司法院释字第776号解释

司法院释字第776号解释
制定机关：司法院大法官
2019年4月12日

解释字号

释字第 776 号 【设置停车空间于邻地之套绘管制案】

解释公布日期

中华民国 108年4月12日

解释争点

内政部台（78）内营字第727291号函关于建筑物申请变更使用，增设停车空间于邻地空地，并予套绘管制，暨台（80）内营字第907380号函有关建筑法第30条规定应备具之土地使用权同意书不宜附有同意使用期限之函示实务上扩及于“变更使用执照”之申请部分，二者合并适用之结果，形成对邻地无期限之套绘管制，是否与宪法第15条保障财产权之意旨不符？

解释文

　　建筑物所有人为申请变更使用执照需增设停车空间于邻地空地，而由邻地所有人出具土地使用权同意书者，该同意书应许附期限；邻地所有人提供之土地使用权同意书附有期限者，如主管机关准予变更使用执照，自应发给定有相应期限之变更使用执照，而仅对邻地为该相应期限之套绘管制；另同意使用土地之关系消灭时（如依法终止土地使用关系等），主管机关亦得依职权或依邻地所有人之申请，废止原核可之变更使用执照，并解除套绘管制，始符宪法第15条保障人民财产权之意旨。
　　内政部中华民国78年8月24日台（78）内营字第727291号函释示：“主旨：关于建筑物申请变更使用……说明：……二、增设停车空间设置于邻地空地，若其使用上无阻碍，经套绘列管无重复使用之虞，且经邻地所有权人同意使用者，准依建筑技术规则设计施工编（按：应为‘建筑技术规则建筑设计施工编’）第59条、第59条之1之规定办理”，暨内政部80年3月22日台（80）内营字第907380号函释示：“主旨：有关建筑法第30条规定应备具之土地权利证明文件－土地使用权同意书得否有使用期限之标示案……说明：……二、……一般申请建筑案件，基于建筑物使用期限不确定，其土地使用同意书似不宜附有同意使用期限。”实务上扩及于“变更使用执照”之申请部分，二者合并适用结果，使邻地所有人无从出具附有期限之土地使用权同意书，致其土地受无期限之套绘管制，且无从于土地使用关系消灭时申请废止原核可之变更使用执照，并解除套绘管制，限制其财产权之行使，与上开宪法保障人民财产权意旨不符，于此范围内，应自本解释公布之日起不再援用。

理由书

　声请人刘鸿志所有坐落台中市某地号土地（下称系争土地），因诉外人前于82年4月间就坐落于相邻地号土地之建筑物（下称系争建物）使用执照申请变更（其中原地下商场变更用途为公共浴室，并增设7辆室外停车空间于系争土地之空地上），经其于82年7月5日出具“土地使用权同意书”，同意系争土地全部面积供该诉外人作停车使用。改制前台中市政府工务局（下称工务局）于变更使用执照审查表综合审查栏上记载：“一、地下1层原商场部分……，变更用途为公共浴室。（另停车空间部分不变）……。二、依内政部台（78）内营字第727291号函，停车空间增设7辆于邻地（按：即系争土地）……，并套绘管制，避免重复使用……。”并于82年8月3日通知该诉外人：“……二、请按核准图说施设完竣后再行报验。停车空间增设于邻地部分以套绘列管……。”工务局于82年10月16日函准予变更使用执照。上开内政部78年8月24日台（78）内营字第727291号函系释示：“主旨：关于建筑物申请变更使用……说明：……二、增设停车空间设置于邻地空地，若其使用上无阻碍，经套绘列管无重复使用之虞，且经邻地所有权人同意使用者，准依建筑技术规则设计施工编（按：应为‘建筑技术规则建筑设计施工编’）第59条、第59条之1之规定办理”（下称系争函一）。

　　嗣声请人以系争土地使用关系消灭为由，于102年1月22日向改制后台中市政府都市发展局（即原因事件被告，下称都发局）申请办理系争土地解除套绘管制，都发局于102年2月27日函复声请人：“……四、经查本案曾办理变更使用（原使用执照77中工建使字第3954号、变更使用核准函82年8月3日40902号），案址……提供停车位使用套绘管制在案，有关停车空间之变更仍请依前开规定办理变更使用执照。”声请人于102年3月29日再次向都发局申请解除系争土地之套绘管制，并请该局为明确之准驳决定。都发局于102年4月23日函复声请人：“……二、按台端检附之‘土地使用权同意书’影本所示，旨揭地号土地前经台端同意全部面积供……（按：即前开诉外人）停车使用，另查该同意书并无载明限制使用期限。三、另有关建筑物或法定空地停车空间之汽车车位之变更，仍请依本局102年2月27日函说明办理。”声请人不服，提起诉愿。台中市政府对于声请人请求撤销都发局102年4月23日函之部分作成不受理决定，其馀诉愿驳回。声请人遂提起行政诉讼，经台中高等行政法院102年度诉字第401号判决驳回，嗣其上诉亦经最高行政法院103年度裁字第535号裁定以上诉不合法予以驳回。是本件声请，应以上开台中高等行政法院判决为确定终局判决。【注】

