司法院释字第806号解释

司法院释字第806号解释
制定机关：司法院大法官
中华民国110年（2021年）7月30日

解释字号

释字第806号【台北市街头艺人活动许可证案】

解释公布日期

中华民国 110 年 07 月 30 日 院台大二字第1100021836号

解释争点

台北市街头艺人从事艺文活动许可办法第4条第1项、第5条第1项及第6条第1项前段规定是否违反法治国法律保留原则？是否侵害宪法所保障之职业自由及艺术表现自由？

解释文

　　台北市政府于中华民国94年4月27日订定发布施行之台北市街头艺人从事艺文活动许可办法（业于110年3月24日废止）第4条第1项规定：“街头艺人于本市公共空间从事艺文活动前，应向主管机关申请核发活动许可证。”第5条第1项规定：“主管机关为处理前条第1项之申请，必要时得通知街头艺人于指定场所解说、操作、示范或表演，经审查通过后，核发活动许可证。”及第6条第1项前段规定：“取得活动许可证之街头艺人，得于本市公共空间从事艺文活动。”合并观察上开三规定所形成之审查许可制度，其中对人民职业自由与艺术表现自由限制之部分，未经地方立法机关通过，亦未获自治条例之授权，与法治国法律保留原则有违。
　　上开三规定就街头艺人之技艺加以审查部分，已涉及对人民选择在台北市公共空间从事街头艺人职业主观条件之限制，不符比例原则之要求，与宪法第15条保障职业选择自由之意旨有违。至于就街头艺人所从事之艺文活动，是否适合于指定公共空间为之加以审查部分，尚无违比例原则。
　　上开三规定就涉及审查艺文活动内容之部分，其管制目的难认符合特别重要公共利益之要求，与宪法第11条保障艺术表现自由之意旨有违。但对是否适合于指定公共空间表演加以审查部分，则与比例原则之要求尚无违背。

