司法院释字第419号解释

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释字第418号

释字第419号
制定机关：中华民国司法院大法官

释字第420号

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姊妹计划: 数据项

解释字号

释字第 419 号

解释日期

民国 85年12月31日

解释争点

副总统兼任行政院院长违宪？

资料来源

司法院公报第 39 卷 1 期 24-28 页总统府公报第 6140 号 6-42 页守护宪法 60 年第 179-182 页

解释文

　　一、副总统得否兼任行政院院长宪法并无明文规定，副总统与行政院院长二者职务性质亦非显不相容，惟此项兼任如遇总统缺位或不能视事时，将影响宪法所规定继任或代行职权之设计，与宪法设置副总统及行政院院长职位分由不同之人担任之本旨未尽相符。引发本件解释之事实，应依上开解释意旨为适当之处理。
　　二、行政院院长于新任总统就职时提出总辞，系基于尊重国家元首所为之礼貌性辞职，并非其宪法上之义务。对于行政院院长非宪法上义务之辞职应如何处理，乃总统之裁量权限，为学理上所称统治行为之一种，非本院应作合宪性审查之事项。
　　三、依宪法之规定，向立法院负责者为行政院，立法院除宪法所规定之事项外，并无决议要求总统为一定行为或不为一定行为之权限。故立法院于中华民国八十五年六月十一日所为“咨请总统尽速重新提名行政院院长，并咨请立法院同意”之决议，逾越宪法所定立法院之职权，仅属建议性质，对总统并无宪法上之拘束力。

