司法院释字第709号解释

司法院释字第709号解释
制定机关：司法院大法官
2013年4月26日

解释字号

释字第 709 号 【都市更新事业概要与计画审核案】

解释公布日期

民国 102年4月26日

解释争点

都市更新条例关于都市更新事业概要及计画之审核程序规定，违宪？

解释文

　　中华民国八十七年十一月十一日制定公布之都市更新条例第十条第一项（于九十七年一月十六日仅为标点符号之修正）有关主管机关核准都市更新事业概要之程序规定，未设置适当组织以审议都市更新事业概要，且未确保利害关系人知悉相关资讯及适时陈述意见之机会，与宪法要求之正当行政程序不符。同条第二项（于九十七年一月十六日修正，同意比率部分相同）有关申请核准都市更新事业概要时应具备之同意比率之规定，不符宪法要求之正当行政程序。九十二年一月二十九日修正公布之都市更新条例第十九条第三项前段（该条于九十九年五月十二日修正公布将原第三项分列为第三项、第四项）规定，并未要求主管机关应将该计画相关资讯，对更新单元内申请人以外之其他土地及合法建筑物所有权人分别为送达，且未规定由主管机关以公开方式举办听证，使利害关系人得到场以言词为意见之陈述及论辩后，斟酌全部听证纪录，说明采纳及不采纳之理由作成核定，连同已核定之都市更新事业计画，分别送达更新单元内各土地及合法建筑物所有权人、他项权利人、嘱托限制登记机关及预告登记请求权人，亦不符宪法要求之正当行政程序。上开规定均有违宪法保障人民财产权与居住自由之意旨。相关机关应依本解释意旨就上开违宪部分，于本解释公布之日起一年内检讨修正，逾期未完成者，该部分规定失其效力。
　　九十二年一月二十九日及九十七年一月十六日修正公布之都市更新条例第二十二条第一项有关申请核定都市更新事业计画时应具备之同意比率之规定，与宪法上比例原则尚无抵触，亦无违于宪法要求之正当行政程序。惟有关机关仍应考量实际实施情形、一般社会观念与推动都市更新需要等因素，随时检讨修正之。
　　九十二年一月二十九日修正公布之都市更新条例第二十二条之一（该条于九十四年六月二十二日为文字修正）之适用，以在直辖市、县（市）主管机关业依同条例第七条第一项第一款规定因战争、地震、火灾、水灾、风灾或其他重大事变遭受损坏而迅行划定之更新地区内，申请办理都市更新者为限；且系以不变更其他幢（或栋）建筑物区分所有权人之区分所有权及其基地所有权应有部分为条件，在此范围内，该条规定与宪法上比例原则尚无违背。

