示採用無記名投票是否違反國民大會議事規則
              第三十八條第二項,及重新投票是否符合同議事規則第四十條第二項
              ,雖皆不無疑義,但依大院釋字第三四二號解釋意旨,此類瑕疵寧屬
              內部事項,應由國民大會依自律原則自行認定;且縱可確認已違反議
              事規則,此一程序瑕疵是否影響通過修憲案之生效,實不無疑義。惟
              就必須以四分之三高門檻通過之二讀及三讀程序,均以無記名投票方
              式通過一節,使國民大會代表對於修憲案最終所持立場完全不透明,
              則已與大院於釋字第三一四號、第三三一號及第四○一號解釋所闡明
              有關國民參加修憲及責任政治意旨明顯相違,此部分程序瑕疵為違反
              修憲成立基本規定之明顯重大瑕疵,依大院釋字第三四二號解釋,應
              在大法官解釋憲法審查範圍。
          三、九月四日通過憲法增修條文第一條、第四條、第九條及第十條之修改
              後,立即引起社會各界強烈反對。最主要反對之點在於第三屆國民大
              會代表在其任期內延長任期達兩年四十天,形同「自肥」。亦有學者
              指出,依第一條第一項、第二項之設計,選民將以一張票選出兩種職
              位之公職,兩者間又有一定制衡關係(修改憲法及彈劾總統、副總統
             ),違反民主選舉及分權基本原則。或對第四條第三項明定第四屆、
              第五屆立法委員任期之起迄日,無異凍結總統用以制衡立法院不信任
              權之解散權,打破行政、立法間之均衡狀態,嚴厲批評。新黨則從一
              貫反對全面比例代表制立場,指責第一條針對國民大會代表規定自第
              四屆起一律改為全面比例代表制,已違反憲法第七條保障之國民黨派
              平等原則。
          四、以上各點雖均言之成理,但其不妥是否已至違反憲法基本精神程度,
              恐尚有斟酌餘地。惟本修正案使第三屆國民大會代表與第四屆立法委
              員之任期均較其選舉時明定之任期延長,質言之,國民大會代表任滿
              之日從民國八十九年五月十九日延至民國九十一年六月三十日,立法
              委員任滿之日則從民國九十一年一月三十一日延至民國九十一年六月
              三十日。
              就此部分應與民主政治定期改選原則明顯牴觸。故縱使認為本次修憲
              之程序瑕疵尚不致影響其效力,此一實體上之瑕疵仍有依民主憲政基
              本原則加以審究之必要。
          參、聲請解釋之理由及聲請人之立場與見解
          一、修憲程序應完全透明,始符合國民參加原則及責任政治之落實,故若
              關鍵性之二讀與三讀程序採無記名投票方式通過,應屬違反修憲成立
              基本規定之明顯重大瑕疵,第三屆國民大會第四次會議第十八次大會
              三讀通過、並經總統於八十八年九月十五日公布之憲法增修條文修正
              案,應自始不生效力。
          (一)修憲程序應完全透明,始符國民參加原則及責任政治
                1.國會透明在民主憲政之功能
                  民主政治以國民積極參加公共事務為其基礎,在決策必須委由公
                  權力機關作成之情形,即有必要使其決策過程充分公開、透明,
                  使國民有機會表達不同意見,以強化決策之民意基礎,並得加以
                  監督,以利政治責任之追究。此一原則對於以反映民意行使立法
                  權及代表人民監督政府為主要憲政功能之國會,尤其重要(註一
                 )。
                2.修憲應採高度國民參加原則
                  憲法修改又因攸關憲政秩序之安定及國民之福祉至鉅,其本質猶
                  如人民共營國家生活基本契約之修改,故大院特於釋字第三一四
                  號解釋中闡明:「應使國民預知其修改之目的並有表達意見之機
                  會」,「俾其行使職權能符合全國國民之合理期待與信賴」,並
                  據此在憲法未明文規定之情形下,解釋國民大會在「非以修憲為