理由书

　　声请人陈源桢为领有台北市活动许可证之街头艺人（视觉艺术类），于103年7月至11月间，在台北市万华区“西门町行人徒步区”区域进行街头艺人展演活动时，因“于未获许可之场所进行展演（展演位置与申请不符）、使用空间超过相关规定”等情形，经台北市政府文化局（下称文化局）稽查小组人员多次于现场作成纪录在案，文化局审认其已违反台北市政府于94年4月27日订定发布施行之台北市街头艺人从事艺文活动许可办法（下称许可办法）第6条，以及台北市政府于103年2月6日修正发布，并自同年2月28日生效之台北市街头艺人从事艺文活动实施要点（下称实施要点，业于107年4月10日废止，并溯及自同年月1日生效）等规定，以104年1月20日北市文化艺术字第10430190301号函对声请人作成记点5点之处分（下称原处分）。
按声请人曾于102年5月、6月、7月共3次违规，经文化局以103年1月24日函记点2次；于102年12月、103年4月、5月共3次违规，经文化局以103年7月23日函记点2次，声请人均未对之提起行政救济。因前开二函之记点处分加上原处分，记点警告累计达9点以上，文化局乃以原处分废止声请人之活动许可证，并自废止日起1年内不得再行申请。声请人不服，提起诉愿，遭决定驳回，遂提起行政诉讼，经台北高等行政法院104年度诉字第757号判决驳回，声请人不服，提起上诉，经最高行政法院105年度裁字第653号裁定以其上诉为不合法予以驳回，是本件应以上开台北高等行政法院判决为确定终局判决。声请人主张确定终局判决适用之许可办法第4条第1项以及第6条第1项，抵触宪法第15条所保障之工作权及第23条之法律保留原则，向本院声请解释。声请意旨经核与司法院大法官审理案件法（下称大审法）第5条第1项第2款所定人民声请解释宪法之要件相符，应予受理。
　　声请人因其活动许可证被废止，认其基本权受侵害而声请释宪。按活动许可证得被废止，系以活动许可证之核发为前提。许可办法第4条第1项规定：“街头艺人于本市公共空间从事艺文活动前，应向主管机关申请核发活动许可证。”（下称系争规定一）、第6条第1项前段规定：“取得活动许可证之街头艺人，得于本市公共空间从事艺文活动。”（下称系争规定二）乃活动许可证核发之依据及其效力之规定，为确定终局判决所适用，自应为审查之标的。又同办法第5条第1项规定：“主管机关为处理前条第1项之申请，必要时得通知街头艺人于指定场所解说、操作、示范或表演，经审查通过后，核发活动许可证。”（下称系争规定三）乃为执行系争规定一有关核发活动许可证之前置审查之具体规定，于规范意义上二者具有不可分割关系，与系争规定一及二有重要关联性，应一并纳入审查范围（本院释字第709号及第739号解释参照）且予合并观察（本院释字第577号、第755号及第764号解释参照）。爰作成本解释，理由如下：
　　台北市政府订定发布许可办法及实施要点之目的系“为鼓励台北市艺文活动多元发展，并培养民众以付费方式参与艺文活动之消费习惯，促使艺术文化融入民众生活，丰富本市公共空间人文风貌，许可艺人从事街头艺文活动”（许可办法第1条规定参照），许可办法所定义之艺文活动，系指“从事收费性戏剧、默剧、丑剧、舞蹈、歌唱、乐器演奏、魔术、民俗技艺、杂耍、偶戏、诗文朗诵、绘画、工艺、雕塑、行动艺术、使用非永久固定之媒材或水溶性颜料之环境艺术、影像录制、摄影及其他与艺文有关之现场创作活动。”（许可办法第2条第3款规定参照）。按街头艺人从事艺文活动因可向观众收费（许可办法第1条、第2条第3款、实施要点第7条第5项规定参照）而得为营生之方式，故人民选择以街头艺人作为职业之自由，应受宪法第15条工作权之保障。又许可办法所规范街头艺人之艺文活动，均为艺术表现之领域，而艺术表现自由属人民表现自由之一环，亦受宪法第11条之保障（本院释字第756号解释参照）。另按艺术为个人能力之展现，为人类文明之重要指标，街头艺人为民间艺术能力之自主呈现。人民透过艺术表演活动，表达创作理念以实现自我，依其艺术创作之种类及表现，在知性、感性层面，寻求与表演对象之意念沟通及相互理解、共鸣，故人民得充分表现艺术之自由，不仅属宪法第11条所保障表现自由之范畴，甚至属具有高价值之言论，应受宪法高度之保障。

一、系争规定一、二及三违反法治国法律保留原则
　　按街头艺人之艺文活动，固因使用街道等公共空间，逾越通常使用范围，构成公物之特别使用，基于社会秩序之维护，而须纳入管制，并经许可，始得为之。但此并不改变街头艺人之艺文活动仍属受宪法保障之职业自由与艺术表现自由之事实，与室外集会游行，使用街道，构成公物之特别使用，依然受宪法集会自由保障之情形，并无二致。是对街头艺人从事艺文活动之管制，如构成对人民职业自由及艺术表现自由之限制，即应以法律，或经法律明确授权之命令为之，始符合法治国法律保留原则之要求。次按我国县（市）、直辖市等地方层级实施地方自治，地方议会行使地方立法权，议会议员由地方居民选举之，地方首长行使地方行政权，由地方居民选举之（宪法增修条文第9条、地方制度法第3章第4节参照）。是地方自治事项，凡涉及对居民自由权利之限制者，根据法治国原则相同法理，同样有法律保留原则之适用，亦即应以经地方立法机关通过，并由各该行政机关公布之自治条例（地方制度法第28条第2款规定参照），或经自治条例明确授权之地方行政机关订定之自治规则定之。
　　允许街头艺人得从事艺文活动之空间，一般系指人行道、广场及公园绿地等，而该等公共空间之管理，均属地方自治事项（地方制度法第18条第4款第2目、第6款第5目、第10款第1目、第19条第4款第2目、第6款第5目及第10款第1目等规定参照），是对街头艺人艺文活动之管制，属地方自治事项，应无疑义。而系争规定一及二要求街头艺人使用公共空间从事艺文活动，应经主管机关核发活动许可证，始得为之；系争规定三要求街头艺人须于指定场所解说、操作、示范或表演，经审查通过后，始取得活动许可证，均属对人民职业自由与艺术表现自由之限制。是依前揭法治国法律保留原则之要求，须以地方立法机关通过之自治条例，或经自治条例明确授权之自治规则定之。但系争规定一、二及三，其性质上却仅属地方行政机关发布之自治规则，既非地方立法机关通过之自治条例，亦未获自治条例之授权，因而与法治国法律保留原则之要求有违。