理由书

　　查本件原因案件之确定终局判决（最高行政法院一００年度判字第一九０五号、第二００四号、第二０九二号判决及台北高等行政法院九十八年度诉字第二四六七号判决）所适用之法律，包括八十七年十一月十一日制定公布之都市更新条例第十条第一项、第二项及九十二年一月二十九日修正公布之都市更新条例第二十二条第一项、增订公布第二十二条之一（九十二年一月二十九日修正公布后都市更新条例下称旧都市更新条例），以及九十七年一月十六日修正公布之都市更新条例第二十二条第一项（现行及旧都市更新条例合称本条例），依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定，均为解释之客体。又查最高行政法院一００年度判字第一九０五号确定终局判决所适用之旧都市更新条例第十九条第三项前段虽未经声请人声请释宪，惟此系规定直辖市、县（市）政府主管机关核定都市更新事业计画前应遵行之程序，乃同条例第十条第一项直辖市、县（市）主管机关核准都市更新事业概要之后续阶段，都市更新事业概要是否核准为都市更新事业计画是否核定之前提问题，足见旧都市更新条例第十九条第三项前段与第十条第一项之规范功能，具有重要关联性，爰将旧都市更新条例第十九条第三项前段一并纳入审查范围，合先叙明。
　　宪法第十五条规定人民财产权应予保障，旨在确保个人依财产之存续状态行使其自由使用、收益及处分之权能，并免于遭受公权力或第三人之侵害，俾能实现个人自由、发展人格及维护尊严（本院释字第四００号解释参照）。又宪法第十条规定人民有居住之自由，旨在保障人民有选择其居住处所，营私人生活不受干预之自由（本院释字第四四三号解释参照）。然国家为增进公共利益之必要，于不违反宪法第二十三条比例原则之范围内，非不得以法律对于人民之财产权或居住自由予以限制（本院释字第五九六号、第四五四号解释参照）。
　　都市更新为都市计画之一环，乃用以促进都市土地有计画之再开发利用，复苏都市机能，改善居住环境，增进公共利益。都市更新条例即为此目的而制定，除具有使人民得享有安全、和平与尊严之适足居住环境之意义（经济社会文化权利国际公约第十一条第一项规定参照）外，并作为限制财产权与居住自由之法律依据。都市更新之实施涉及政治、经济、社会、实质环境及居民权利等因素之考量，本质上系属国家或地方自治团体之公共事务，故纵使基于事实上需要及引入民间活力之政策考量，而以法律规定人民在一定条件下得申请自行办理，国家或地方自治团体仍须以公权力为必要之监督及审查决定。依本条例之规定，都市更新事业除由主管机关自行实施或委托都市更新事业机构、同意其他机关（构）实施外，亦得由土地及合法建筑物所有权人在一定条件下经由法定程序向直辖市、县（市）主管机关申请核准，自行组织更新团体或委托都市更新事业机构实施（本条例第九条、第十条、第十一条规定参照）。而于土地及合法建筑物所有权人自行组织更新团体或委托都市更新事业机构实施之情形，主管机关对私人所拟具之都市更新事业概要（含划定更新单元，以下同）所为之核准（本条例第十条第一项规定参照），以及对都市更新事业计画所为之核定（本条例第十九条第一项规定参照），乃主管机关依法定程序就都市更新事业概要或都市更新事业计画，赋予法律上拘束力之公权力行为，其法律性质均属就具体事件对特定人所为之行政处分（行政程序法第九十二条第一项规定参照）。其中经由核准都市更新事业概要之行政处分，在更新地区内划定可单独实施都市更新事业之更新单元范围，影响更新单元内所有居民之法律权益，居民如有不愿被划入更新单元内者，得依法定救济途径谋求救济。而主管机关核定都市更新事业计画之行政处分，涉及建筑物配置、费用负担、拆迁安置、财务计画等实施都市更新事业之规制措施。且于后续程序贯彻执行其核准或核定内容之结果，更可使土地或建筑物所有权人或其他权利人，乃至更新单元以外之人之权利受到不同程度影响，甚至在一定情形下丧失其权利，并被强制迁离其居住处所（本条例第二十一条、第二十六条第一项、第三十一条第一项、第三十六条第一项等规定参照）。故上述核准或核定均属限制人民财产权与居住自由之行政处分。
　　宪法上正当法律程序原则之内涵，应视所涉基本权之种类、限制之强度及范围、所欲追求之公共利益、决定机关之功能合适性、有无替代程序或各项可能程序之成本等因素综合考量，由立法者制定相应之法定程序（本院释字第六八九号解释参照）。都市更新之实施，不仅攸关重要公益之达成，且严重影响众多更新单元及其周边土地、建筑物所有权人之财产权及居住自由，并因其利害关系复杂，容易产生纷争。为使主管机关于核准都市更新事业概要、核定都市更新事业计画时，能确实符合重要公益、比例原则及相关法律规定之要求，并促使人民积极参与，建立共识，以提高其接受度，本条例除应规定主管机关应设置公平、专业及多元之适当组织以行审议外，并应按主管机关之审查事项、处分之内容与效力、权利限制程度等之不同，规定应践行之正当行政程序，包括应规定确保利害关系人知悉相关资讯之可能性，及许其适时向主管机关以言词或书面陈述意见，以主张或维护其权利。而于都市更新事业计画之核定，限制人民财产权及居住自由尤其直接、严重，本条例并应规定由主管机关以公开方式举办听证，使利害关系人得到场以言词为意见之陈述及论辩后，斟酌全部听证纪录，说明采纳及不采纳之理由作成核定，始无违于宪法保障人民财产权及居住自由之意旨。
