司法院释字第711号解释

司法院释字第711号解释
制定机关：司法院大法官
2013年7月31日

解释字号

释字第 711 号 【药师执业处所限制案】

解释公布日期

民国 102年7月31日

解释争点

药师法第11条规定药师执业处所应以一处为限，违宪？兼具药护双重资格者执业场所应同一处所为限之函释，亦违宪？

解释文

　　药师法第十一条规定：“药师经登记领照执业者，其执业处所应以一处为限。”未就药师于不违反该条立法目的之情形下，或于有重大公益或紧急情况之需要时，设必要合理之例外规定，已对药师执行职业自由形成不必要之限制，有违宪法第二十三条比例原则，与宪法第十五条保障工作权之意旨相抵触，应自本解释公布之日起，至迟于届满一年时失其效力。
　　改制前之行政院卫生署（现已改制为卫生福利部）中华民国一００年四月一日卫署医字第一０００００七二四七号函限制兼具药师及护理人员资格者，其执业场所应以同一处所为限，违反宪法第二十三条法律保留原则，应自本解释公布之日起不再援用。

理由书

　　本件系因一、杨岫涓等五人分别对附表所示之确定终局判决所适用之药师法第十一条（下称系争规定）及所援用之改制前之行政院卫生署中华民国一００年四月一日卫署医字第一０００００七二四七号函（下称系争函释），认有违宪疑义，声请解释宪法；二、台湾桃园地方法院行政诉讼庭法官钱建荣于审理该院一０一年度简字第四五号药事法事件时，对于应适用之系争规定，依其合理之确信，认有抵触宪法之疑义，依本院释字第三七一号、第五七二号、第五九０号解释意旨及行政诉讼法第一百七十八条之一规定，声请解释。经大法官议决应予受理及将上开各案合并审理，并依司法院大法官审理案件法第十三条第一项通知声请人及关系机关改制前之行政院卫生署指派代表及诉讼代理人，于一０二年六月十三日到场，在宪法法庭行言词辩论，并邀请鉴定人到庭陈述意见。
声请人杨岫涓等五人主张系争规定违反比例原则与平等原则，及系争函释违反法律保留原则与平等原则，而侵害人民受宪法保障之工作权，其理由略谓：
一、系争规定侵害宪法保障之工作权：声请人执业之药局如休息不营业时，欲支援其他药局工作，却受限于系争规定不得为之，已侵害其工作权。
二、系争规定未有例外规定，违反平等原则：其他各类医事专业人员相关管理法规，与药师法在性质上同为追求国民健康之公共利益，虽原则上亦限制执业处所以一处为限，但均设有报准制度，可因医疗机构间会诊、应邀出诊、急救等情形至他处支援之例外规定，系争规定完全未设有例外规定，明显违反平等原则。
三、系争规定立法时，目的在落实药师专任，防止不肖药师出租借牌外，更兼负管理药商之行政目的。惟今日全民健康保险与医药分业制度业已建立，配合主管机关就医事人员执业登录之管理，系争规定已有重新检讨修正之必要。
四、系争规定限制药师执业处所，将导致专任药师超时工作，医疗机构租借牌照情形更加猖獗，偏远地区民众反无法接受专业药师服务，其欲保障国民用药安全之目的更难达成。
五、药师人力仍有不足：根据相关学术研究，目前门诊药师人力尚嫌不足，已导致专任药师超时工作，危害国民健康。
六、关于系争函释，规定兼具药师及护士双重医事人员资格者，执业登记处所以同一处为限，乃抵触法律保留原则及平等原则：

（一）現行對多重醫事人員限制，既然無法律依據，本無從管制，況現行醫事人員擁有多項專業證照者，均可自由選擇工作（例如醫師兼有律師或會計師證照者），但具有多重醫事資格者卻受到管制，違反憲法保障之平等權。

（二）執業處所不限於同一處，僅增加交通成本，對提供的專業服務品質不致造成影響。

（三）將多重醫事人員資格之執業處所限於「同一處」，由於各醫事人員申請執業處所都有設備資格上的限制，故只有醫院診所才能同時具備多項醫事人員資格之登記條件，不無獨厚醫院診所之嫌等情。

另声请人钱建荣法官主张系争规定违反比例原则与平等原则，而侵害人民受宪法保障之工作权，其理由略谓：
一、系争规定对人民职业选择自由形成客观限制，侵害宪法第十五条工作权：