                  目的而召集之臨時會,自不得行使修改憲法之職權」,不以其牴
                  觸大院另案所宣示之議會自律原則(釋字第二五四號解釋理由書
                  參照),顯以修憲程序應採高度國民參加原則,其重要性猶高於
                  議會自律原則。此再觀諸大院釋字第三八一號解釋所諭示之:「
                  至自律事項之決定,應符合自由民主憲政秩序之原則」,更無疑
                  義。
                3.透過選舉罷免落實修憲責任
                  我國憲法第一百七十四條規定之憲法修改程序有二,均未予人民
                  複決之機會。故國民之參加,除於修憲案提出後在公共媒體表示
                  意見外,即只有透過代表其行使修憲權之國民大會代表,間接表
                  達及實現其意見。又由於憲法有關國民大會之設計,經增修條文
                  之調整後,主要即以其為修改憲法之機關,其他職權均為消極防
                  弊性質(同意權、罷免提案權、彈劾議決權、變更領土議決權)
                  ,或僅於極例外情形始得行使(副總統補選權),要皆非於選舉
                  時即能預知,故國民大會代表之選舉應以憲政制度之意見為其主
                  要委任內容(mandate) ,國民亦因此得藉國民大會代表之選舉
                  表達及實現其有關憲法修改之意見,並於再次選舉時檢驗候選人
                  之「可代表性」,甚至於必要時,藉任期中之罷免來追究違反委
                  任之政治責任。就此大院於釋字第四○一號解釋所闡明,以罷免
                  為追究政治責任之法理,及更早於釋字第三三一號解釋所闡明,
                  全國不分區中央民意代表之公職須依附於賴以取得之黨籍,始能
                  貫徹選民對政黨之信任,同時透過政黨開除黨籍亦可發揮類似罷
                  免之功能,均足以說明。
                4.國大修憲程序應完全透明化
                  修憲既有賴於高度國民參加,現行修憲程序又只得藉意見表達及
                  對國民大會代表之選舉間接參加,並藉選舉罷免檢驗及追究代表
                  之修憲立場,則若非使國民大會代表行使修憲權之過程完全透明
                  化,即難以符合憲法之要求,應為當然之解釋。
          (二)修憲案二讀及三讀程序採無記名投票,已嚴重違反國民參加原則
                1.國會透明與無記名投票表決
                  按表決本為國會議事程序中最重要之一環,基於議事效率考量,
                  通常審議過程均僅有少數出席者得有機會發言,但所有議員均有
                  義務就議案以參與表決方式表達其最終意見,而形成具有法定拘
                  束力之決定。故國會透明化不僅可導出議事公開(事務具有高度
                  機密性者除外)之要求,表決亦應採公開之方法。此所以各國國
                  會有關議事表決方法,雖保有不同傳統,但皆不脫口頭、舉手、
                  點名、起立(或靜坐)、站邊、表決器等公開方法,僅於涉及選
                  舉事項,為免人情干擾,始例外採祕密投票(註二),憲法通常
                  不對表決方法特別加以規定(註三)。國民大會議事規則第三十
                  八條第二項雖同樣賦予主席裁決權,過去九次行使修憲權,亦從
                  未以無記名投票方式表決,即可說明。
                2.二讀及三讀表決均具關鍵性
                  有關修憲案應經何種讀會及各次讀會之出席及議決人數,依大院
                  釋字第三八一號解釋,係屬議會自律事項,國民大會議事規則依
                  各國國會通例,使修憲案第一讀會僅由提案人說明要旨,經大體
                  討論即付委審查(第四十六條),第二讀會將審竣提案廣泛討論
                  後再逐條討論議決(第四十七條),第三讀會不再做實質討論或
                  修正,重點即置於全案表決(第四十九條、第五十條)。足見有