理由书

　　本件系因：一、立法委员郝龙斌等八十二人为副总统得否兼任行政院院长，适用宪法时产生疑义，声请解释。二、立法委员张俊雄等五十七人为连战副总统兼任行政院院长，有抵触宪法第四十九条等条文之疑义，声请解释。三、立法委员冯定国等六十二人为新任总统可否就行政院院长率内阁总辞时，对行政院院长批示慰留或退回，而无须再提名并咨请立法院同意，又副总统得否兼任行政院院长，于适用宪法时均产生疑义，声请解释。四、立法委员饶颖奇等八十人为总统改选，行政院院长须否辞职并由总统重新提名行政院院长咨请立法院同意，副总统得否兼任行政院院长，及立法院八十五年六月十一日审查通过“咨请总统尽速重新提名行政院院长，并咨请立法院同意”决议案，是否逾越宪法赋与立法院之职权，以及对总统有无拘束力等，产生疑义，声请解释。以上四案经大法官议决应予受理及将上开各案合并审理，并依司法院大法官审理案件法第十三条第一项规定通知声请人代表及诉讼代理人暨关系机关行政院指派代表及诉讼代理人等，于八十五年十月十六日及十一月一日到场，在宪法法庭行言词辩论，合先说明。又言词辩论终结后，声请人立法委员饶颖奇于十一月二十六日具状声请再开言词辩论，经大法官审酌审理过程所得资料，已足供判断，认无再开言词辩论之必要，并此指明。
　　本件前述第一案至第三案声请人之主张略称：一、副总统可否兼任行政院院长非属政治问题：盖所有宪法上之争议，多具政治性，若因此而视之为政治问题不予解释，则宪法上争议将难于经由司法解决，以往大法官对政治性问题已作成多则解释（如释字第二六一号、第三八七号等）。尤其司法院历年以来就兼职案件所著解释多达十馀号，若将副总统兼任行政院院长认作政治问题，岂非自相矛盾？况政治问题乃美国法院经个案逐渐发展而成之理论，其内涵既不明确，又受学者质疑，实不宜遽予引用。又我国系采宪法疑义解释制度，只要合于声请法定要件，大法官即有解释义务。二、副总统与行政院院长之职务不相容，不能兼任：衡诸宪政理论，总统代表国家，统而不治，行政院院长领导政府，治而不统，我国宪法即依此项理论设计，并属于内阁制之一种，依宪法第三十七条、第五十七条、增修条文第二条第四项等相关规定，总统与行政院院长间有制衡关系，故总统绝不能兼任行政院院长。副总统依增修条文第二条第一项之规定，竞选时与总统候选人联名登记，在选票上同列一组圈选；副总统出缺时，依同条第七项亦由总统提名并召集国民大会补选，故副总统与总统理念相同，关系密切并具有一体性，总统既不能兼任行政院院长，副总统自亦不能为之。依宪法第五十三条行政院为国家最高行政机关，行政院院长及其领导之内阁须对立法院负责，副总统固属备位性质，宪法上亦无明定之职权，但副总统有辅弼总统之责，乃总统之僚属或副手，平日承总统之命行事，副总统实具有潜在之职权，一旦由副总统兼任行政院院长，则阁揆变成总统之幕僚长，而行政权尽入总统囊中，宪法设计之制衡机制破坏殆尽，覆议核可权及副署制度均失其意义，且事实上，兼任损及公益并有害于人民之信赖，时间之分配亦不容一人兼任两项繁重职务。另由行政法学之观点，纵认副总统非总统之部属，但基于宪法机关功能维护之理论，副总统既有襄助总统之职责，仍不应兼任院长职务。又宪法机关以不能互相兼任为原则，若有兼任情事，必宪法有明文可据（如美国副总统之兼任参议院议长）。我国宪法第四十九条及增修条文第二条第八项分别规定：总统缺位时，由副总统继任，至总统任期届满为止，总统、副总统均缺位时，由行政院院长代行其职权；总统因故不能视事时，由副总统代行其职权，总统、副总统均不能视事时，由行政院院长代行其职权。副总统与行政院院长分别设置，乃宪法保障总统职位之继任，所作双重保险机制，由副总统兼任行政院院长，不仅使候补人数减少，且一旦总统缺位，势将出现一人同时担任三项职务之“三位一体”局面，自与宪法本旨相违。若非总统缺位，而系不能视事，则“三位一体”固依旧不能避免，并且产生究竟以副总统抑行政院院长身分代行，以及有无宪法第五十一条三个月期限适用之难题，而无从解决。复依照宪法增修条文，副总统之弹劾适用第六条第五项之规定，行政院院长则与一般公务人员之弹劾相同，依同条第三项处理，二者程序及效果完全不同，副总统兼任行政院院长而有违法失职情事时，监察院如何弹劾将无所适从。