司法院释字第717号解释

司法院释字第717号解释
制定机关：中华民国司法院大法官
2014年2月19日

解释字号

释字第 717 号 【降低公保养老给付优惠存款金额案】

相关法条

司法院释字第525号解释 司法院释字第529号解释 司法院释字第589号解释 司法院释字第605号解释 司法院释字第620号解释 司法院大法官审理案件法第5条第1项第2款、第3项(82.02.03) 退休公务人员公保养老给付金额优惠存款要点第三点之一第一项至第三项、第七项及第八项（中华民国九十五年一月十七日增订发布、同年二月十六日施行，一百年一月一日废止） 学校退休教职员公保养老给付金额优惠存款要点第三点之一第一项至第三项、第七项及第八项（九十五年一月二十七日增订发布、同年二月十六日施行，一百年一月一日废止）

解释争点

限定公教人员退休所得上限，减少原得办优惠存款金额之规定，违宪？

解释文

铨叙部中华民国九十五年一月十七日增订发布、同年二月十六日施行之退休公务人员公保养老给付金额优惠存款要点（已废止）第三点之一第一项至第三项、第七项及第八项、教育部九十五年一月二十七日增订发布、同年二月十六日施行之学校退休教职员公保养老给付金额优惠存款要点（已废止）第三点之一第一项至第三项、第七项及第八项，有关以支领月退休金人员之每月退休所得，不得超过依最后在职同等级人员现职待遇计算之退休所得上限一定百分比之方式，减少其公保养老给付得办理优惠存款金额之规定，尚无涉禁止法律溯及既往之原则。上开规定生效前退休或在职之公务人员及学校教职员对于原定之优惠存款利息，固有值得保护之信赖利益，惟上开规定之变动确有公益之考量，且衡酌其所欲达成之公益及退休或在职公教人员应受保护之信赖利益，上开规定所采措施尚未逾越必要合理之程度，未违反信赖保护原则及比例原则。