                  關修憲案之通過,二讀會與三讀會之表決均具有關鍵性,尤其國
                  民大會為避免草率,特規定此二次讀會之表決通過人數均為總額
                  三分之二代表之出席與出席代表四分之三之同意,從而代表在兩
                  次讀會表決所表達之立場,基於國民參加與責任政治原則應均有
                  公開之必要。
                3.已切斷國民參加與責任繫屬
                  本件憲法修正案在二讀與三讀程序之所有表決均採無記名投票方
                  式,顯然已違反國民參加之原則,使代表可以完全無視於國民於
                  修憲時表達之意見;其結果,亦使國民無從藉選舉來檢驗代表修
                  憲立場,以為其下次選舉時支持或反對之判斷基礎,或藉期中罷
                  免來追究責任,違反責任政治之基本要求。大院於釋字第三一四
                  號解釋所顧慮者,無非代表「突襲性」之修憲,使國民無法「預
                  知」而已,倘投票行為完全公開,國民尚得於嗣後加以檢驗,而
                  以選舉或罷免方法加以補正。一旦允許修憲案以無記名投票方法
                  通過,國民縱能預知於前,亦將因無法控制於後,甚至原欲藉政
                  黨約束所設之全國不分區與僑選代表制度,亦功能盡失。其性質
                  何異代表擅以黑布縛被代表人之雙目,憲法之修改將成為少數代
                  表之禁臠,而全體國民對其決定將不再有一絲一毫之影響力。
          (三)此一嚴重違反憲法原則通過之憲法修正,應自始不生效力
                1.修憲程序嚴重違反憲法精神
                  從我國憲法第一條宣示之民主共和國原則、第二條宣示之國民主
                  權原則及第十七條人民享有四種政權之宣示即知,國民參加與責
                  任政治在我國憲法上之特殊意義。憲法第二十五條、第二十七條
                  及第一百七十四條雖使國民對憲法修改之創制、複決不得不由國
                  民大會代表來代表行使,致該直接民權性質之「政權」實質上趨
                  於「媒介化」,但從憲法第一百三十三條之規定仍可探知憲法避
                  免過度媒介化之意旨,故任何超越媒介化,效果上足可斷絕國民
                  參加與責任繫屬之行為,如在修憲之關鍵性投票中採取無記名方
                  式,即不啻將政權完全「讓渡」於少數代表,此時不論修改之目
                  的為何,結果是否合理,僅此程序即已構成憲法精神之違反。
                2.重大程序瑕疵已無補正可能
                  故本次修憲案於第二讀會之逐條表決與第三讀會之全案表決均採
                  無記名投票方式,不論主席當時之裁決是否違反國民大會議事規
                  則,均已違反大院所闡明之國民參加與責任政治原則,性質上為
                  明顯之重大瑕疵,技術上已無補正之可能,自應認所通過之修憲
                  案,自始不生任何效力。
          二、憲法雖未規定修憲之界限,但修憲仍不得違反自由民主憲政之基本原
              則。民意代表定期改選,即為不可動搖之基本原則。第三屆國民大會
              第四次會議第十八次大會三讀通過、並經總統於八十八年九月十五日
              公布之憲法增修條文修正案,其第一條第三項及第四條第三項有關第
              三屆國民大會代表及第四屆立法委員任期延長之規定,應屬無效。
          (一)憲法雖未規定修憲之界限,但修憲仍不得違反自由民主憲政之基本
                原則
                1.修憲有界限為我國學界通說
                  我國憲法第一百七十四條有關憲法修改之規定,雖未如少數國家
                  憲法對修憲範圍、內容或修憲權明定限制(註四),但學者多基
                  於修憲不同於制憲,尚須受限於憲法基本決定(即所謂「憲章」
                 )之理論,認為逾越此一界限即屬憲法之破毀(Verfassungsdu-