二、系争规定一、二及三就街头艺人资格能力之限制，侵害职业选择自由；就公共空间之使用限制，尚与比例原则无违
　　宪法第15条规定保障人民之工作权，其内涵包括职业自由。对职业自由之限制，因其内容之差异，在宪法上有宽严不同之容许标准。关于人民选择职业应具备之主观条件，即从事特定职业之个人本身所应具备之专业能力或资格，例如知识、学位、体能等，立法者若欲加以规范，其目的须为追求重要公共利益，且其手段与目的之达成间具有实质关联，始符比例原则之要求（本院释字第749号及第778号解释参照）。
　　按街头艺人自古有之，以街头走唱作为谋生之方式，亦属人民职业自由之选项。许可办法之制定目的，系为鼓励并规范收费性之艺文活动，以促进台北市艺文活动多元发展。系争规定一、二及三对有意在台北市公共空间从事街头艺文活动者之解说、操作、示范或表演加以审查，通过后始核发活动许可证，就其诸多审查项目以观，有部分系对申请在台北市公共空间从事艺文活动者设立能力、资格之限制，亦即就街头艺人之技艺加以审查，就此而言，已涉及对人民选择在台北市公共空间从事街头艺人职业之主观条件之限制。其目的应系为防阻技艺不佳者于街头从事艺文活动，以提供台北市市民品质优良之娱乐，乃为追求公共利益，固属正当，但与专门职业及技术人员或其他专业技术工作者，其资格之所以须经审查，系在保护人民之生命、身心健康、财产或其他重要法益，尚属有间，难认系重要公共利益，是系争规定一、二及三对资格能力等主观条件之限制部分，不符比例原则之要求，与宪法第15条保障职业选择自由之意旨有违。
　　关于限制人民从事工作之方法、时间、地点、范围等执行职业自由，如其限制目的系为追求正当之公共利益，且其限制手段与目的之达成间有合理关联，即非宪法所不许（本院释字第802号解释参照）。街头艺人于公共空间从事街头艺文活动之权利固受宪法保障，但街头艺人从事艺文活动，对公共空间之正常使用所造成之影响仍应于合理范围内，始受允许。主管机关就街头艺人得使用公共空间之时段、地点加以规范，以及系争规定一、二及三对街头艺人所从事之艺文活动，是否适合于指定公共空间为之加以审核部分，虽系对街头艺人从事艺文活动之限制，而限制其职业自由，但仅涉及对人民执行职业之方法、时间、地点、范围之限制，且系于维护公共空间之正常使用、秩序与安全必要范围内，符合正当之公共利益，尚无违比例原则。

