司法院释字第785号解释
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司法院释字第786号解释 |
解释字号释字第785号【公务人员诉讼权保障及外勤消防人员勤休方式与超勤补偿案】 解释公布日期中华民国 108年11月29日 解释争点1.根据公务人员保障法，公务人员就影响其权益之不当公权力措施，于申诉、再申诉后，不得续向法院请求救济，是否违宪？ |
解释文
[编辑] 本于宪法第16条有权利即有救济之意旨，人民因其公务人员身分，与其服务机关或人事主管机关发生公法上争议，认其权利遭受违法侵害，或有主张权利之必要，自得按相关措施与争议之性质，依法提起相应之行政诉讼，并不因其公务人员身分而异其公法上争议之诉讼救济途径之保障。中华民国92年5月28日修正公布之公务人员保障法第77条第1项、第78条及第84条规定，并不排除公务人员认其权利受违法侵害或有主张其权利之必要时，原即得按相关措施之性质，依法提起相应之行政诉讼，请求救济，与宪法第16条保障人民诉讼权之意旨均尚无违背。
公务员服务法第11条第2项规定：“公务员每周应有2日之休息，作为例假。业务性质特殊之机关，得以轮休或其他弹性方式行之。”及公务人员周休二日实施办法第4条第1项规定：“交通运输、警察、消防、海岸巡防、医疗、关务等机关（构），为全年无休服务民众，应实施轮班、轮休制度。”并未就业务性质特殊机关实施轮班、轮休制度，设定任何关于其所属公务人员服勤时数之合理上限、服勤与休假之频率、服勤日中连续休息最低时数等攸关公务人员服公职权及健康权保护要求之框架性规范，不符宪法服公职权及健康权之保护要求。于此范围内，与宪法保障人民服公职权及健康权之意旨有违。相关机关应于本解释公布之日起3年内，依本解释意旨检讨修正，就上开规范不足部分，订定符合宪法服公职权及健康权保护要求之框架性规范。
高雄市政府消防局88年7月20日高市消防指字第7765号函订定发布之高雄市政府消防局勤务细部实施要点第7点第3款规定：“勤务实施时间如下：……（三）依本市消防人力及辖区特性需要，本局外勤单位勤休更替方式为服勤1日后轮休1日，勤务交替时间为每日上午8时。”与宪法法律保留原则、服公职权及健康权保障意旨尚无违背。惟相关机关于前开框架性规范订定前，仍应基于宪法健康权最低限度保护之要求，就外勤消防人员服勤时间及休假安排有关事项，诸如勤务规划及每日勤务分配是否于服勤日中给予符合健康权保障之连续休息最低时数等节，随时检讨改进。
公务人员保障法第23条规定：“公务人员经指派于上班时间以外执行职务者，服务机关应给予加班费、补休假、奖励或其他相当之补偿。”及其他相关法律，并未就业务性质特殊机关所属公务人员（如外勤消防人员）之服勤时数及超时服勤补偿事项，另设必要合理之特别规定，致业务性质特殊机关所属公务人员（如外勤消防人员）之超时服勤，有未获适当评价与补偿之虞，影响其服公职权，于此范围内，与宪法第18条保障人民服公职权之意旨有违。相关机关应于本解释公布之日起3年内，依本解释意旨检讨修正，就业务性质特殊机关所属公务人员之服勤时数及超时服勤补偿事项，如勤务时间24小时之服勤时段与勤务内容，待命服勤中依其性质及勤务提供之强度及密度为适当之评价与补偿等，订定必要合理之框架性规范。
内政部96年7月25日内授消字第0960822033号函修正发布之消防机关外勤消防人员超勤加班费核发要点第4点、高雄市政府消防局99年12月27日高雄市政府消防局外勤消防人员超勤加班费核发要点第5点及第7点规定，对外勤消防人员超时服勤之评价或补偿是否适当，相关机关应于前开超时服勤补偿事项框架性规范订定后检讨之。