设若行政院院长总揆庶政，或因施政疏失而遭监察院纠弹，甚至去职，则是否仍适合担任副总统，亦生质疑。又副总统须对国民大会负责，一旦兼任须向立法院负责之行政院院长，倘立法院与国民大会意见不同时，易形成冲突局面。再者，在三权分立或五权分立之外，尚有元首权，系立于行政、立法及司法权等之上，以超然中立之态度，由总统、副总统协调于五院之间，宪法第四十四条之规定即寓有此一意旨，副总统兼任行政院院长，则本身既为争执之一造，自无从作超然中立之协调。最后，依司法院历来解释，关于兼职之禁止与否，皆视职务性质是否相容或有无利益冲突为断，由以上所述足认副总统兼任行政院院长皆与容许兼职原则有违，乃宪法所不许。三、副总统兼任行政院院长不构成宪政惯例：按宪法惯例或宪政上之习惯法，其成立应有反复发生之先例，并对一般人产生法之确信，始足当之。副总统兼任行政院院长以往虽有两例，但均发生于动员戡乱及戒严时期，并非常态，且有违宪之疑义，自不能视为宪政惯例或习惯法。四、新任总统对行政院院长率阁员总辞时，不应批示慰留或退回，必须重新提名咨请立法院同意：在五权宪法架构下，总统与行政院院长间并无从属关系，故行政院院长之辞职并无长官可以批示。总统对行政院院长之免职令仅形式上而非实质上权力，行政院院长于新总统选出后辞职，总统即应提名新院长人选咨请立法院同意。原立法院同意之院长，已具副总统身分，客体不同，不能以已经立法院同意而延续任职至新总统就任后。综上所述，副总统兼任行政院院长系属违宪行为，应由司法院解释为不得兼任，其已兼任者，应自司法院解释公布之次日起，于本职与兼职中择一辞职，未选择者，视为辞卸本职等语。
　　前述第四案声请人及关系机关行政院主张略称：一、立法院于八十五年六月十一日通过咨请总统尽速重新提名行政院院长，并咨请立法院同意决议案，逾越权限对总统不具拘束力：宪法对行政院院长并无任期之设，只规定由总统提名，立法院同意任命，依司法院释字第三八七号解释，立法委员任期届满改选后第一次集会前，行政院院长应行辞职，现任行政院连院长已于八十五年一月二十五日提出总辞，并经总统提名，获立法院同意，重新出任行政院院长，符合宪政体制。在立法院未改选前，总统自无再提名之义务，更不生又咨请同意之问题。况依宪法第五十七条之规定，对立法院负责者为行政院而非总统，立法院不能越权监督总统。又依宪法相关规定，立法院尚无以决议方式，要求总统为一定行为之权限。宪法第六十三条虽规定立法院有议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及国家其他重要事项之权，惟立法院前述决议既非此所谓国家重要事项，又非以三读程序通过之法律案，不具拘束力，应无疑义。二、副总统兼任行政院院长乃高度政治性之问题：政治问题或统治行为应由宪法所设计之政治部门即政府与国会自行解决，司法机关不宜介入，乃各国之通例，司法院释字第三二八号解释亦将政治问题排除于司法审查之外。惟司法院大法官之解释具有定分止争之功能，无论作成解释或认为属于政治问题不加解释，仍属司法裁量事项，本件关系机关皆予以尊重。三、副总统兼任行政院院长现行宪法并未禁止，二者职务并具有相容性：自民国二十五年国民政府公布之“五五宪草”，经政治协商会议以迄制宪国民大会，所讨论者为总统与行政院院长两职位之互动，均未涉及副总统，盖副总统仅系备位性质，兼任行政院院长，从制宪过程而言，并无禁止之意。查大法官历来对宪法或法律上职务得否兼任之解释，主要基于职务性质及功能是否相容或有无利益衡突，就此项标准而言，副总统纯系备位，平日并无具体之法定职权，故不发生与行政院院长职务性质功能不相容或利益冲突之情形。按我国宪政体制非纯粹内阁制，行政院院长之副署权与内阁制国家阁揆副署虚位元首公布法令者不同，我国宪法上真正之制衡机制，乃在于行政院对立法院之关系，而由副总统兼任行政院院长亦不致破坏宪法制衡机制之设计。又依宪法增修条文第二条第一项及总统副总统选举罢免法之规定，总统副总统同为人民选举产生，既非由总统任命，亦不得由总统免职。总统与副总统之一体性仅系竞选伙伴之“一体性”，并无职权分享之“一体性”，总统与副总统两者之间并不具有上命下从或指挥监督之长官与部属关系，宪法有关总统刑事豁免权之规定于副总统并不适用；宪法及法律（中华民国总统府组织法）均未提及副总统行使职权之事项，亦无如一般行政机关副首长辅助首长处理事务之规定，是以副总统兼任行政院院长即非兼具“听命者”与“制衡者”之角色，故不可能造成宪政上角色冲突问题。