司法院释字第764号解释

司法院释字第764号解释
制定机关：司法院大法官
2018年5月25日

解释字号

释字第 764 号 【公营事业移转民营留用人员年资结算案】

解释公布日期

中华民国 107年5月25日

解释争点

公营事业移转民营条例第8条第3项前段规定，就适用于原具公务人员身分之留用人员部分，原有年资办理结算，是否侵害其服公职权及平等权？

解释文

　　公营事业移转民营条例第8条第3项前段规定：“移转为民营后继续留用人员，得于移转当日由原事业主就其原有年资办理结算，其结算标准依前项规定办理。”就适用于原具公务人员身分之留用人员部分，未抵触宪法第23条比例原则，与宪法第18条服公职权之保障意旨尚无违背，亦不违反宪法第7条平等权之保障。

理由书

　　缘交通部依中华民国85年2月5日修正公布之电信法第30条规定，设立国营中华电信股份有限公司（下称中华电信公司）。声请人张景洲等12,950人（详附表1，下称声请人一）原为交通部电信总局及其所属机构依交通事业人员任用条例任用经叙定资位之公务人员本人或其继承人，依85年7月1日施行之中华电信股份有限公司条例（103年12月24日废止，下称中华电信条例）第10条第1项规定，转调至中华电信公司服务，分别任职于中华电信公司及其所属国际电信分公司、台湾北区电信分公司、台湾中区电信分公司、台湾南区电信分公司、电信训练所、电信研究所、数据通信分公司、行动通信分公司（下并称所属单位）。嗣为推动中华电信公司民营化作业，88年5月28日立法院第4届第1会期第13次会议决议通过释股预算案（立法院公报第88卷第30期第272页至274页参照）后，交通部遂分次办理中华电信释股程序。并于94年8月12日因政府持股比例已低于50%，乃经交通部报行政院核可，以该日为民营化基准日。中华电信公司于民营化前，与其所属单位于94年8月11日发函（下称94年8月11日函）分别通知声请人一，办理渠等为中华电信公司民营化后继续留用人员，并依公营事业移转民营条例（下称系争条例）规定办理年资结算事宜。声请人一不服，认94年8月11日函违法而提起复审，经复审决定驳回，再提起行政诉讼，请求撤销原处分及复审决定，另诉请确认声请人一等与交通部间之公务人员任用关系存在。经台北高等行政法院以97年度诉字第328号判决，就交通部部分，驳回声请人一之诉；另以97年度诉字第328号裁定，就中华电信公司部分，以起诉不合法，裁定驳回声请人一之诉。声请人一不服，分别提起上诉及抗告，经最高行政法院以98年度判字第907号判决及98年度裁字第1977号裁定，废弃原判决及裁定，并发回台北高等行政法院更审，后经该院以98年度诉更一字第110号判决驳回声请人一之诉。声请人一犹不服，复向最高行政法院提起上诉，经该院102年度判字第350号判决（下称确定终局判决）以上诉无理由驳回确定。惟声请人一认确定终局判决，所适用之系争条例第8条第3项前段规定：“移转为民营后继续留用人员，得于移转当日由原事业主就其原有年资办理结算，其结算标准依前项规定办理。”（下称系争规定）抵触宪法第7条及第23条，并侵害声请人一受宪法保障之服公职权及平等权，爰声请宪法解释。

　　核声请人一原为叙定资位之公务人员本人者，涉及其服公职权之保障；为资位公务人员之继承人者，因其被继承人服公职权是否被侵害，涉及其财产权之保障，其声请均与司法院大法官审理案件法（下称大审法）第5条第1项第2款所定要件相符，应予受理，作成本解释，理由如下：
　　按系争规定所指“移转为民营后继续留用人员”，系包括依公营事业人员相关法令进用而与国家间成立公法上服勤务关系之人员，及依雇佣或委任等私法契约关系进用而与公营事业间成立私法关系之人员，后者不涉及宪法第18条服公职权之问题。声请人一为叙定资位之公务人员本人或其继承人，本件爰仅就系争规定适用于原具公务人员身分之留用人员部分作成解释，合先叙明。
　　又宪法第18条规定人民有服公职之权利，旨在保障人民有依法令从事公务之权利。其所称公职，涵义甚广，凡各级民意代表、中央与地方机关之公务员及其他依法令从事于公务者皆属之（本院释字第42号解释参照）。又公务人员有各种类型，如文官与武官、政务官与事务官、常业文官与公营事业人员之别等，各类公务人员性质不尽相同。参照宪法增修条文第6条第1项规定，国家固应制定有关公务人员之任免、铨叙、级俸、保障、退休及抚恤等事项之法律，以规范公务人员之权义，惟就其内容而言，立法者原则上容有一定政策形成之空间，并得依各类公务人员性质之不同而为不同之规定。又公营事业制度既属具有高度政策性目的之国家行政，于其政策变更或目的达成时，事业即可能变更或消灭，公营事业人员自不可能期待与国家间维持永久之服勤务关系。且公营事业人员中具公务人员身分者是否适用以文官为规范对象之公务人员有关法律，宪法并未明文规定，立法者自得在不抵触宪法精神范围内，以法律定之（本院释字第270号解释参照）。是系争规定之目的，如属正当，且其所采取之手段与目的之达成间具合理关联，即与宪法第23条比例原则及第7条平等原则无违。至于公营事业人员中具公务人员身分者与国家间之关系，如因事业性质之改变致其服公职权受有不利之影响，国家自应制定适度之过渡条款或其他缓和措施，以兼顾其权益之保障。又判断系争规定所采取之手段与目的之达成间是否具合理关联，应就过渡条款或其他缓和措施是否适度，一并观察。