　　旧都市更新条例第十条第一项规定：“经划定应实施更新之地区，其土地及合法建筑物所有权人得就主管机关划定之更新单元，或依所定更新单元划定基准自行划定更新单元，举办公听会，拟具事业概要，连同公听会纪录申请当地直辖市、县（市）主管机关核准，自行组织更新团体实施该地区之都市更新事业或委托都市更新事业机构为实施者实施之。”（于九十七年一月十六日仅为标点符号之修正）虽有申请人或实施者应举办公听会之规定，惟尚不足以保障利害关系人适时向主管机关陈述意见，以主张或维护其权利。上开规定及其他相关规定并未要求主管机关应设置适当组织以审议都市更新事业概要，且未确保利害关系人知悉相关资讯可能性，与前述宪法要求之正当行政程序不符，有违宪法保障人民财产权与居住自由之意旨。
　　人民依法申请行政机关为特定行政行为时，行政机关须就其申请是否符合法定程序要件予以审查，于认为符合法定程序要件后，始据以作成行政处分，故人民申请之要件亦属整体行政程序之一环，法律有关人民申请要件之规定，自亦应符合正当行政程序之要求。本条例既规定土地及合法建筑物所有权人在一定条件下，得申请主管机关核准都市更新事业概要与核定都市更新事业计画，则基于国家保护人民财产权与居住自由之宪法上义务，就提出申请时应具备之同意比率，亦应有适当之规定。旧都市更新条例第十条第二项规定：“前项之申请应经该更新单元范围内土地及合法建筑物所有权人均超过十分之一，并其所有土地总面积及合法建筑物总楼地板面积均超过十分之一之同意。”（于九十七年一月十六日修正公布为：“前项之申请，应经该更新单元范围内私有土地及私有合法建筑物所有权人均超过十分之一，并其所有土地总面积及合法建筑物总楼地板面积均超过十分之一之同意；……”）依其规定，申请核准都市更新事业概要之同意比率，不论土地或合法建筑物所有权人，或其所有土地总面积或合法建筑物总楼地板面积，仅均超过十分之一即得提出合法申请，其规定之同意比率太低，形成同一更新单元内少数人申请之情形，引发居民参与意愿及代表性不足之质疑，且因提出申请前沟通协调之不足，易使居民顾虑其权利可能被侵害，而陷于价值对立与权利冲突，尤其于多数人不愿参与都市更新之情形，仅因少数人之申请即应进行行政程序（行政程序法第三十四条但书规定参照），将使多数人被迫参与都市更新程序，而面临财产权与居住自由被侵害之危险。则此等同意比率太低之规定，尚难与尊重多数、扩大参与之民主精神相符，显未尽国家保护人民财产权与居住自由之宪法上义务，即不符宪法要求之正当行政程序，亦有违于宪法保障人民财产权与居住自由之意旨。
　　旧都市更新条例第十九条第三项前段规定：“都市更新事业计画拟定或变更后，送该管直辖市、县（市）政府都市更新审议委员会审议前，应于各该直辖市、县（市）政府或乡（镇、市）公所公开展览三十日，并应将公开展览日期及地点登报周知及举行公听会；任何人民或团体得于公开展览期间内，以书面载明姓名或名称及地址，向该管直辖市、县 （市）政府提出意见，由该管直辖市、县 （市）政府都市更新审议委员会予以参考审议。”（该条于九十九年五月十二日修正公布，将原第三项分列为第三项、第四项：“都市更新事业计画拟订或变更后，送各级主管机关审议前，应于各该直辖市、县（市）政府或乡（镇、市）公所公开展览三十日，并举办公听会；实施者已取得更新单元内全体私有土地及私有合法建筑物所有权人同意者，公开展览期间得缩短为十五日。”“前二项公开展览、公听会之日期及地点，应登报周知，并通知更新单元范围内土地、合法建筑物所有权人、他项权利人、嘱托限制登记机关及预告登记请求权人；任何人民或团体得于公开展览期间内，以书面载明姓名或名称及地址，向各级主管机关提出意见，由各级主管机关予以参考审议。……”）上开规定就都市更新事业计画之核定虽已明文，送都市更新审议委员会审议前，应将都市更新事业计画公开展览，任何人民或团体得于公开展览期间内提出意见，惟上开规定及其他相关规定并未要求主管机关应将该计画相关资讯（含同意参与都市更新事业计画之私有土地、私有合法建筑物之所有权人清册），对更新单元内申请人以外之其他土地及合法建筑物所有权人分别为送达。且所规定之举办公听会及由利害关系人向主管机关提出意见，亦仅供主管机关参考审议，并非由主管机关以公开方式举办听证，使利害关系人得到场以言词为意见之陈述及论辩后，斟酌全部听证纪录，说明采纳及不采纳之理由作成核定，连同已核定之都市更新事业计画，分别送达更新单元内各土地及合法建筑物所有权人、他项权利人、嘱托限制登记机关及预告登记请求权人。凡此均与前述宪法要求之正当行政程序不符，有违宪法保障人民财产权与居住自由之意旨。
　　上述各段论述违宪部分，相关机关应依本解释意旨，于本解释公布之日起一年内检讨修正，逾期未完成者，该部分规定失其效力。