至反对兼任者所持兼任在总统缺位或不能视事时，将造成职位重叠问题，已有解决方法，因为副总统兼任行政院院长如遇总统缺位时，依宪法第四十九条规定由副总统继任总统，所兼任之行政院院长，则可由其以总统身分向立法院提名新院长人选，副总统则依增修条文第二条第七项办理补选。在未提名或补选之前，固有可能出现所谓“三位一体”之现象，惟此一情形与总统副总统均缺位时，由行政院院长代行其职务三个月，并无二致，后者既为宪法所许，则依同一法理，前者亦应无不许之理。而关于总统不能视事时之代行职务，根据上述处理程序亦非不能解决。又主张副总统不得兼任行政院院长者，认为兼任一旦有违法失职情形，造成监察院行使弹劾权之窒碍，或者出现院与院间争执须引用宪法第四十四条由总统协调处理时，将引起角色混淆。实则若行政院院长由副总统兼任，遇有弹劾案发生，如系对职务行为违法失职之弹劾，自可视案件性质究与行政院院长或副总统有关，而决定应采何一程序，如系对非职务行为（如私德不检）之弹劾，则可由监察院决定采何种程序，在运作上不致有窒碍之处。关于宪法第四十四条协调权之规定，依宪法规定意旨系由总统居于超然地位行使，在总统未缺位时，副总统并无宪法上之职权主动介入协调院际纷争，不致产生“协调者”与“被协调者”之矛盾。总统对有关行政院与其他院之纷争，本可自行处理，亦可授权副总统或其他适当人员为之，在副总统兼任行政院院长之情形，总统自不宜授权副总统为之，亦可避免角色冲突。四、副总统兼任行政院院长我国已有先例存在，衡诸外国立法例此项兼任亦不违反相容性：行宪以来，迄今有两位副总统兼任行政院院长，即陈诚自四十七年七月至五十二年十二月；严家淦自五十五年五月至六十一年五月，前后达十一年，并无窒碍难行之处，此二先例虽在动员戡乱时期，但当时宪法与目前宪法有关总统与副总统之关系及副总统备位性质之规定，并无变更，自可作为先例而援引。再者，我国宪法既非纯内阁制亦非纯总统制，在比较宪法中可资援用之例尚不多见，唯一可供参考者，即美国副总统之兼任参议院议长，盖美国宪法严格区分行政权与立法权，仍容许跨行政部门兼任立法部门之职位，可见备位性质之副总统兼任其他有实权职务，仍具相当弹性。五、新任总统就职时，行政院院长提出总辞，总统自得予以慰留：自司法院释字第三八七号解释作成后，行政院院长应于立法委员任期届满改选后第一次集会前提出总辞，乃新的宪政制度，连院长八十五年年一月二十五日即系基于宪法义务之辞职。而目前宪法规定，总统任期与立法委员互有参差，李总统当选就任后，连院长所提出辞职，则属基于政治伦理所为之礼貌性辞职，接受与否、“重提原任”或“另提新人”乃总统依其职权而为之政治权衡。至于所谓立法院八十五年二月时所同意者为“未兼任副总统的行政院院长”，或“总统宣称不续任的过渡行政院院长”，如今立法院所同意之对象已有不同，应依宪法规定重新行使同意权一节，惟查立法院对总统所提行政院院长人选行使同意权，即系针对人选之适任性作出决定，当然并未附任何条件限制，故无所谓对象或内涵改变问题，行使同意权之立法委员仍属同届，其席次结构未变，行使同意权之对象又为同一，即无重复行使之必要等语。
　　本件斟酌全辩论意旨，作成本解释，其理由如左：
　　　　一
　　副总统得否兼任行政院院长之疑义是否属于政治问题，乃本件解释关于兼职合宪性之先决事项。按政治问题或类似之概念（如统治行为或政府行为）所指涉之问题，应由宪法上之政治部门（包括行政及立法部门）作政治之判断，而非属可供司法裁决之事项，此在立宪民主国家之宪政实践中，所累积发展而成之理论，不乏可供参考者，本院释字第三二八号解释亦有关于宪法第四条所称固有疆域范围之界定，系属重大政治问题，不应由行使司法权之释宪机关予以解释之案例。惟就副总统兼任行政院院长之违宪疑义而言，系属二项宪法职位互相兼任时，是否抵触宪法之法律问题，并非涉及政治上之人事安排，揆诸本院历来对宪法上职位兼任所作之诸多解释（例如释字第一号、第十五号、第十七号、第二十号、第三十号、第七十四号、第七十五号及第二○七号等），本件关于副总统兼任行政院院长之宪法疑义部分，尚不能以政治问题或类似概念为由，不为实体之解释。声请意旨主张前述兼职非属政治问题，自属可采。