理由书
[编辑] 声请人徐国尧、张家伟分别为高雄市政府消防局外勤消防队队员，认其勤务时间每日24小时，再休息24小时（下称勤一休一）超时服勤（下称超勤）不合理，于101年10月24日向所属机关申请调整勤务时间为每日8小时（下称请求一）、作成职务升任为组员或科员之行政处分（下称请求二）及给付加班费或准许补休假（下称请求三），均遭否准，声请人不服，乃向公务人员保障暨培训委员会（下称保训会）提起复审，经保训会以102公审决字第156号复审决定，不受理请求一及二，驳回请求三。声请人不服，再向高雄高等行政法院提起行政诉讼，并追加诉之声明（给付诉讼），将声请人列入组员或科员之升任甄选名册中（下称请求四）。经该院认请求一及二，属不得提起行政诉讼之事项，追加之请求四，被告不同意，且不适当，以102年度诉字第284号裁定驳回其诉；请求三为无理由，以102年度诉字第284号判决驳回其诉。声请人不服，分别向最高行政法院抗告及上诉，经该院认抗告及上诉均无理由，分别以103年度裁字第1913号裁定（下称确定终局裁定）驳回抗告，以103年度判字第724号判决（下称确定终局判决）驳回上诉。声请人认确定终局裁定所适用之92年5月28日修正公布之公务人员保障法（下称保障法）第77条第1项、第78条及第84条规定、高雄市政府消防局勤务细部实施要点第7点第3款规定，以及认确定终局判决所适用之上开保障法第23条、内政部消防机关外勤消防人员超勤加班费核发要点第4点、高雄市政府消防局外勤消防人员超勤加班费核发要点第5点及第7点规定，有违宪疑义，向本院声请解释宪法。本件声请经核与司法院大法官审理案件法（下称大审法）第5条第1项第2款规定相符，应予受理。另公务员服务法第11条第2项规定与公务人员周休二日实施办法第4条第1项规定，虽未经声请人声请释宪，然与确定终局判决所适用之高雄市政府消防局勤务细部实施要点第7点第3款规定具有重要关联性，爰一并纳入审查（本院释字第709号及释字第739号解释参照），合先叙明（本件释宪相关法令简称暨审查客体代称对照表如附件）。本件经审查后，作成本解释，理由如下：
一、系争规定一与宪法保障诉讼权之意旨尚无违背
宪法第 16 条保障人民诉讼权，系指人民于其权利遭受侵害时，有请求法院救济之权利。基于有权利即有救济之宪法原则，人民权利遭受侵害时，必须给予向法院提起诉讼，请求依正当法律程序公平审判，以获及时有效救济之机会，不得仅因身分之不同，即予剥夺（本院释字第784号解释参照）。
行政诉讼法于87年10月28日全文修正公布（自89年7月1日施行）时，第2条特别规定：“公法上之争议，除法律别有规定外，得依本法提起行政诉讼。”乃公法上争议之诉讼救济之概括保障规定，明定公法上争议，除法律另设诉讼救济途径者外，均得依行政诉讼法提起行政诉讼，俾符合有权利即有救济之宪法原则。至于因公法上争议而提起行政诉讼，自须具备行政诉讼法所定各种诉讼之要件，合先叙明。
公务人员与国家间虽具有公法上职务关系，但其作为基本权主体之身分与一般人民并无不同，本于宪法第16条有权利即有救济之意旨，人民因其公务人员身分，与其服务机关或人事主管机关发生公法上争议，认其权利遭受违法侵害，或有主张权利之必要，自得按相关措施与争议之性质，依法提起相应之行政诉讼，并不因其公务人员身分而异其公法上争议之诉讼救济途径之保障。