　　旧都市更新条例第二十二条第一项规定：“实施者拟定或变更都市更新事业计画报核时，其属依第十条规定申请获准实施都市更新事业者，除依第七条划定之都市更新地区，应经更新单元范围内土地及合法建筑物所有权人均超过二分之一，并其所有土地总面积及合法建筑物总楼地板面积均超过二分之一之同意外，应经更新单元范围内土地及合法建筑物所有权人均超过五分之三，并其所有土地总面积及合法建筑物总楼地板面积均超过三分之二之同意；其属依第十一条规定申请获准实施都市更新事业者，应经更新单元范围内土地及合法建筑物所有权人均超过三分之二，并其所有土地总面积及合法建筑物总楼地板面积均超过四分之三以上之同意。”该项规定于九十七年一月十六日修正公布为：“实施者拟定或变更都市更新事业计画报核时，其属依第十条规定申请获准实施都市更新事业者，除依第七条划定之都市更新地区，应经更新单元范围内私有土地及私有合法建筑物所有权人均超过二分之一，并其所有土地总面积及合法建筑物总楼地板面积均超过二分之一之同意外，应经更新单元范围内私有土地及私有合法建筑物所有权人均超过五分之三，并其所有土地总面积及合法建筑物总楼地板面积均超过三分之二之同意；其属依第十一条规定申请获准实施都市更新事业者，应经更新单元范围内私有土地及私有合法建筑物所有权人均超过三分之二，并其所有土地总面积及合法建筑物总楼地板面积均超过四分之三之同意。……”考其立法目的，一方面系为落实推动都市更新，避免因少数人之不同考量而影响多数人改善居住环境、促进都市土地有计画再开发利用之权益，因而规定达一定人数及一定面积之同意比率，即得申请核定都市更新事业计画；另一方面又为促使居民事先沟通协调，以减少抗争，使都市更新事业计画得以顺利执行，同意比率亦不宜太低；复考量灾区迅速重建之特殊需要，因而视更新单元是否在已划定之更新地区内及是否属迅行划定之更新地区，而于上开条文分别就第七条、第十条或第十一条之情形为各种同意比率之规定（参考立法院公报第八十七卷第四期委员会纪录第三０二页至第三０三页、第十二期委员会纪录第二九一页至第三０四页、第四十二期院会纪录第二八二页至第二八三页、第三三０页至第三三一页；第九十二卷第六期委员会纪录第一０九页至第一一０页、第一四九页至第一五０页、第五期院会纪录第七十七页至第七十八页、第八十四页至第八十五页）。其目的洵属正当，且以一定比率之同意规定亦可达成上述立法目的。又查上开规定之同意比率均已过半，并无少数人申请之情形；而斟酌都市更新不仅涉及不愿参加都市更新者之财产权与居住自由，亦涉及重要公益之实现、愿意参与都市更新者之财产与适足居住环境之权益，以及更新单元周边关系人之权利，立法者应有利益衡量空间；且有关同意之比率如非太低而违反宪法要求之正当行政程序，当属立法形成之自由。立法者于斟酌实际实施情形、公益受影响之程度、社会情状之需要及其他因素，而为上述同意比率之规定，核属必要，且于相关利益之衡量上亦非显失均衡，自未违反宪法上比例原则，亦无违于宪法要求之正当行政程序。惟有关机关仍应考量实际实施情形、一般社会观念与推动都市更新需要等因素，随时检讨修正之。又依本条例之规定，都市更新处理方式分为重建、整建、维护三种，其对土地及合法建筑物所有权人权益影响之程度亦有重轻之别，则法律就相关申请之同意比率，允宜有不同之规定。另为使同意比率之计算基础臻于确实，在同意都市更新事业计画之征询时，是否应将权利变换内容纳入同意之项目，以及在征询同意后，实施者就经同意之都市更新事业计画之内容有变更者，是否应重新征询同意，亦应予检讨改进。