一、系争规定之目的正当
　　按我国宪法第13章基本国策条款，乃指导国家政策及整体国家发展之方针。宪法第144条规定：“公用事业及其他有独占性之企业，以公营为原则，其经法律许可者，得由国民经营之。”可见公用事业及其他有独占性之企业，虽以公营为原则，惟并不自始禁止国民经营，至于何时、以何条件由国民经营之，国家得盱衡财政经济时空环境之不同，而以法律为适当之调整。
　　查公营事业移转民营，可以借由事业经营自主权之提升，减少法规之限制，以发挥市场自由竞争机能，提高事业经营绩效；筹措公共建设财源，加速公共投资，提升国人生活品质；吸收市场过剩游资，纾解通货膨胀压力；扩大资本市场规模，以健全资本市场之发展。故系争条例规定，公营事业经事业主管机关审视情势，认已无公营之必要者，得报由行政院核定后，移转民营（系争条例第5条参照），属国家衡酌当前经社环境所为之政治性决策，复应经立法院以预算审查方式（预算法第85条第2项参照）判断其合理性，而受有一定之民主程序控制，况公营事业中之公用事业及其他有独占性之企业民营化之后，国家仍负有监督义务，担保公共服务之履行与品质，并不致影响公共利益之维护，符合宪法第144条之意旨。
　　依系争条例第8条第1项前段规定，公营事业移转民营时，从业人员愿随同移转者，应随同移转，继续留用。系争规定明定：“移转为民营后继续留用人员，得于移转当日由原事业主就其原有年资办理结算，其结算标准依前项规定办理。”亦即移转民营后原具公务人员身分之继续留用人员依系争规定终止其公法上职务关系，就其原有年资办理结算。就终止公法上职务关系部分，因公营事业移转民营，原公营事业从业人员中具公务人员身分者不复有服勤务关系，从而立法者规定其与国家间之身分关系终止，并非宪法自始所不许。就年资结算部分，系争规定之目的，系为厘清新旧事业主对其各别所雇用员工之责任，提升潜在之民营化参与者之意愿，借由提供新事业主有维持事业合理经营、合理处理员工之法律依据，俾使公营事业顺利移转（立法院公报第80卷第38期第76页参照），足见系追求公共利益，其目的洵属正当。