　　声请人认确定终局判决所援用之系争函一有违宪疑义，向本院声请解释宪法。经核其声请与司法院大法官审理案件法（下称大审法）第5条第1项第2款所定要件相符，应予受理。
　　又内政部80年3月22日台（80）内营字第907380号函释示：“主旨：有关建筑法第30条规定应备具之土地权利证明文件－土地使用权同意书得否有使用期限之标示案……说明：……二、……一般申请建筑案件，基于建筑物使用期限不确定，其土地使用同意书似不宜附有同意使用期限……。”（下称系争函二）虽系针对建筑法第30条（“起造人申请建造执照或杂项执照时，应备具申请书、土地权利证明文件、工程图样及说明书”）规定所发布，然实务上有将系争函二有关不宜附有使用期限之释示，扩及于“变更使用执照”申请之情形（内政部105年5月13日内授营建管字第1050806658号复本院函参照），致依系争函一提供土地作为停车空间之邻地所有人，仅能出具未载期限之土地使用权同意书，因而生其土地是否受无期限之管制，而有侵害其受宪法保障之财产权之疑义。是为整体评价声请意旨，自应认系争函二为相关联且必要，爰并将其纳为解释客体（本院释字第737号及第747号解释参照），作成本解释，理由如下：
　　宪法第15条规定人民之财产权应予保障，旨在使财产所有人得依财产之存续状态行使其自由使用、收益及处分之权能，免于遭受公权力或第三人之侵害，以确保人民所赖以维系个人生存及自由发展其人格之生活资源（本院释字第596号、第709号、第732号、第763号及第771号解释参照）。

　　按以土地使用之私法关系而言，土地所有人基于其对土地之权利及契约自由原则，于提供土地予他人作为申请变更使用执照之用时，原得以有期限或无期限方式为之；且不论其提供土地之使用有无期限，当事人亦非不得合法终止土地使用关系。其因此向主管机关出具供审查之土地使用权同意书，自应许附期限。土地所有人提供之土地使用权同意书附有期限者，如主管机关准予变更使用执照，自应发给定有相应期限之变更使用执照，而仅对邻地为该相应期限之套绘管制。另同意使用土地之关系消灭时（如依法终止土地使用关系等），主管机关亦得依职权或依邻地所有人之申请，废止原核可之变更使用执照，并解除套绘管制。有关申请变更使用执照所应附土地使用权同意书之规范，符合此等条件者，始与上开宪法保障人民财产权之意旨无违。

　　系争函一就增设停车空间设置于邻地空地情形，许于土地使用上无阻碍，经套绘列管无重复使用之虞，且经邻地所有人同意使用者，准依建筑技术规则建筑设计施工编第59条、第59条之1之规定办理变更使用执照。然其并未就同意使用土地之关系消灭时之情形有所规范。系争函二有关申请建造执照或杂项执照所应附之土地使用权同意书“似不宜附有同意使用期限”之释示，实务上有扩及于变更使用执照之申请之情形，而未许邻地所有人提供附有期限土地使用权同意书，此有上开内政部内授营建管字第1050806658号复本院函，就增设停车空间设置于邻地空地，而由邻地所有人出具土地使用权同意书者，亦援用系争函二，认“该土地使用权同意书似不宜附有同意使用期限”，足资佐证。是系争函一及二合并适用结果，就变更使用执照之部分，使邻地所有人无从出具附有期限之土地使用权同意书，致其土地受无期限之套绘管制。

　　虽内政部91年7月24日台内营字第0910085102号函释示：“增设停车空间设置于空地时……应依本部89年4月27日台89内营字第8983167号函说明二‘如以土地租赁契约为土地权利证明文件申请建筑，为保护善意第三者权益，主管建筑机关应于建造执照及使用执照上注明以供建筑为目的使用之租赁契约为土地权利证明文件’之规定，于申办变更使用执照上注记其停车空间系以土地租赁方式提供使用及租赁期限办理。”然此项函释仅要求“于申办变更使用执照上注记其停车空间系以土地租赁方式提供使用及租赁期限办理”，并未明确说明土地使用权同意书可否附期限，以及变更使用执照之许可是否可附有相应期限。