理由书

信赖保护原则涉及法秩序安定与国家行为可预期性，属法治国原理重要内涵，其作用非仅在保障人民权益，更寓有藉以实现公益之目的。人民对依法规而取得之有利法律地位或可合理预期取得之利益，于客观上有表现其信赖之事实，而非纯为愿望或期待，并具有值得保护之价值者（本院释字第五二五号解释参照），其信赖之利益即应加以保护。法规变动（制定、修正或废止）时，在无涉禁止法律溯及既往原则之情形，对于人民既存之有利法律地位（本院释字第五二九号解释参照）或可得预期之利益（本院释字第六０五号解释参照），国家除因有宪政制度之特殊考量外（本院释字第五八九号解释参照），原则上固有决定是否予以维持以及如何维持之形成空间，惟仍应注意人民对于旧法有无值得保护之信赖及是否符合比例原则。 授予人民经济利益之法规预先定有施行期间者，在该期间内即应予较高程度之信赖保护，非有极为重要之公益，不得加以限制；若于期间届满后发布新规定，则不生信赖保护之问题。其未定有施行期间者，如客观上可使规范对象预期将继续施行，并通常可据为生活或经营之安排，且其信赖值得保护时，须基于公益之必要始得变动。凡因公益之必要而变动法规者，仍应与规范对象应受保护之信赖利益相权衡，除应避免将全部给付迳予终止外，于审酌减少给付程度时，并应考量是否分阶段实施及规范对象承受能力之差异，俾避免其可得预期之利益遭受过度之减损。 铨叙部鉴于早期公务人员退休所得偏低，乃于六十三年十二月十七日订定发布退休公务人员公保养老给付金额优惠存款要点（已于一百年一月一日废止；下称系争要点一）；嗣因于八十四年七月一日实施公务人员退抚新制，退休金基数之计算内涵提高为本（年功）俸加一倍，造成部分同时具有新旧制年资选择支（兼）领月退休金人员，其月退休金加上公保养老给付每月优惠存款利息之每月所得，高于同等级在职人员之现职每月所得，显不合理，乃于九十五年一月十七日增订发布、同年二月十六日施行第三点之一（参见退休公务人员公保养老给付金额优惠存款要点第三点之一修正总说明），其第一项至第三项、第七项及第八项分别规定：“支领月退休金人员之每月退休所得，不得超过依最后在职同等级人员现职待遇计算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比计算如下：（一）核定退休年资二十五年以下者，以百分之八十五为上限；核定退休年资超过二十五年者，每增一年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十五。满六个月以上未满一年之畸零年资，以一年计。（二）最后在职经铨叙审定简任第十二职等或相当职等以上，并依公务人员俸给法规规定支领主管职务加给之人员，核定退休年资二十五年以下者，以百分之七十五为上限；核定退休年资超过二十五年者，每增一年，上限增加百分之零点五，最高增至百分之八十。满六个月以上未满一年之畸零年资，以一年计。但选择依第六项第二款第二目第二子目计算主管职务加给者，应依前款规定，计算退休所得上限百分比。”“前项人员每月退休所得超过退休所得上限百分比者，在依公务人员退休法所支领退休给与不作变动之前提下，减少其养老给付得办理优惠存款之金额，使不超过退休所得上限百分比。”“依前项退休所得上限百分比规定计算之养老给付优惠存款金额高于依第二点、第三点规定所计算养老给付之金额者，应按后者较低金额办理优惠存款。”“本点规定实施前已退休之公务人员，于本点规定实施后优惠存款期满续存时，应依最后退休等级及最后服务机关核实证明最后在职时具有前项第二款之俸给项目；其中除技术或专业加给按前项第二款第一目后段之定额标准计算外，应按本点规定实施时待遇标准及当年度（如当年度尚未订定，则依前一年度）军公教人员年终工作奖金（慰问金）发给注意事项计算每月退休所得及最后在职同等级人员现职待遇。但已退休之公务人员认为以本点规定实施时待遇标准依前项第二款第二目计算主管职务加给较为有利，且可提出证明并经最后服务机关切实审核者，得以该较为有利标准计算之。”“前项人员每月退休所得超过依第一项计算之退休所得上限百分比者，减少其养老给付得办理优惠存款之金额，使不超过退休所得上限百分比；兼领月退休金者，并依第四项规定计算之。但原储存之金额较低者，以原储存之金额为限。”（下称系争规定一）限制公务人员退休后以公保养老给付办理优惠存款之额度。教育部基于相同理由，于六十四年二月三日订定发布学校退休教职员公保养老给付金额优惠存款要点（已于一百年一月一日废止；下称系争要点二）；嗣因于八十五年二月一日实施学校教职员退抚新制，亦于九十五年一月二十七日增订发布、同年二月十六日施行第三点之一，其第一项至第三项、第七项及第八项分别规定：“支领月退休金人员之每月退休所得，不得超过依最后在职同薪级人员现职待遇计算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比计算如下：（一）核定退休年资二十五年以下者，以百分之八十五为上限；核定退休年资超过二十五年者，每增一年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十五。满六个月以上未满一年之畸零年资，以一年计。但教师或校长服务满三十五年，并有担任教职三十年之资历，且办理退休时往前逆算连续任教师或校长五年以上，成绩优异者，自第三十六年起，每年增加百分之零点五，以增至百分之九十七点五为限。（二）大专校院校长或教师兼任行政职务支领相当公务人员简任第十二职等以上主管职务加给者，核定退休年资二十五年以下者，以百分之七十五为上限；核定退休年资超过二十五年者，每增一年，上限增加百分之零点五，最高增至百分之八十。满六个月以上未满一年之畸零年资，以一年计；符合增核退休金基数要件者，自第三十六年起，每年增加百分之零点五，最高四十年，上限百分比为百分之八十二点五。