92年保障法第77条第1项规定：“公务人员对于服务机关所为之管理措施或有关工作条件之处置认为不当，致影响其权益者，得依本法提起申诉、再申诉。”第78条规定：“（第1项）提起申诉，应向服务机关为之。不服服务机关函复者，得于复函送达之次日起30日内，向保训会提起再申诉。（第2项）前项之服务机关，以管理措施或有关工作条件之处置之权责处理机关为准。”（本条于106年6月14日修正公布，仅调整文字，规范意旨相同）及第84条规定：“申诉、再申诉除本章另有规定外，准用第3章第26条至第42条、第43条第3项、第44条第4项、第46条至第59条、第61条至第68条、第69条第1项、第70条、第71条第2项、第73条至第76条之复审程序规定。”（下并称系争规定一）系公务人员对于服务机关所为之管理措施或有关工作条件之处置认为不当，致影响其权益者，得提起申诉、再申诉以为救济之规定。依同法第79条规定，应提起复审之事件，公务人员误提申诉者，申诉受理机关应移由原处分机关依复审程序处理，并通知该公务人员。应提起复审之事件，公务人员误向保训会迳提再申诉者，保训会应函请原处分机关依复审程序处理，并通知该公务人员。是同法第77条第1项所称认为不当之管理措施或有关工作条件之处置，不包括得依复审程序救济之事项，且不具行政处分性质之措施或处置是否不当，不涉及违法性判断，自无于申诉、再申诉决定后，续向法院提起行政诉讼之问题。况上开规定并不排除公务人员认其权利受违法侵害或有主张其权利之必要时，原即得按相关措施之性质，依法提起相应之行政诉讼，请求救济。是系争规定一，与宪法第16条保障人民诉讼权之意旨尚无违背。又各种行政诉讼均有其起诉合法性要件与权利保护要件，公务人员欲循行政诉讼法请求救济，自应符合相关行政诉讼类型之法定要件。至是否违法侵害公务人员之权利，则仍须根据行政诉讼法或其他相关法律之规定，依个案具体判断，尤应整体考量行政机关所采取措施之目的、性质以及干预之程度，如属显然轻微之干预，即难谓构成权利之侵害。且行政法院就行政机关本于专业及对业务之熟知所为之判断，应予以适度之尊重，自属当然（本院释字第784号解释参照）。
二、系争规定二及三，未就业务性质特殊机关所属公务人员勤休方式等，设定符合宪法服公职权及健康权保护要求之框架性规范部分，违宪
宪法第18条规定人民有服公职之权利，旨在保障人民有依法令从事于公务，贡献能力服务公众之权利（本院释字第546号解释参照）。国家应建立相关制度，用以规范执行公权力及履行国家职责之行为，亦应兼顾对于公务人员权益之保护（本院释字第491号解释参照）。人民担任公职后，服勤务为其与国家间公法上职务关系之核心内容，包括公务人员服勤时间及休假制度等攸关公务人员权益之事项，自应受宪法第18条服公职权之保障。
人民之健康权，为宪法第22条所保障之基本权利（本院释字第753号及第767号解释参照）。宪法所保障之健康权，旨在保障人民生理及心理机能之完整性，不受任意侵害，且国家对人民身心健康亦负一定照顾义务。国家于涉及健康权之法律制度形成上，负有最低限度之保护义务，于形成相关法律制度时，应符合对相关人民健康权最低限度之保护要求。凡属涉及健康权之事项，其相关法制设计不符健康权最低限度之保护要求者，即为宪法所不许。
公务人员服勤时间及休假制度，攸关公务人员得否借由适当休息，以维护其健康，应属宪法第22条所保障健康权之范畴。上开制度设计除满足行政组织运作目的与效能外，亦应致力于维护公务人员之身心健康，不得使公务人员勤休失衡致危害健康。业务性质特殊机关之公务人员，如外勤消防人员，基于其任务特殊性，固得有不同于一般公务人员之服勤时间及休假制度，惟亦须符合对该等公务人员健康权最低限度之保护要求。