　　旧都市更新条例第二十二条之一规定：“依第七条划定之都市更新地区，于实施都市更新事业时，其同一建筑基地上有数幢建筑物，其中部分建筑物毁损而办理重建、整建或维护时，得在不变更其他幢建筑物区分所有权人之区分所有权及其基地所有权应有部分之情形下，以各该幢受损建筑物区分所有权人之人数、区分所有权及其基地所有权应有部分为计算基础，分别计算其同意之比例。”（于九十四年六月二十二日修正公布，将“数幢”修正为“数幢或数栋”、“其他幢”修正为“其他幢或栋”、“各该幢”修正为“各该幢或栋”、“区分所有权人之人数、区分所有权”修正为“所有权人之人数、所有权”，其馀未修正）系参考九二一震灾重建暂行条例第十七条之二规定而增订，其目的系考量于同一建筑基地内有多幢大楼，部分建筑物因灾害受损倒塌时，以该受损倒塌部分计算同意比率，较可迅速有效解决重建之困难问题（参考立法院公报第八十九卷第五十八期院会纪录第三十八页、第四十七页至第四十八页；第九十二卷第六期委员会纪录第一０七页及第一０九页、第五期院会纪录第七十五页至第七十八页、第八十五页）。再者，既已因灾害造成毁损，如能促使受损建筑物迅速重建，自亦有避免危害扩散以维护公益之意义。准此以观，该条规定之立法目的洵属正当，且依其规定计算同意比率，当可迅速有效达成其立法目的。又综观上开规定之文义与立法目的，其适用既以在直辖市、县（市）主管机关业依本条例第七条第一项第一款规定因战争、地震、火灾、水灾、风灾或其他重大事变遭受损坏而迅行划定之更新地区内，申请办理都市更新者为限；且系以不变更其他幢（或栋）建筑物区分所有权人之区分所有权及其基地所有权应有部分为条件，已兼顾其他幢（或栋）居民之权利。复考量受损倒塌之建筑物已危及人民之生命、身体、财产与居住自由等权利，而有灾后迅速重建、避免危害扩散之必要性与公益性，则上开规定以各该幢（或栋）受损建筑物区分所有权人之人数、区分所有权及其基地所有权应有部分为同意比率之计算基础，核属必要，且于相关利益之衡量上亦非显失均衡，自与宪法上比例原则无违。惟考量同一建筑基地一体利用与同时更新在居民权利保障与公益实现上较具意义，且为避免因割裂更新而可能产生之不良影响，如无窒碍难行之情形，宜尽可能使同一建筑基地之其他幢（或栋）参与更新，故上开规定未设有受损建筑物居民或其委托之实施者于都市更新事业计画报核前，应先征询同一建筑基地之其他幢（或栋）居民是否有参与更新意愿之规定，亦有未周，允宜检讨改进。