（一）職業自由為人民充實生活內涵及自我發展人格所必要，不因職業之性質而有差異，均應受憲法第十五條工作權所保障。其內涵包括選擇職業自由與執行職業自由。參照司法院釋字第五八四號解釋意旨，人民對於從事一定職業應具備之資格或其他要件，於符合憲法第二十三條規定之限度內，得以法律或法律明確授權之命令加以限制。

（二）對職業自由之限制，因其內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。關於從事職業之方法、時間、地點、對象或內容等執行職業之自由，立法者為公共利益之必要，即非不得予以適當之限制。而人民選擇職業應具備之客觀條件，係指對從事特定職業之條件限制，非個人努力所可達成，則應以保護特別重要之公共利益始得為之。惟不論何種情形之限制，所採之手段均須與比例原則無違。

（三）系爭規定限制藥師執業處所以一處為限，已非單純對於執行職業自由之限制，而係對於職業選擇自由之客觀限制。則其立法目的須在追求特別重要之公共利益，方能符合憲法第二十三條比例原則之要求。

（四）惟系爭規定禁止藥師支援他處，致使需要藥師人力支援之醫療機構，迫於成本考量，藉租用牌照方式來執行業務，反有害於國民健康，無助於公共利益之追求。

二、主管机关对药事人力之统计，是以“领照人数”为依据，惟“实际执业人数”与“领照人数”有高达一万两千七百人之落差，能否遽称我国药事人力充足，不无可议之处。
三、系争规定违反平等原则：

（一）平等原則為所有基本權之基礎，國家公權力之行使，必須保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇。

（二）法規範是否符合平等原則之要求，參照司法院釋字第六九四號解釋意旨，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性而定，因此差別待遇都必須具備憲法之正當性方可

（三）與藥師同樣在性質上特重維護或促進國民健康之公益要求的其他醫事專業人員，雖原則上限制於一處執業，但法律上均設有報備支援之例外規定，且以我國目前統計資料可知，醫師與藥師之領證人數約略相當，但醫師登記執業者猶多於藥師甚多，卻許可醫師於例外時可支援他處醫療機構執行業務，顯見對藥師產生更不合理之差別對待，有違平等原則等語。

　　关系机关改制前之行政院卫生署略称：
一、系争规定虽侵害人民工作权，但未违反比例原则，仍属合宪：

（一）從立法理由可知，系爭規定係為配合並落實專任藥師駐店(廠)管理(監製)之制度及親自主持藥局業務而設，乃為保障用藥安全，建構整體公共衛生體系，並維護憲法第一百五十七條國民健康權，所採取不得不然之必要措施。

（二）醫療業務執行係高密度、持續性、專業性及技術性之行為。是以在維護醫療品質考量下，我國現行醫事人員法規對登記執業處所概以限於一處為原則。

（三）藥師業務除執行調劑相關業務外，也負擔管理藥品責任，包括產品管理、監製等，其執業場所也更具多樣性，因此必須專職一處以厚植專業。

（四）系爭規定對藥師從事工作地點之職業自由有所限制，惟審酌其立法目的係出於落實藥師專任，達成國民健康權保障之重大公共利益；且限制手段與目的間具有合理關聯，並為保全公共利益之必要手段，對藥師之工作權尚無造成過度之限制，與比例原則無違。

二、系争规定未开放药师如其他各类医事人员一般，可支援他处，乃基于保障国民健康之考量：

（一）依現行相關法規，醫事人員概以限於一處執業為原則，其目的在確保醫療資源被妥適運用，僅有在人力不足，緊急狀況下才例外准予支援，協助緊急狀況下之病患。

（二）由藥師業務內容可知，在藥品儲備管理上，結合執業處所一併採行風險控管措施，有其必要性。

（三）系爭規定未比照其他醫事人員法規，開放藥師支援他處執業，乃基於藥品管理安全上及民眾用藥安全之重大公益考量所採取之必要手段。

三、开放药师支援，将使其真正执业处所无法确定，形成有登录之名却无在场之实之流弊，直接造成医疗资源分布不均、人力分布无法掌握之窘境，更增加健保费用核付勾稽等审理作业成本负担，影响全体国民之健康。
四、基于整体医疗资源分配及紧急医疗救护之考量，现行实务对系争规定已采取合目的性之限缩解释，弹性准许药师于下述情形，得例外前往执行业务：

（一）藥事人員以執業登錄處所之藥局、醫院或診所名義至護理之家、安養機構提供藥事諮詢服務。

（二）基於推廣公共衛生業務及義診服務需求，參與醫療團體義診服務，執行藥品調劑工作。

（三）巡迴醫療於山地、離島或於無藥事人員執業之偏遠地區執行藥品調劑工作等。

五、药师人力充足：

（一）根據至一０一年十二月為止統計，我國藥師人力將近四萬五千人，依據改制前之行政院衛生署委託財團法人國家衛生研究院進行之「藥事人力發展評估計畫」，至一０九年我國藥師人力總需求在三萬五千九百八十六人至三萬六千三百二十一人之間，人力不虞匱乏。