公务员服务法第11条第2项规定：“公务员每周应有2日之休息，作为例假。业务性质特殊之机关，得以轮休或其他弹性方式行之。”（下称系争规定二）明文规定业务性质特殊之机关，得令所属公务员以轮休或其他弹性方式实施休息例假制度。同条第3项规定，授权行政院会同考试院订定实施办法。行政院与考试院于89年10月3日以行政院（89）台人政考字第200810号令、考试院（89）考台组贰一字第09025号令会同订定发布公务人员周休二日实施办法（下称周休二日实施办法），其第4条第1项规定：“交通运输、警察、消防、海岸巡防、医疗、关务等机关（构），为全年无休服务民众，应实施轮班、轮休制度。”（下称系争规定三）系争规定二及三明文排除业务性质特殊机关所属公务人员享有一般公务人员常态休息之权利，然并未就该等机关应实施之轮班、轮休制度，设定任何关于其所属公务人员服勤时数之合理上限、服勤与休假之频率、服勤日中连续休息最低时数等攸关公务人员服公职权及健康权保护要求之框架性规范。就此类业务性质特殊机关所属公务人员之保障而言，相较于一般公务人员，不符合宪法服公职权及健康权之保护要求，于此范围内，与宪法保障人民服公职权及健康权之意旨有违。考量业务性质特殊之公务员种类繁多，工作内容不一、复杂性高，相关机关应于本解释公布之日起3年内，依本解释意旨检讨修正，就上开规范不足部分，订定符合宪法服公职权及健康权保护要求之框架性规范。
三、系争规定四与宪法法律保留原则、服公职权及健康权保障意旨尚无违背
依机关组织管理运作之本质，行政机关就内部事务之分配、业务处理方式及人事管理，在不违反法律规定之前提下，本得以行政规则定之（行政程序法第159条第2项第1款参照）。惟与服公职权及健康权有关之重要事项，如服勤时间及休假之框架制度，仍须以法律规定，或有法律明确授权之命令规定。又是否逾越法律之授权，不应拘泥于授权法条所用之文字，而应就该法律本身之立法目的，及整体规定之关联意义为综合判断，迭经本院解释阐明在案（本院释字第612号、第651号、第676号、第734号及第753号解释参照）。
公务员服务法第11条第1项规定：“公务员办公，应依法定时间，不得迟到早退，其有特别职务经长官许可，不在此限。”系有关公务员办公时间之原则与例外规定，其所称“法定时间”，自应包括法律、法规命令及行政规则所规定之时间。系争规定二明定：“公务员每周应有2日之休息，作为例假。业务性质特殊之机关，得以轮休或其他弹性方式行之。”则为有关公务员周休2日之原则与例外规定。周休二日实施办法第2条第1项规定：“公务人员每日上班时数为8小时，每周工作总时数为40小时。”是有关公务人员办公与例假实施事宜，业有法律及法律授权之法规命令明文规范。
消防机关职司消防法所定预防火灾、抢救灾害及紧急救护等直接涉及人民生命、财产安全之消防任务（消防法第1条第1项参照），其外勤消防人员业务性质尤为特殊，非一般公务人员所可比拟，其服勤与休息时间之安排，自须有基于其特殊业务属性之权宜与弹性。是系争规定二后段规定：“业务性质特殊之机关，得以轮休或其他弹性方式行之。”所称弹性方式，自包括服勤及休息时间之弹性安排。系争规定三乃明定：“交通运输、警察、消防、海岸巡防、医疗、关务等机关（构），为全年无休服务民众，应实施轮班、轮休制度。”