但选择依第六项第二款第三目第二子目计算主管职务加给者，应依前款规定，计算退休所得上限百分比。”“前项人员每月退休所得超过退休所得上限百分比者，在依学校教职员退休条例所支领退休给与不作变动之前提下，减少其养老给付得办理优惠存款之金额，使不超过退休所得上限百分比。”“依前项退休所得上限百分比规定计算之养老给付优惠存款金额高于依第二点、第三点规定所计算养老给付之金额者，应按后者较低金额办理优惠存款。”“本点规定施行前已退休之教育人员，于本点规定施行后优惠存款期满续存时，应依最后退休薪级及最后服务机关学校核实证明最后在职时具有前项第二款之待遇项目，按本点规定施行时待遇标准及当年度（如当年度尚未订定，则依前一年度）军公教人员年终工作奖金（慰问金）发给注意事项计算每月退休所得及最后在职同薪级人员现职待遇。但已退休之教育人员认为以本点规定施行时待遇标准依前项第二款第三目计算主管职务加给较为有利，且可提出证明并经最后服务机关学校切实审核者，得以该较为有利标准计算之。”“前项人员每月退休所得超过依第一项计算之退休所得上限百分比者，减少其养老给付得办理优惠存款之金额，使不超过退休所得上限百分比；兼领月退休金者，并依第四项规定计算之。但原储存之金额较低者，以原储存之金额为限。”（下称系争规定二）限制学校教职员退休后以公保养老给付办理优惠存款之额度。惟系争规定一、二（下并称系争规定）仅适用于核定年资兼具退抚新旧制年资之已退休支领月退休金及未退休拟支领月退休金之公务人员及学校教职员（下并称公教人员），并未影响支领一次退休金、仅具有新制年资或旧制年资之退休及在职公教人员。 按新订之法规，原则上不得适用于该法规生效前业已终结之事实或法律关系，是谓禁止法律溯及既往原则。倘新法规所规范之法律关系，跨越新、旧法规施行时期，而构成要件事实于新法规生效施行后始完全实现者，除法规别有规定外，应适用新法规（本院释字第六二０号解释参照）。此种情形，系将新法规适用于旧法规施行时期内已发生，且于新法规施行后继续存在之事实或法律关系，并非新法规之溯及适用，故纵有减损规范对象既存之有利法律地位或可得预期之利益，无涉禁止法律溯及既往原则。系争规定以退休公教人员每月退休所得不得超过依最后在职同等级或同薪级人员现职待遇计算之退休所得一定百分比之方式，对公保养老给付金额优惠存款设有上限，使其原得以优惠利率存款之金额，于系争规定发布施行后减少，致其退休后之优惠存款利息所得显有降低；同时亦减损在职公教人员于系争规定生效前原可得预期之相同利益。惟系争规定仅系适用于其生效后国家与退休公教人员、在职公教人员之间仍继续存在之法律关系，并非溯及适用于系争规定生效前业已终结之事实或法律关系。况且退休公教人员依据系争要点办理优惠存款，系以定期签约方式办理，对于已签约而期限未届至之部分，并未一体适用系争规定。核诸上开说明，系争规定之适用，尚无涉禁止法律溯及既往原则。 系争要点一、二（下并称系争要点）并未订有实施期限，且其实施迄九十五年修正增订系争规定，历时已久，客观上可使规范对象预期将继续施行，公教人员不免将优惠存款作为其继续服务与否之考量。且公教人员退休后，多数无法如退休前按月领取相同额度之薪给，故符合优惠存款资格之公教人员于退休时，因有系争要点之规定，多将优惠存款之利益，纳入其退休后之财务规划或作为考量自愿退休与否之重要因素；尤其于面临一次领取或按月领取退休金之选择时，亦必然以此为其计算比较之基础，从而应认得享优惠存款之退休公教人员就系争要点所提供之优惠存款措施，在客观上已具体表现其信赖，而非仅属单纯之愿望，其信赖利益在宪法上亦值得保护。 系争要点自六十三年订定以迄于九十五年修正，已逾三十馀年，国家各项社经发展、人事制度均有重大变动，公教人员之待遇、退休所得亦皆已大幅提升。且此期间之经济环境与市场利率变动甚钜，与优惠存款制度设计当时之情形亦有极大差异。加以退抚新制之实施，产生部分公教人员加计公保养老给付优惠存款利息之退休所得偏高之不合理现象。系争规定系为处理此种不合理情形，避免优惠存款利息差额造成国家财政严重负担，进而产生排挤其他给付行政措施预算（如各项社会福利支出），以及造成代际间权益关系失衡等问题（铨叙部一００年一月七日部退二字第一００三三０三一七一号函所附说明书及教育部九十九年九月一日台人（三）字第０九九０一三六五三五号函参照）。且系争规定亦有兼顾国家财政资源永续运用之重要目的。故系争要点之订定确有公益之考量。又系争规定并未骤然取消优惠存款，而系考量优惠存款之制度，其性质本为对公务人员于退休金额度偏低时之政策性补贴，而非独立于退休金外之经常性退休给付，始修正为一般退休制度应含之所得替代率，并纳入高低职等承受变动能力之差异，暨参酌国际劳工组织所订退休所得之所得替代率，设置所得上限百分比，以消除或减少部分不合理情形，缓和预算之不当排挤效果。衡酌系争规定所欲达成之公益及退休或在职公教人员应受保护之信赖利益，系争规定所采措施尚未逾越必要合理之程度，故未违反信赖保护原则及比例原则。 公教人员退休制度，目的在保障退休公教人员之生活条件与尊严，俾使其于在职时得以无后顾之忧，而戮力从公。相关机关检讨退休人员优惠存款之规定时，除应符合本解释意旨外，亦应避免使其退休所得降低至影响生活尊严之程度。在衡量公教人员退休所得合理性时，对较低阶或情况特殊之退休公教人员，应通过更细致之计算方式，以减缓其退休后生活与财务规划所受之冲击。 声请人之一就台北市政府教育局九十六年六月六日北市教人字第０九六三三八三六九０Ｊ号函声请解释部分，经查该函系台北市政府教育局就个案所为之行政处分，非属具抽象规范效果之法令，是此部分声请，核与司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定不合，依同条第三项规定，应不受理，并此指明。