　　复虽依内政部说明，邻地所有人为解除邻地套绘管制，得依建筑法第73条第2项前段规定：“建筑物应依核定之使用类组使用，其有变更使用类组或有第9条建造行为以外主要构造、防火区划、防火避难设施、消防设备、停车空间及其他与原核定使用不合之变更者，应申请变更使用执照。”及建筑物使用类组及变更使用办法第8条规定：“本法第73条第2项所定有本法第9条建造行为以外主要构造、防火区划、防火避难设施、消防设备、停车空间及其他与原核定使用不合之变更者，应申请变更使用执照之规定如下：……五、建筑物或法定空地停车空间之汽车或机车车位之变更。……”等规定申请（上开内政部内授营建管字第1050806658号复本院函参照）。然邻地所有人于申请变更使用执照时，应检附原使用执照或誊本，及依地方自治团体制定之建筑管理自治条例所规定之建筑物权利证明文件等（内政部营建署95年7月24日营署建管字第0950035539号函参照），例如建物所有权状影本（台北市建筑管理自治条例第30条参照），而此等文件皆非邻地所有人所持有，除非此等文件之持有人同意配合提出，否则邻地所有人于土地使用关系消灭时，实际上无从自行申请变更使用执照而解除套绘管制。

　　综上，建筑物所有人为申请变更使用执照需增设停车空间于邻地空地，而由邻地所有人出具土地使用权同意书者，该同意书应许附期限；邻地所有人提供之土地使用权同意书附有期限者，如主管机关准予变更使用执照，自应发给定有相应期限之变更使用执照，而仅对邻地为该相应期限之套绘管制；另同意使用土地之关系消灭时（如依法终止土地使用关系等），主管机关亦得依职权或依邻地所有人之申请，废止原核可之变更使用执照，并解除套绘管制，始符宪法第15条保障人民财产权之意旨。系争函一，暨系争函二实务上扩及于“变更使用执照”之申请部分，二者合并适用结果，使邻地所有人无从出具附有期限之土地使用权同意书，致其土地受无期限之套绘管制，且无从于土地使用关系消灭时申请废止原核可之变更使用执照，并解除套绘管制，限制其财产权之行使，与上开宪法保障人民财产权意旨不符，于此范围内，应自本解释公布之日起不再援用。凡出具土地使用权同意书之邻地所有人，于土地使用关系消灭后，均得依本解释意旨向主管机关申请废止原核可之变更使用执照，解除套绘管制。

　　声请人另主张建筑法第73条第2项前段、第74条、建筑物使用类组及变更使用办法第8条第5款规定，以及原因事件所涉之套绘管制行政行为违宪。查上开规定虽为确定终局判决所适用，然声请人此部分之主张，尚难谓已具体指摘该等规定于客观上有何抵触宪法之处。又原因事件所涉之套绘管制行政行为属行政处分，尚非本院违宪审查之客体。此等部分之声请，核与大审法第5条第1项第2款规定不符，依同条第3项规定，均应不受理。并此指明。

【注】查声请人曾另依民法第767条之规定，就系争土地向土地使用人提起民事诉讼，主张其应向都发局申请使用执照之变更以解除系争土地之套绘管制（先位声明）或确认该使用人之使用权利不存在（备位声明）。就先位声明部分，台湾台中地方法院以104年度中诉字第5号民事判决，命使用人应向都发局申请变更使用执照，以解除套绘管制。土地使用人不服，提起上诉。经台湾高等法院台中分院以105年度上字第21号民事判决，废弃第一审判决，并驳回声请人于第一审之诉。嗣声请人就该案上诉于最高法院，该院以106年度台上字第3020号民事裁定驳回声请人之上诉而告确定。

大法官会议主席　大法官　许宗力
大法官　蔡烱炖
陈碧玉
黄玺君
罗昌发
汤德宗
黄虹霞
吴陈镮
蔡明诚
林俊益
许志雄
张琼文
黄瑞明
詹森林
黄昭元

意见书

汤大法官德宗提出之部分协同意见书
罗大法官昌发提出之协同意见书
黄大法官虹霞提出之协同意见书
林大法官俊益提出之协同意见书
许大法官志雄提出之协同意见书
黄大法官瑞明提出之协同意见书
蔡大法官明诚提出之部分不同意见书

解释摘要

释字第776号解释摘要

声请书 /确定终局裁判

刘鸿志声请书
最高行政法院103年度裁字第535号裁定
台中高等行政法院102年度诉字第401号判决