基此，内政部消防署于88年6月15日以内政部（88）台内消字第8875626号函修正发布之消防勤务实施要点（原名称：消防勤务暂行实施要点）第12点第2款规定：“勤务实施时间如下：……（二）服勤人员每日勤务8小时，每周合计44小时，必要时得酌情延长。”（103年12月17日修正发布为每周40小时）第3款并规定，服勤时间之分配，由消防局“视消防人力及辖区特性”定之，第20点规定，直辖市、县（市）消防局应拟订消防勤务细部实施要点，陈报内政部消防署备查。高雄市政府消防局于88年7月20日以高市消防指字第7765号函订定发布之高雄市政府消防局勤务细部实施要点（下称勤务细部实施要点）第7点第3款规定：“勤务实施时间如下：……（三）依本市消防人力及辖区特性需要，本局外勤单位勤休更替方式为服勤1日后轮休1日，勤务交替时间为每日上午8时。”（103年3月10日高市消防指字第10331090200号函修正名称为：高雄市政府消防局消防勤务细部实施要点，除删除“勤务交替时间为每日上午8时”外，其馀文字未调整，条文移列为第6点第3款规定）（下称系争规定四）即勤休更替采“勤一休一”方式，其内容未逾越前揭规定之规范意旨，与宪法第23条法律保留原则尚无违背。
系争规定四明定服勤一日后轮休一日（即采“勤一休一”之更替方式），系高雄市政府消防局于外勤消防人力不足下，衡酌其辖区环境特性、勤务种类之主次要及人力多寡等因素，为达消防勤务不中断之目的，因地制宜而为之规定。其中服勤一日之勤务态样，依勤务细部实施要点观之，消防勤务之种类有防火宣导、备勤、消防安全检查、水源调查、抢救演练、值班、装备器材保养及待命服勤等8项业务。勤务实施时间为每日勤务时间24小时，零时至6时为深夜勤，18时至24时为夜勤，馀为日勤。且勤务规划须依实际需要妥予规划，订定勤务基准，俾利各勤务执行单位据以按日排定勤务分配表，互换轮流实施。并应注意：服勤人员应在队用膳；勤务种类，力求劳逸平均，动静均匀，藉以调节精神体力；夜间在勤人数，除主管外，人数在5人以下之小队，得将值班改为值宿（上开勤务细部实施要点第6点、第7点及第9点参照，现行规定意旨相同，但依序移列为第5点、第6点及第8点，其中第5点并删除“待命服勤”之规定）。足见在服勤一日之消防勤务中，业已注意并维护外勤消防人员之身心健康。是系争规定四采“勤一休一”之勤休更替方式，尚难谓与宪法服公职权及健康权保障意旨有违。惟相关机关于前开框架性规范订定前，仍应基于宪法健康权最低限度保护之要求，就外勤消防人员服勤时间及休假安排有关事项，诸如勤务规划及每日勤务分配是否于服勤日中给予符合健康权保障之连续休息最低时数等节，随时检讨改进。
四、系争规定五未就业务性质特殊机关所属公务人员之超勤补偿等，设定必要合理之框架性规范部分，违宪
国家对公务人员有给予俸给等维持其生活之义务（本院释字第575号解释、第605号解释及第658号解释参照）。国家对公务人员于法定上班时间所付出之劳务、心力与时间等，依法应给予俸给；公务人员于法定上班时间以外应长官要求执行职务之超勤，如其服勤内容与法定上班时间之服勤相同，国家对超勤自应依法给予加班费、补休假等相当之补偿。此种属于给付性措施之法定补偿，并非恩给，乃公务人员依法享有之俸给或休假等权益之延伸，应受宪法第18条服公职权之保障。