（二）禁止藥師支援他處醫療機構或藥局工作，並不影響國民健康或醫療權利，相對而言是透過系爭規定建立藥師專任責任制，更有助其專業服務質量之提升。

六、系争规定并不违反平等原则：宪法平等原则并非绝对、机械之形式上平等，而系保障人民在法律上地位之实质平等，立法机关基于宪法之价值体系及立法目的，自得斟酌规范事务性质之差异而为合理之不同规定。故系争规定未如其他各类医事人员，明文许可支援或报备许可，无非期能以此健全完整药品安全管理机制，使国民享有稳定而安全之药事服务环境，具有合理性，而无违反平等原则。
七、关于系争函释的合宪性：

（一）基於專業可以多重、人格不可分之原則，又為維護國民健康及就醫安全、提升醫療專業品質等公益考量，限制兼具多重醫事人員資格者執業登記有其必要性。

（二）依現行法制，不論藥師或護士，其法定登記執業處所本即以一處為限，是不論兼具藥師與護士資格者係本於何資格別登記執行業務，本均以一處為限而無例外。

（三）藥師兼具其他醫事人員資格者，囿於藥師業務內容之特殊性，同時執業已非妥適，至於其執業處所，由其兼具雙重身分執行業務本應肩負多重權責義務，並適用全部各該身分別之法令規範以觀，法理上本即應適用較嚴格之藥師執業處所限制，以同一處所為限，故不違反法律保留原則等語。

　　本院斟酌全辩论意旨，作成本解释，理由如下：
　　宪法第十五条规定，人民之工作权应予保障，其内涵包括人民之职业自由。法律若课予人民一定职业上应遵守之义务，即属对该自由之限制。法律对职业自由之限制，因其内容之差异，在宪法上有宽严不同之容许标准。关于从事工作之方法、时间、地点等执行职业自由，立法者为追求公共利益，且采行之限制手段确属必要者，始符合宪法第二十三条比例原则之要求，迭经本院解释在案（本院释字第五八四号、第六四九号、第七０二号解释参照）。
　　系争规定明定：“药师经登记领照执业者，其执业处所应以一处为限。”限制药师于登记领照执业后，仅得于一处所执业，核属对药师执行职业之方法、地点所为之限制。查系争规定之立法目的，系为推行药师专任之政策及防止租借牌照营业之不法情事（立法院公报第六十七卷第八十七期委员会纪录第三十一页参照）。且自八十二年一月十八日修正公布之药事法第一百零二条规定，推行医药分业制度后，药师系以专门知识技能，核对医师开立之处方以调配药剂，并为病人提供正确药物资讯、谘询等服务。系争规定限制药师执业处所于一处，乃出于确保医药管理制度之完善、妥善运用分配整体医疗人力资源，并维护人民用药安全等公共利益之考量。立法者为此限制，其目的虽属正当，惟仍不得逾越必要之程度，而对药师之执行职业自由为过度限制，始符宪法第二十三条之比例原则。
　　系争规定将药师执业处所限于一处，固有助于前揭立法目的之达成。惟药师依法本得执行各种不同之业务（药师法第十五条参照），社会对执行不同业务药师之期待因而有所不同，且因执业场所及其规模之差异而应有弹性有效运用药师专业知识之可能。又于医疗义诊，或于缺乏药师之偏远地区或灾区，配合巡回医疗工作及至安养机构提供药事谘询服务等活动，由执业之药师前往支援，并不违反前揭立法目的，实无限制之必要。且参诸现行实务，主管机关于有上揭情形时皆对系争规定为弹性解释，有条件允许之。足见就药师执业处所仅限于一处之规范，设置一定条件之例外确有其必要。系争规定于药师不违反前揭立法目的之情形下，或于有重大公益或紧急情况之需要时，一律禁止药师于其他处所执行各种不同之药事业务，未设必要合理之例外规定，已对药师执行职业自由形成不必要之限制，有违宪法第二十三条比例原则，而与宪法第十五条保障工作权之意旨相抵触。相关机关至迟应于本解释公布之日起一年内，依本解释意旨检讨修正，届时未完成修法者，系争规定失其效力。