三、系争规定一、二及三涉及审查艺文活动内容之部分，与宪法第11条保障艺术表现自由之意旨有违；就是否适合于指定公共空间表演加以审查部分，与比例原则尚无违背
　　许可办法第2条第1款规定街头艺人得从事街头艺文活动之公共空间，本属传统之公共场域，而具公共论坛之功能，人民通常即得于此公共场域为言论表达及意见沟通。然街头艺人系于政府指定之地点、时间内从事艺文活动，已逾公共空间通常使用方式之范围，而须经许可。惟政府于订定街头艺人从事艺文活动之相关许可法令时，除应维护一般人于公共空间之通常使用外，就特别使用之管制，亦应尽量采取无涉表意内容之管制，以保障街头艺人之表现自由。政府所采取之管制措施，仅属对于演出活动之时间、地点、方式等无涉表意内容之管制者，其管制目的应为追求合法之公共利益，但不得夹带意图压抑表意内容之隐藏目的；其手段至多仅得对表意内容造成附带之适度限制，且应留给表意人有足以表意之其他替代途径，始符比例原则之要求。又如相关管制措施涉及对演出内容（包括议题、观点或品质）之直接干预，则应适用严格审查标准予以审查，其目的应为追求特别重要公共利益，手段应为别无其他更小侵害手段之最小干预，始得谓与目的之达成间有密切关联，而无违比例原则。
　　系争规定三要求街头艺人须于指定场所解说、操作、示范或表演，经审查通过后，始取得系争规定一及二所定之活动许可证，其审查内容，有部分系对申请者之表演品质，亦即技艺能力加以审查，从而涉及对于从事艺文活动内容之管制，应适用严格审查标准。至涉及时间、地点、方式等无关艺文活动内容管制之部分，则适用前揭中度审查标准审查。
　　按艺术价值之高低，本属个别阅听者主观之评价，不容政府以公权力取代，政府之艺术评选标准，亦未必比民众自行判断更具公信力；又街头艺人从事艺文活动，纵然因技艺不足，而未获观众青睐，实亦不伤大雅，对公益并无伤害。是系争规定一、二及三涉及审查艺文活动内容之部分，其管制目的难认符合特别重要公共利益之要求，与宪法第11条保障艺术表现自由之意旨有违。至若艺文活动内容有妨害公序良俗或违背其他法律者（例如噪音管制法等），已有相关法律可资规范，自不待言。
　　又系争规定一、二及三对涉及是否适合于指定公共空间表演等无关表意内容限制加以审查部分，并未夹带意图压抑表意内容之隐藏目的，其对表意内容仅生附带限制，且仍留给申请人有足以展示其表演能力与示范表演内容之充分机会，与比例原则之要求尚无违背。

四、不受理部分
　　除系争规定一、二及三之外，声请人声请意旨指摘许可办法及实施要点其他条文有违宪疑义部分，或未经确定终局判决所适用，或未具体指摘其于客观上究有何抵触宪法之处，核与大审法第5条第1项第2款规定不符，依同条第3项规定，应不受理。

大法官会议主席　大法官　许宗力
　　　　　　　　大法官　蔡烱炖　黄虹霞　吴陈镮　蔡明诚
　　　　　　　　　　　　林俊益　许志雄　张琼文　黄瑞明
　　　　　　　　　　　　詹森林　黄昭元　谢铭洋　吕太郎
　　　　　　　　　　　　杨惠钦　蔡宗珍

意见书

许大法官志雄提出，黄大法官虹霞、黄大法官昭元加入之协同意见书
黄大法官瑞明提出，黄大法官虹霞加入之协同意见书
黄大法官昭元提出，许大法官宗力、黄大法官虹霞、许大法官志雄加入之协同意见书
谢大法官铭洋提出，黄大法官虹霞加入之协同意见书
吕大法官太郎提出之部分不同意见书
张大法官琼文提出之不同意见书
蔡大法官宗珍提出，林大法官俊益加入、张大法官琼文加入壹部分之不同意见书

声请书/ 确定终局裁判

806陈源桢声请书
最高行政法院105年度裁字第653号裁定
台北高等行政法院104年度诉字第757号判决

解释摘要

司法院释字第806号解释摘要