                  rchbrechung)(註五),惟對於憲法未明定時,默示界限究竟
                  為何,尚難謂已有共識。少數學者雖質疑有界限說之理論欠缺說
                  服力(註六),亦未全然否定有界限說(註七)。
                2.界限之認定切不可失之過嚴
                  無論自我國憲法已設有甚高之修憲門檻,或台灣社會發展快速、
                  亟需大幅調整憲政體制以觀,就所謂修憲界限皆不宜做過嚴之解
                  釋,致妨礙國人藉憲法修改以突破現狀之渴望,實無待多論。且
                  修憲正如其他公共政策之決定,其褒貶贓否難免因利益、觀點之
                  多元而不一,茍完成民主程序,原則上即應尊重民主之結果,縱
                  有錯誤亦應藉下一民主程序之發動加以糾正,而非輕由司法機關
                  介入。故聲請人對於本次修正案之內容,如有關國民大會代表席
                  次分配依附立法委員選舉設計之全面比例代表制,實質限制總統
                  不得於立法委員任期中解散立法院等部分,亦認為有重大瑕疵,
                  但對其是否已觸及修憲界限,仍不能不有所保留。
                3.民主憲政原則作為最後防線
                  真正應作為修憲界限,而有必要發動釋憲程序,由司法機關秉憲
                  法精神加以審查確定者,厥為憲法增修條文第五條第五項針對政
                  黨所設界限,亦即大院於釋字第三八一號所揭示之「自由民主憲
                  政秩序」。蓋民主之結果可以不妥或無效率,而仍應受尊重。但
                  民主之結果不可侵蝕甚至毀壞民主,此一理念,雖未見諸憲法明
                  文,但自前言揭櫫以「保障民權」為制憲目的,憲法第一條強調
                  中華民國為「民治」之「民主共和國」,第二條宣示「中華民國
                  之主權屬於國民全體」,其實皆可導出,殊無可疑。就整體人類
                  發展而言,此一將民主憲政絕對化之理念於民主與共產對峙時,
                  或尚有質疑者,至本世紀末期,民主化殆已成為全球共同趨勢,
                  學者福山( Fukuyama)「歷史終結」之說可為註腳。此所以
                  大院對於修憲條文之審查雖向持戒慎立場(註八),但仍早於釋
                  字第二六一號解釋即曾受理有關「動員戡亂時期臨時條款」第六
                  項第二款、第三款是否違反憲法基本精神之解釋疑義,而逕以「
                  民意代表之定期改選,為反映民意,貫徹民主憲政之途徑」為大
                  前提加以審查,開創先例,樹立典範。
          (二)民意代表定期改選,為不可動搖之民主憲政基本原則
                1.定期改選以重建民主正當性
                  誠如大院於釋字第二六一號解釋中所闡明,定期改選即為自由民
                  主憲政秩序之一項核心原則。蓋民主之最終本,即「統治者須得
                  被統治者之同意」,選舉則為集體表示信任,賦予統治者行使國
                  家公權力正當性之主要手段。公職設定期限而令屆期改選,目的
                  無他,即在重建公權力之民主正當性,若以憲法具有全體國民就
                  共營國家生活所定憲法契約性質,任期規定即為授權期限規定,
                  從而公權力之憲法效力與民主正當性僅於該期限範圍內有主張餘
                  地,實為當然結論。相對於其他民主制度之設計,如反對黨派之
                  保障、權力分立等,定期改選毋寧更直指核心,而為不可動搖之
                  民主憲政基本原則。就此而言,以修憲權為主要職權,且如前述
                  其選舉應以憲政理念為主要委任內容之國民大會代表,並無本質
                  之不同,人民對國民大會代表所為之授權,雖可認係有關修憲之
                  概括性授權,其概括仍為僅就修憲內容而言,授權本身附有固定
                  期限則與其他民選公職並無二致,非得謂連修憲權所附期限亦在