事实

释字第717号解释事实摘要(大法官书记处整理提供) 声请人张山水为国立凤山高职人事室主任、林长义为台南县政府技士，吴明君等101人为公立高中以下学校教育人员、林佩韵为台中市信义国小教师、黄秀美为台北市东园国小教师，均退休支领月退休金，并分别依主管机关(铨叙部或县市政府)按服务年资核定公保养老给付得办优惠存款之金额，与台湾银行签定2年期定存契约办理优惠存款，领有优存利息。嗣主管机关依铨叙部95年1月17日增订发布之退休公务人员公保养老给付金额优惠存款要点及教育部同月27日增订发布之学校退休教职员公保养老给付金额优惠存款要点各该第3点之1第1项至第3项及第7项规定重予核定，减少声请人等得办优存之公保养老给付金额，并各自原约期满续存时起适用，致各人所得领之优存利息减少。 声请人等不服，各循序提起行政争讼，均经最高行政法院判决驳回确定，爰认上开规定有违宪疑义，分别声请解释(共5件声请案)。大法官就各案先后受理，因所主张违宪之标的相同，乃合并审理。

新闻稿、意见书、抄本(含解释文、理由书、意见书、声请书及其附件)

释字第七一七号解释新闻稿(大法官书记处整理提供) 苏大法官永钦提出之协同意见书 林大法官锡尧提出之协同意见书 黄大法官茂荣提出之协同意见书 陈大法官春生提出之协同意见书、李大法官震山加入 陈大法官新民提出之协同意见书 陈大法官碧玉提出之协同意见书 罗大法官昌发提出之协同意见书 汤大法官德宗提出之协同意见书 黄大法官玺君提出之部分不同意见书 案情摘要(大法官书记处整理提供) 抄本717 1.林长义声请书及最高行政法院99年度判字第328号判决 2.吴明君等101人声请书及最高行政法院98年度判字第663号判决等 3.林珮韵声请书及最高行政法院98年度判字第684号判决 4.黄秀美声请书及最高行政法院99年度判字第228号判决