保障法第23条规定：“公务人员经指派于上班时间以外执行职务者，服务机关应给予加班费、补休假、奖励或其他相当之补偿。”（下称系争规定五）属公务人员超勤补偿之原则性规定，其规范意旨偏重于有明确法定上班时间之常态机关一般公务人员。惟业务性质特殊机关所属公务人员之服勤，其勤务形态究与一般公务人员通常上下班之运作情形有异。以消防机关为例，为全年无休服务民众（系争规定三参照），其每日勤务时间为24小时，所属消防人员之服勤时段分为深夜勤、夜勤及日勤3时段，与一般机关非全年无休只有日勤者不同，尤其消防勤务种类繁多、职务性质特殊，尚难与每日上班时间8小时之常态机关一般公务人员相提并论。况消防勤务尚有保持机动待命之备勤、待命服勤（消防勤务实施要点第11点第2款及第8款参照），更与一般上下班情形有别。系争规定五及其他相关法律，并未就业务性质特殊机关所属公务人员（如外勤消防人员）服勤时数及超勤补偿事项，另设必要合理之特别规定，致业务性质特殊机关所属公务人员（如外勤消防人员）之超勤，有未获适当评价与补偿之虞，影响其服公职权，于此范围内，与宪法第18条保障人民服公职权之意旨有违。相关机关应于本解释公布之日起3年内，依本解释意旨检讨修正，就业务性质特殊机关所属公务人员之服勤时数及超勤补偿事项，如勤务时间24小时之服勤时段与勤务内容，待命服勤中依其性质及劳务提供之强度及密度为适当之评价与补偿等，订定必要合理之框架性规范。
五、就系争规定六，相关机关应于超勤补偿事项框架性规范订定后检讨之
于系争规定五及其他相关法律，未就业务性质特殊机关之外勤消防人员超勤补偿事项予以规范之情形下，高雄市政府消防局99年12月27日，依据行政院发布之各机关加班费支给要点及内政部96年7月25日内授消字第0960822033号函发布之消防机关外勤消防人员超勤加班费核发要点第4点，发布高雄市政府消防局外勤消防人员超勤加班费核发要点第5点及第7点规定（上述第4点、第5点及第7点规定并称系争规定六），分别规定每月超勤时数计算及加班费支领上限，以及因公无法补休或未支领超勤加班费之其他叙奖，目的固系在于对其超勤予以补偿，惟上开加班费支给要点及系争规定六对外勤消防人员超勤之评价或补偿是否适当，相关机关应于前开超勤补偿事项框架性规范订定后检讨之。
六、不受理部分
末按声请人声请补充解释本院释字第298号及第323号解释部分，查该两号解释关于公务人员提起诉讼、请求司法救济之诉讼权保障释示部分，均系因应解释当时相关法制不完备、时空背景有其特殊性而为。于保障法、行政诉讼法等相关法律陆续制定、修正公布施行后，相关机关自应依相关规定及本解释意旨，依法办理公务人员权益保障及司法救济事务，核无补充解释之必要，应不受理。
声请人另主张行政法院（现已改制为最高行政法院）55年判字第335号判例及警察人员人事条例第11条第2项规定有违宪疑义部分，查上开判例及规定并未为确定终局裁判所适用，声请人自不得以之为声请解释之客体。是此部分声请，核与大审法第5条第1项第2款规定不符，依同条第3项规定，应不受理。
大法官会议主席 大法官 许宗力
大法官 蔡烱炖
黄虹霞
吴陈镮
蔡明诚
林俊益
许志雄
张琼文
黄瑞明
詹森林
黄昭元
谢铭洋
吕太郎
杨惠钦
蔡宗珍
意见书
[编辑]黄大法官虹霞提出之协同意见书
林大法官俊益提出之协同意见书
黄大法官瑞明提出之协同意见书
杨大法官惠钦提出之协同意见书
蔡大法官明诚提出，吴大法官陈镮加入之部分协同部分不同意见书
许大法官志雄提出之部分协同部分不同意见书
黄大法官昭元提出，蔡大法官烱炖加入协同意见部分之部分协同部分不同意见书
谢大法官铭洋提出之部分协同部分不同意见书
詹大法官森林提出之部分不同意见书
声请书 / 确定终局裁判
[编辑]徐国尧、张家伟(会台字第12676号)声请书
最高行政法院103年度裁字第1913号行政裁定
最高行政法院103年度判字第724号行政判决