　　声请人之一据最高行政法院一００年度判字第一九０五号确定终局判决，指摘九十七年一月十六日增订公布之都市更新条例第二十二条第三项中有关“所有权人不同意公开展览之都市更新事业计画者，得于公开展览期满前，撤销其同意”之规定违宪乙节，经查该确定终局判决并未适用上开规定，自不得以之为声请解释之客体。至声请人等指摘九十九年五月十二日修正公布之都市更新条例第三十六条第一项前段规定：“权利变换范围内应行拆除迁移之土地改良物，由实施者公告之，并通知其所有权人、管理人或使用人，限期三十日内自行拆除或迁移；届期不拆除或迁移者，实施者得予代为或请求当地直辖巿、县（巿）主管机关代为之，直辖巿、县（巿）主管机关有代为拆除或迁移之义务；……”（八十七年十一月十一日制定公布及九十七年一月十六日修正公布之同条例第三十六条第一项前段规定之意旨相同）中，有关授权实施者得代为或请求主管机关代为拆除或迁移，并课予主管机关代为拆除或迁移义务之规定违宪乙节，经查确定终局判决均未适用该项规定，自亦不得以之为声请解释之客体。综上所述，上开声请均核与司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定不合，依同条第三项规定，应不予受理，并此叙明。

大法官会议主席　大法官　赖浩敏
　　　　　　　　大法官　苏永钦　林锡尧　池启明　李震山
　　　　　　　　　　　　蔡清游　黄茂荣　陈　敏　叶百修
　　　　　　　　　　　　陈春生　陈新民　陈碧玉　黄玺君
　　　　　　　　　　　　罗昌发　汤德宗

相关法条

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都市更新条例第3条、第9条、第19条第3项、第22条第1项、第22条之1(92.01.29)
都市更新条例第22条之1(94.06.22)
都市更新条例第10条第1、2项、第22条第1项、第21条、第22条第3项、第31条第1项、第36条第1项(97.01.16)
都市更新条例第19条第3、4项、第36条第1项(99.05.12)
行政程序法第34条、第92条第1项(104.12.30)

事实

释字第709号解释事实摘要(大法官书记处整理提供)
(一)新北市土城区大庆信义福邨5层楼集合住宅共90户座落同一基地，前排40户因921地震受损依都市更新条例相关规定办理重建。嗣新北市政府公告该40户办理权利变换，其中部分住户不满权利变换内容，又该40户以外之其他住户亦有主张有权参与重建者，乃有52人对市府核准之都市更新事业计画暨权利变换计画之行政处分，共同提起行政争讼，遭驳回确定，爰主张都市更新条例相关规定违宪，声请解释。
(二)1.王广树等3人土地及建物座落北市阳明段、2.陈淑兰土地及建物座落万隆段，均为台北市政府分别纳入实施都更，并核准相关都市更新事业计画及权利变换计画；3.彭龙三土地及建物座落永吉段，因实施都更，台北市政府核准变更原拟定之都市更新事业计画及权利变换计画。三案当事人均不服台北市政府相关行政处分，分别提起行政争讼，遭驳回确定，乃并同声请解释。
大法官就二声请案分别受理后，因声请解释之标的相同，乃并案审理。

新闻稿、意见书、抄本(含解释文、理由书、意见书、声请书及其附件)

释字第七0九号解释新闻稿(大法官书记处整理提供)
林大法官锡尧提出之协同意见书
李大法官震山提出之协同意见书
黄大法官茂荣提出之协同意见书
叶大法官百修提出之协同意见书
陈大法官春生提出之协同意见书
陈大法官碧玉提出之协同意见书
罗大法官昌发提出之部分协同部分不同意见书
汤大法官德宗提出之协同暨部分不同意见书
苏大法官永钦提出之一部不同意见书
陈大法官新民提出之部分不同意见书
案情摘要(大法官书记处整理提供)
抄本709