二、系争条例相关规定已提供适度之缓和措施，系争规定未抵触比例原则
　　依系争条例第8条第1项前段规定，公营事业转为民营型态，并未采取一律资遣之手段，而系尊重从业人员意愿，使其得留用于民营化后之事业。又系争规定所指结算，依系争条例施行细则第16条规定：“本条例第8条第3项……所称结算，指结清年资，办理给付。办理结算后之从业人员，其年资重新起算。”查原具公务人员身分之留用人员于移转民营时已符合退休规定者，依94年7月1日施行之劳工退休金条例第11条第4项之规定：“公营事业之公务员兼具劳工身分者，于民营化之日，其移转民营前年资，依民营化前原适用之退休相关法令领取退休金。但留用人员应停止其领受月退休金及相关权利，至离职时恢复。”亦即保障其仍适用民营化前依其身分原应适用之退休相关法令领取退休金，如选择领取月退休金而留用者，因其工作仍受完全之保障，尚未处于退休状态，应停止领取月退休金，至离职时始恢复，自属当然。是系争规定对已符合退休条件者之权益，并无影响。至于未符合退休规定者，其结算标准，依系争条例第8条第2项中段离职给与之规定：“……应依劳动基准法退休金给与标准给付，不受年龄与工作年资限制……”，已对其因结算年资所生不利益采行适度之补偿措施。
　　又由于各部会主管及各级政府所属公营事业之业务特性、财务状况、从业人员之权益等未尽相同，实无法逐一立法保障，故除系争条例第8条所列举保障之加发薪给及转投劳保所生之损失外，有关移转民营前后，员工权益所生之其他变动，其补偿方式与标准，另由主管机关拟定后报由行政院核定之（立法院公报第80卷第38期第83页参照）。系争条例第8条第4项后段及第5项规定：“（第4项）……移转民营时留用人员，如因改投劳保致损失公保原投保年资时，应比照补偿之；其他原有权益如受减损时，亦应予以补偿。（第5项）前项补偿办法，由事业主管机关拟订，报请行政院核定之。”均属留用人员相关权益损失补偿之规定。例如，交通部依系争条例第8条第5项之授权订有“交通部所属公营事业移转民营从业人员权益补偿办法”，就其公保原投保年资及其他原有权益之减损亦得享有补偿。
　　综上，系争规定就适用于原具公务人员身分之留用人员部分，与系争条例第8条第4项后段及第5项合并观察，国家为达成民营化之目的，系以尊重人员意愿，使其得留用于移转民营后之事业，并就结算其原有年资提供适度之缓和措施，以保障其权益，整体而言，其手段与前述民营化目的之达成间具有合理关联，未抵触宪法第23条比例原则，与宪法第18条服公职权之保障意旨尚无违背。

三、系争规定与平等原则尚无抵触
　　按等者等之，不等者不等之，为宪法平等原则之基本意涵。是如对相同事物为差别待遇而无正当理由，或对于不同事物未为合理之差别待遇，均属违反平等原则。法规范是否符合平等原则之要求，其判断应取决于该法规范所以为差别待遇之目的是否合宪，其所采取之分类与规范目的之达成之间，是否存有一定程度的关联性，以及该关联性应及于何种程度而定（本院释字第593号解释参照）。声请人一主张系争规定并未区分公营事业从业人员是否具有公务人员身分，一律结算其年资，系属对于“不同之人的属性与事物特征”为相同对待，未为合理之差别待遇；且一般行政机关之公务人员，依公务人员任用法之规定，本有转任、调任、商调之制度（公务人员任用法第16条、第18条及第22条参照），任职于公营事业之公务人员，如因系争规定而终止公务人员关系，将无法转任、调任或商调，此种差别待遇与规制目的间不仅欠缺实质关联，亦难谓必要，有违平等原则及体系正义等语。惟查系争规定就适用于原具公务人员身分之留用人员部分，系为厘清新旧事业主对其各别所雇用员工之责任，提升潜在之民营化参与者之意愿，俾使公营事业顺利移转，目的尚属正当，纵使有声请人一所称之差别待遇或未为合理之差别待遇，然尚无恣意或显不合理之情形，且与目的之达成具有合理之关联性，故与平等原则尚无抵触。

四、不受理部分
　　另查确定终局判决系以声请人邹为平等614人（详附表2，下称声请人二）本人或其被继承人，于87年至90年间，依中华电信条例第12条第2项规定，选择不适用公务人员有关法令，系依其意愿选择终止公务人员身分关系，故于中华电信公司移转民营时已非属依法任用之资位人员为由，而驳回上诉。确定终局判决就此部分并未适用系争规定，自不得以之为声请解释之客体。是本件声请中，关于声请人二部分，核与大审法第5条第1项第2款规定不合，依同条第3项规定，应不受理。

大法官會議主席　大法官　許宗力
　　　　　　　　大法官　蔡烱燉　陳碧玉　黃璽君　羅昌發
　　　　　　　　　　　　湯德宗　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益
　　　　　　　　　　　　許志雄　張瓊文　詹森林　黃昭元
　　　　　　　　　　　　（黃瑞明大法官迴避審理本案）

理由书附件

释字第764号解释附表1
释字第764号解释附表2

意见书

蔡大法官明诚提出之部分协同意见书
罗大法官昌发提出之协同意见书
许大法官志雄提出之协同意见书
张大法官琼文提出之协同意见书
汤大法官德宗提出之部分不同意见书

解释摘要

司法院释字第764号解释摘要

声请书 /确定终局裁判

声请人张景洲等13,564人声请书
最高行政法院102年度判字第350号判决