                  概括授權修改範圍。
                2.定期改選確立人民主動地位
                  再從民主政治賦予人民主動地位( status activus)而言,人
                  民不僅應有選擇統治者之權,尚有參與選舉成為統治者一部分之
                  權,亦為憲法第十七條選舉權所涵蓋,此所以大院有關人民參選
                  權之解釋,從釋字第二九○號、第三四○號至第四六八號解釋,
                  無不極力維護,要求立法者檢討排除不必要之限制。前大法官鄭
                  健才、楊日然於釋字第二九○號解釋所提之理由一部不同意見書
                  中所論尤其一語中的:「民意代表之選舉,係基於『選民互選』
                  之平等原則,兼顧『互選』在技術上困難之克服,而由法律定出
                  『候選人』制度,故有選舉權者當然同時有被選舉權」。由此一
                  對人民「主動地位」之精確描述可知,定期改選實為確立人民主
                  動地位所不可更易之制度,統治者不必限於天潢貴胄,人人皆有
                  平等機會行使國家公權力。
                3.民主與專制即在此一線之間
                  故民主與專制之隔,不僅在於選舉之有無,尚在於選舉是否依所
                  定期限舉行。統治者若得修憲延長任期,不受原任期之拘束,本
                  質上即為凍結選舉,亦即凍結民主。
          (三)第三屆國民大會代表與第四屆立法委員延任規定應屬無效
                1.逾期部分行使職權無正當性
                  本次修憲使第三屆國民大會代表任期較原定任期多兩年四十天,
                  第四屆立法委員任期較原定任期多五個月,超出部分皆因未經選
                  民授權而欠缺民主正當性,殊無可疑。逾期之代表、委員是否支
                  薪,其實尚屬較小之問題,一方面,彼等將因民主正當性備受質
                  疑而致行使職權多有礙難,另一方面,兩機關又無法承擔代表、
                  委員不行使職權而使整體憲政陷於癱瘓之後果,如何擺脫此一兩
                  難困局,實為極嚴肅之問題。
                2.人民選舉權損害將難以填補
                  延任同時亦將造成全體國民之選舉及參選權受損,任期調整若自
                  下屆開始,則至少理論上選民之選舉權未立即受損,若不同意延
                  長,亦有機會藉選舉權之行使達到再調整之目的。延長當屆任期
                  ,實無異契約一方於終止前片面延長契約,剝奪人民另選他人或
                  自己投入選舉之機會,其違反「任何人皆不得為大於自己之處分
                  」(nemo plus juris transferre potest quam ipse habet.)
                  法理,至為明顯,人民之主動地位因受恣意壓抑而難以伸張,民
                  主憲政則岌岌可危。
                3.唯有確認無效始可回歸民主
              綜上所論,本次修憲有關國民大會代表及立法委員延任部分,已違反
              民主憲政最核心、不得碰觸之一環。聲請人等雖為本次修憲之直接受
              惠者,卻不能不以民主憲政得之不易,「從善如登,從惡如崩」而心
              所謂危,用特懇請大院再度依憲法精神加以審查,確認該部分無效,
              以使我國民主憲政制度能步上正軌。
          肆、關係文件
          一、第二屆國民大會第四次會議第十八次大會議事錄。
          二、第三屆國民大會第四次會議第十八次大會速記錄。
          註一:參閱 Zeh, Wolfgang, Theorie und Praxis der Parlamentsdeba-
                tte, in: Schneider/Zeh(hrsg.), Parlamentsrecht und
                Parlamentspraxis in der BRD, 1989, 926.
