司法院释字第747号解释

司法院释字第747号解释
制定机关：司法院大法官
2017年3月17日

解释字号

释字第 747 号 【土地所有权人因公路穿越地下，至逾越其社会责任所应忍受范围，得否请求需用土地人向主管机关申请征收地上权？】

解释公布院令

中华民国 106年3月17日 院台大二字第1060007343号

解释文

　人民之财产权应予保障，宪法第15条定有明文。需用土地人因兴办土地征收条例第3条规定之事业，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有权人社会责任所应忍受范围，形成个人之特别牺牲，而不依征收规定向主管机关申请征收地上权者，土地所有权人得请求需用土地人向主管机关申请征收地上权。中华民国89年2月2日制定公布之同条例第11条规定：“需用土地人申请征收土地……前，应先与所有人协议价购或以其他方式取得；所有人拒绝参与协议或经开会未能达成协议者，始得依本条例申请征收。”（101年1月4日修正公布之同条第1项主要意旨相同）第57条第1项规定：“需用土地人因兴办第3条规定之事业，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空间范围协议取得地上权，协议不成时，准用征收规定取得地上权。……”未就土地所有权人得请求需用土地人向主管机关申请征收地上权有所规定，与上开意旨不符。有关机关应自本解释公布之日起一年内，基于本解释意旨，修正土地征收条例妥为规定。逾期未完成修法，土地所有权人得依本解释意旨，请求需用土地人向主管机关申请征收地上权。

理由书

　　声请人指南宫及南宫建设开发股份有限公司代表人高超文（原为高忠信，嗣后变更为高超文）以交通部台湾区国道高速公路局（下称高公局）兴建北部第二高速公路木栅隧道，未经其同意，穿越其投资兴建之指南宫地藏王宝殿附设灵灰堂暨停车场空间新设工程所在土地之地下，影响其土地开发安全及利用，向高公局请求协议价购及办理征收遭拒，声请人不服，提起行政诉讼。嗣经最高行政法院101年度判字第465号判决（下称确定终局判决）以上诉为无理由而驳回上诉确定。声请人认公路法及确定终局判决所适用之89年2月2日制定公布之土地征收条例第11条规定：“需用土地人申请征收土地……前，应先与所有人协议价购或以其他方式取得；所有人拒绝参与协议或经开会未能达成协议者，始得依本条例申请征收”（101年1月4日修正公布之同条第1项主要意旨相同；下称系争规定一）等规定，对人民所有之土地因公路穿越致不能为相当之使用，遭受特别牺牲者，既不征收又未设补偿规定，有抵触宪法疑义，向本院声请解释宪法并声请变更本院释字第400号解释。声请人并请求解释台北市政府78年11月6日府工二字第373130号台北市都市计画说明书：参、二所载：“北部第二高速公路变更计画图内虚线为高速公路隧道通过路段，因隧道顶端之覆盖原土石层超过卅五公尺，无碍土地所有权人之行使其权利，不予征购，故不办理都市计画变更，如土地关系权人提出异议，高速公路局应依协议方式取得土地使用权。”（下称系争都计说明）逾越母法之限度，并对人民财产权增加法律所无之限制，有违授权明确性。

　　按人民声请宪法解释之制度，除为保障当事人之基本权利外，亦有阐明宪法真义以维护宪政秩序之目的，故其解释范围自得及于该具体事件相关联且必要之法条内容，而不全以声请意旨所述或确定终局裁判所适用者为限（本院释字第445号解释参照）。如非将声请解释以外之其他规定纳入解释，无法整体评价声请意旨者，自应认该其他规定为相关联且必要，而得将其纳为解释客体（本院释字第737号解释参照）。本件声请人虽仅主张系争规定一有抵触宪法疑义，然因土地征收条例第57条第1项规定：“需用土地人因兴办第3条规定之事业，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空间范围协议取得地上权，协议不成时，准用征收规定取得地上权。……”（下称系争规定二）对需用土地人因兴办该条例第3条规定之事业而有穿越私有土地之上空或地下之情形，设有征收地上权之相关规定，故应将系争规定二纳为整体评价之对象。是本件声请人就系争规定一有违宪疑义所为之声请，及与之相关联且必要之系争规定二，核与司法院大法官审理案件法第5条第1项第2款所规定要件相符，爰予受理，作成本解释，理由如下：
宪法第15条规定人民财产权应予保障，旨在确保个人依财产之存续状态，行使其自由使用、收益及处分之权能，并免于遭受公权力或第三人之侵害，俾能实现个人自由、发展人格及维护尊严（本院释字第400号、第709号及第732号解释参照）。宪法上财产权保障之范围，不限于人民对财产之所有权遭国家剥夺之情形。国家机关依法行使公权力致人民之财产遭受损失（诸如所有权丧失、价值或使用效益减损等），若逾其社会责任所应忍受之范围，形成个人之特别牺牲者，国家应予以合理补偿，方符宪法第15条规定人民财产权应予保障之意旨（本院释字第440号解释参照）。国家如征收土地所有权，人民自得请求合理补偿因丧失所有权所遭受之损失；如征收地上权，人民亦得请求合理补偿所减损之经济利益。