　　按各类医事人员如何提供医疗服务，具有高度专业及技术之差异性。立法者基于维护医疗品质与保障国民健康之考量，得针对各类专门医事人员执业之方法、时间及地点而为不同限制。系争规定与规范其他医事人员执业处所之规定虽有不同，惟系立法者衡量药师与其他医事人员职业性质之差异及其他相关因素所为之不同规定，尚不生抵触宪法第七条平等原则之问题。
　　有关人民之自由权利，于符合宪法第二十三条规定之限度内，得以法律或法律明确授权之命令加以限制，迭经本院解释在案（本院释字第五八四号、第六五九号解释参照）。医事人员如具备多重医事人员执业资格，关于医事人员执业资格、方式或执业场所之限制等规范，涉及人民职业自由之限制及维护国民健康之公共利益等重要事项，应由立法机关以法律明定或明确授权行政机关发布命令为补充规定，始符合宪法第二十三条法律保留原则。系争函释谓：“四、至于药师兼具护士双重医事人员资格，虽得依各该医事人员专门职业法律之规定，分别申请执业执照，惟其双重资格执业场所以同一处所为限。”惟药师法并未规定人民同时领有药师及护理人员证书，其执业场所仅得以同一处所为限。系争函释已对人民工作权增加法律所无之限制，与法律保留原则有违，应自本解释公布之日起，不再援用。

　　声请人之一主张台湾高等法院台南分院一００年度上国易字第一二号确定终局判决所适用之药师法第三十七条及医疗机构设置标准第九条之附表（六）关于中医诊所设置标准部分，违反平等原则及法律明确性原则；另一声请人主张高雄高等行政法院一００年度诉字第六０六号确定终局判决所适用之护理人员法第八条规定，侵害其工作权等语。核其所陈，均未具体叙明上开规定究有何抵触宪法之处。是此部分声请核与司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定不合，依同条第三项规定，应不予受理，并此叙明。

大法官会议主席　大法官　赖浩敏
　　　　　　　　大法官　苏永钦　林锡尧　池启明　李震山
　　　　　　　　　　　　蔡清游　黄茂荣　陈　敏　叶百修
　　　　　　　　　　　　陈春生　陈新民　陈碧玉　黄玺君
　　　　　　　　　　　　罗昌发　汤德宗

相关法条

中华民国宪法第7、15、23条(36.01.01)
司法院释字第371号解释
司法院释字第572号解释
司法院释字第584号解释
司法院释字第590号解释
司法院释字第649号解释
司法院释字第659号解释
司法院释字第702号解释
司法院大法官审理案件法第5条第1项第2款、第13条第1项(82.02.03)
药师法第十一条、第十五条、第一百零二条(103.07.16)
行政诉讼法第一百七十八条之一(103.06.18)
行政院卫生署中华民国一００年四月一日卫署医字第一０００００七二四七号函

事实

(大法官书记处整理提供)
(一) 药师杨岫涓、蔡美秀、陈玲如、林英志4人各登录于嘉义县、台南县及台中市等地药局执行一般药师业务；嗣分别向登录所在地卫生局申请支援他处药局，均因与药师法第11条(下称系争规定) 规定不符而遭否准。声请人不服，提起行政争讼败诉确定，乃主张系争规定及行政院卫生署（现卫生福利部）中华民国100年4月1日卫署医字第1000007247号函违宪，分别声请解释。（二）医师刘泓志认卫生署不修改系争规定，却同意药师可居家照护及义诊，并命健保局编列预算鼓励之，导致其可领得之医疗给付降低，损其财产权，提起国家赔偿诉讼败诉确定后，乃主张系争规定内容不明确且不公平而违宪，声请解释。(三) 台湾桃园地方法院行政诉讼庭法官钱建荣审理该院101年度简字第45号违反药事法案件，依其合理确信认所应适用之系争规定有违宪疑义，乃依本院释字第371号、第572号、第590号解释意旨及行政诉讼法第178条之1规定，声请解释。大法官就各案先后受理，因所主张违宪之标的相同，乃合并审理。

新闻稿、意见书、抄本(含解释文、理由书、意见书、声请书及其附件)

黄大法官茂荣协同意见书
叶大法官百修协同意见书
陈大法官新民协同意见书
罗大法官昌发协同意见书
汤大法官德宗协同意见书
苏大法官永钦一部协同一部不同意见书
陈大法官敏提出，林大法官锡尧、池大法官启明、蔡大法官清游、黄大法官玺君加入之部分不同意见书
释字第711号案情摘要(大法官书记处整理提供)
理由书附表
释字第711号新闻稿(大法官书记处整理提供)
抄本711