          註二:比如著名議事規則經典 Robert's Rules of Order Revised  即謂
                無記名投票僅用於接受新會員、選舉、審議懲處案及其先行程序,
                1963,194;德國聯邦眾議院議事規則第四十八條規定表決方法僅為
                舉手、起立或靜坐,只有少數選舉得採無記名投票;英國下院則至
                今仍保留以腳投票之傳統,參閱 Paul Silk, How Parliament Wo-
                rks, 1987,95;日本眾議院規則第一百五十一條第二項及第一百五
                十二條規定以起立或記名方式表決;法國眾議院議事規則規定舉手
                、起立、表決器、唱名等方式,僅於人事任命案採祕密投票;我國
                會議規範第五十五條第二項亦規定:「投票表決,除對人之表決應
                採無記名投票外,對事之表決,以記名為原則」。議事規則特別針
                對憲法修改規定採記名方式者,則有大韓民國國會法第一○五條。
          註三:我國憲法除於第一百二十九條規定選舉以無記名投票為原則外,僅
                於增修條文第三條第二項第三款規定立法院對不信任案應以記名投
                票表決。
          註四:如美國憲法第五條限制在二十年內不得修改第一條第九項第一、四
                款(有關奴隸制度)之規定,另禁止剝奪各州在參議院之平等投票
                權;德國基本法第七十九條第三項限制修憲案不得影響聯邦體制、
                各邦參與立法或第一條(人性尊嚴)與第二十條之基本原則(民主
                、社會、法治等);法國憲法第八十九條第五項及義大利憲法第一
                百三十九條均規定共和國國體不得為修憲標的。
          註五:薩孟武可為此說之代表,參所著中國憲法新論,民國六十九年版,
                頁二五-二七;另如劉慶瑞,中華民國憲法要義,民國八十五年版
                ,頁二八;李鴻禧,憲法基本概念之釐清,收於「憲法與人權」,
                民國七十四年,頁五六-五七;年輕一代學者雖有所修正,但仍多
                採有界限說,如許宗力,憲法修改界限論,民國七十年台大碩士論
                文,頁一四三-一四七;董保城,修憲界限之探討,憲政時代,十
                七卷二期(民國八十年),頁一九-三二;陳慈陽,論憲法核心部
                分理論之實證化及其難題,(上)、(下),中興法學,三九、四
                ○期(民國八十四、八十五年);蔡宗珍,國民主權於憲政國家之
                理論結構,月旦法學雜誌,二十期(民國八十五年),頁三二-三
                五;許志雄,制憲權的法理,收於現代國家與憲法,李鴻禧教授祝
                壽論文集,民國八十六年,頁一七三。
          註六:林紀東可為否定說代表,參所著中華民國憲法逐條釋義(四),民
                國七十五年,頁三九○;他如陳新民,中華民國憲法釋論,民國八
                十六年版,頁八二八;黃昭元,修憲界限理論之檢討,收於現代國
                家與憲法,李鴻禧教授祝壽論文集,民國八十六年,頁一七九以下
                。
          註七:如林紀東仍肯定修憲界限理論,僅懷疑憲法若未明示必起爭議,前
                註,頁三九○;陳新民亦傾向國體、政體不得修改,前註,頁八二
                八;黃昭元所反對者也限於默示修憲界限,前註,頁二三三。
          註八:近年曾兩度以程序理由駁回有關憲法條文違憲之聲請解釋案,參照
                司法院公報第三五卷三期,頁六二;司法院公報第四一卷一期,頁
                八六。
          聲請人:洪昭男
          連署人:曹爾忠  高育仁    張蔡美    林正則    吳清池    曾永權
                  韓國瑜  鄭永金    范揚盛    蕭金蘭    高揚昇    楊瓊櫻
                  何智輝  王天競    關沃暖    黃昭順    廖福本    楊仁福
                  江綺雯  蔡鈴蘭    廖婉如    洪  讀    廖風德    張明雄
                  洪性榮  周正之    林志嘉    林建榮    朱立倫    靳曾珍麗
                  劉盛良  李先仁    曾蔡美佐  丁守中    宋煦光    邱鏡淳
                  潘維剛  周錫瑋    劉文雄    林炳坤    郭榮振    鄭逢時
                  謝言信  陳傑儒    李顯榮    葉憲修    楊作洲    郭素春
                  章仁香  鄭金鈴    徐少萍    呂新民    陳清寶    李慶安
                  洪秀柱  盧秀燕    黃秀孟    趙永清    秦慧珠    陳宏昌
                  許登宮  羅明才    林宏宗    翁重鈞    許素葉    張福興
                  鍾利德  黃木添    林春德    劉政鴻    穆閩珠    林益世
                  李嘉進  徐中雄    蕭苑瑜    候惠仙    蔡家福    林正二
                  陳明文  林南生    陳振雄    游淮銀    游月霞    李正宗
                  李鳴皋  方醫良    陳榮盛    林源山    陳學聖    饒穎奇
                  黃顯洲  曾振農    邱創良    鍾紹和    郭廷才    王令麟
                  陳健治  陳鴻基    曾華德    許舒博    蔡中涵
          中華民國八十八年十一月十八日
          (本聲請書附件略)


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