　　按征收原则上固由需用土地人向主管机关申请，然国家因公益必要所兴办事业之设施如已实际穿越私人土地之上空或地下，致逾越所有权人社会责任所应忍受范围，形成个人之特别牺牲，却未予补偿，属对人民财产权之既成侵害，自应赋予人民主动请求征收以获补偿之权利。土地征收条例第57条第2项爰规定：“前项土地因事业之兴办，致不能为相当之使用时，土地所有权人得自施工之日起至完工后一年内，请求需用土地人征收土地所有权，需用土地人不得拒绝。”以实现宪法第15条保障人民财产权之意旨。 　系争规定一系规范土地征收前所应践行之协议价购或以其他方式取得之程序，并未规定土地所有权人因公路等设施穿越其土地上方或地下，致逾越其社会责任所应忍受范围，形成个人之特别牺牲，是否有权请求需用土地人申请主管机关征收其土地或征收地上权。是单就系争规定一而言，尚不足以判断公路等设施穿越土地之情形，国家是否已提供符合宪法意旨之保障。另前揭土地征收条例第57条第2项虽赋予土地所有权人请求征收之权，然该条项系就公路等设施穿越土地上空或地下致该土地不能为相当使用所设。倘土地仅有价值减损，但未达于不能为相当使用之程度，则无该条项之适用。且土地所有权人依该条项规定得请求征收者，系土地所有权，而非地上权。故于土地遭公路等设施穿越但尚未达于不能为相当使用之程度者，其所有权人尚无从依该条项请求征收地上权。又系争规定二虽规定需用土地人得就需用之空间范围，以协议方式或准用征收之规定取得地上权，但并未规定土地所有权人得主动请求需用土地人向主管机关申请征收地上权。整体观察系争规定一及二，尚与前开土地所有权人得请求需用土地人向主管机关申请征收地上权之宪法意旨有所不符。有关机关应自本解释公布之日起一年内，基于本解释意旨，修正土地征收条例妥为规定。逾期未完成修法，有关前述请求征收地上权之部分，应依本解释意旨行之。

　惟为维护法之安定性，土地所有权人依本解释意旨请求征收地上权之宪法上权利，仍应于一定期限内行使。有关机关于修正系争规定二时，除应规定土地所有权人得自知悉其权利受侵害时起一定期间内，行使上开请求权外，并应规定至迟自穿越工程完工之日起，经过一定较长期间后，其请求权消灭。至于前揭所谓一定期间，于合理范围内，属立法裁量之事项。土地征收条例第57条第2项一年时效期间之规定，有关机关应依本解释意旨检讨修正，并此指明。

　　又本件声请人就声请释宪原因案件之土地，得自本解释送达之日起三个月内，依本解释意旨请求需用土地人向主管机关申请征收地上权。至原因案件中，声请人之土地是否确遭公路穿越地下，及其是否有逾社会责任所应忍受范围，形成个人之特别牺牲，系属事实认定问题，不在本解释范围，亦并此指明。

　　有关声请人另主张公路法违反宪法第7条及第15条等规定部分，经查公路法规定并未为确定终局判决所适用；且声请书亦仅泛称该部法律违宪，而未具体指摘究竟该法何条规定如何发生违宪疑义。另当事人对于确定终局裁判所适用之本院解释发生疑义，声请补充或变更解释，经核确有正当理由者，应予受理（本院释字第503号、第741号、第742号解释参照）。然查本件确定终局判决并未适用本院释字第400号解释，声请人自不得就该解释声请补充或变更解释。又声请人虽声请解释系争都计说明，然该说明系针对具体项目直接限制其权利或增加其负担，属行政处分之性质，自非解释宪法之客体。此三部分均与司法院大法官审理案件法第5条第1项第2款规定不合，依同条第3项规定均应不受理，并予叙明。

大法官會議主席　大法官　許宗力
　　　　　　　　大法官　蔡烱燉　陳碧玉　黃璽君　羅昌發
　　　　　　　　　　　　湯德宗　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠
　　　　　　　　　　　　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明
　　　　　　　　　　　　詹森林　黃昭元

意见书

汤大法官德宗提出之部分协同意见书
蔡大法官明诚提出之部分协同意见书
林大法官俊益提出之部分协同意见书
罗大法官昌发提出之协同意见书
黄大法官虹霞提出之协同意见书
许大法官志雄提出之协同意见书
黄大法官瑞明提出之协同意见书
詹大法官森林提出之协同意见书
黄大法官玺君提出之不同意见书

事实摘要

释字第747号解释事实摘要（大法官书记处基于声请书整理提供）
声请人指南宫等二人以交通部台湾区国道高速公路局（下称高公局）兴建北部第二高速公路木栅隧道，未经其同意，穿越其投资兴建之指南宫地藏王宝殿附设灵灰堂暨停车场空间新设工程所在土地之地下，影响其土地开发安全及利用，向高公局请求协议价购及办理征收，被拒绝，声请人不服，提起诉愿遭不受理，提起行政诉讼，经台北高等行政法院以99年度诉字第2427号判决驳回，又经最高行政法院101年度判字第465号判决，以上诉为无理由而驳回上诉确定。声请人认为公路法、土地征收条例第11条及78年11月6日府工二字第373130号台北市都市计画说明书参、二等，有抵触宪法疑义，向本院声请解释宪法并声请变更释字第400号解释。

相关法条

中华民国宪法第7、15条(36.01.01)
司法院释字第400号解释
司法院释字第440号解释
司法院释字第445号解释
司法院释字第503号解释
司法院释字第709号解释
司法院释字第732号解释
司法院释字第737号解释
司法院释字第741号解释
司法院释字第742号解释
土地征收条例第3条、第11条、第57条第1、2项(101.01.04)
司法院大法官审理案件法第5条第1项第2款(82.02.03)
台北市政府78年11月6日府工二字第373130号台北市都市计画说明书二

声请书 / 确定终局裁判

指南宫、南宫建设开发股份有限公司代表人高超文（原为高忠信，嗣后变更为高超文）释宪声请书
指南宫、南宫建设开发股份有限公司代表人高超文（原为高忠信，嗣后变更为高超文） 释宪声请补充理由书
最高行政法院101年度判字第465号判决