　　宪政惯例在不成文宪法国家，恒居重要地位，其规范效力亦不容置疑。至于在成文宪法之下，虽亦有宪政惯例之概念，但仅具补充成文宪法之作用，尚不能与前者相提并论。所谓惯例系指反复发生之惯行，其经历长久时间仍受遵循，而被确信具有拘束行为之效力时，始属不成文规范之一种。若虽有行为之先例，但因亦曾出现相反之先例或因有抵触成文规范之嫌，拘束力备受质疑者，即不能认其为具备规范效力之惯例。本件副总统兼任行政院院长，以往虽有二例，然亦有因当选副总统而立即辞卸行政院院长之一例，况此种兼任是否抵触宪法，既有争论，依上开说明，自不能认已成为我国之宪政惯例而发生规范效力。
　　关于宪法上职位兼任是否容许，宪法有明文禁止兼任者当然应予遵守，如宪法第七十五条及第一百零三条之立法委员及监察委员兼职限制之情形是；此外，若两种职务确属不相容者亦不得兼任，迭经本院前引释字第二十号、第三十号、第二○七号等著有解释。副总统得否兼任行政院院长宪法未作任何规定，自无明文禁止可言，故本件所涉者要在两种职务兼任之相容性问题。按所谓不具相容性，系指宪法上职位兼任违反宪政之基本原理或兼任有形成利益冲突之虞而言。自从一七八七年美国联邦宪法采严格之三权分立为其制宪之基本原则，以及法国一七八九年人权宣言第十六条揭橥：“任何社会中，未贯彻权利保障，亦无明确之权力分立者，即无宪法。”以还，立宪民主国家，莫不奉权力分立为圭臬，故就宪法上职位之兼任是否相容，首应以有无违反权力分立之原则为断。一旦违反权力分立原则，除非宪法设有例外之规定（例如美国副总统之兼为参议院议长、内阁制国家之议员得兼任阁员），否则即属违宪行为。依权力分立原则所区分之各个权力范围（如立法部门、行政部门及司法部门），若因部门内之权限，依宪法之设计，必须由两个机关不同之构成员分别行使者，亦在不得兼任之列，例如采两院制之国会，其法案通过须分别经两院议决，如由一人同时担任两院之议员，则与宪法将立法权分由两院行使之本旨不符，其兼任自亦非宪法之所许，本院释字第三十号解释以“若立法委员得兼国民大会代表，是以一人而兼具提案与复决两种性质不相容之职务”为由，认立法委员不得兼任国民大会代表，即系本于同一意旨。又如在行政权范畴之内，国家元首与阁揆或阁员间职务相容性问题，则端视各国政制而定：在采内阁制之国家或双首长制之国家，基于元首与阁揆间制衡之机制，一人当然不得同时兼任；在总统制国家（如美国及中南美诸国），通常国家元首即为最高行政首长，并无阁揆之设置，总统兼阁员（部长）固鲜有其例，但副总统则常兼任部长（如哥斯大黎加、巴拿马等）；再如一般称为委员制之瑞士，其行政部门联邦委员会 (Conseil Federal, Bundesrat)，有部长七名，总统及副总统均由部长轮替兼任，盖均祇涉及行政权之内部分工，而于权力分立之基本原则无违，自亦不生抵触宪法问题。若就中央与地方之分权而论，更非所谓一遇职位互兼即为法所不许，以法国为例，内阁总理或部长兼任市长或其他地方民选职位，亦非罕见。我国中央政制与前述各种制度均不尽相同，但于权力分立原则之坚持则不逊于其他各国，司法、考试及监察三权各自独立行使职权，固无疑义。行政权与立法权亦截然划分，并使其成员不得互兼，此为宪法第七十五条立法委员不得兼任官吏之所由设。而宪法对总统及副总统均缺位，或任期届满尚未选出，或选出后总统、副总统均未就职之情形，明定由行政院院长代行总统职权，其期限为三个月（宪法增修条文第二条第八项、宪法第五十条、第五十一条），未如其他国家之宪法对总统或副总统均缺位时由国会议长继任（如美国、法国第五共和及义大利等），或甚至规定最高司法机关首长亦得代理总统（如一九八八年十月五日之巴西宪法），盖严守权力分立原则，属于行政权体系内之权限行使，应由行政体系内轮替，不采制宪过程中由五院院长依次代理总统之建议。我国宪法规定行政院院长由总统提名经立法院同意任命之（第五十五条第一项），行政院对立法院决议之事项移请覆议时，须经总统之核可（第五十七条第二款及第三款），总统公布法律、发布命令须经行政院院长之副署，其属紧急命令者尚须经行政院会议之通过（宪法第三十七条、增修条文第二条第四项），而行政院无论学理上及实际上皆系由院长主导之独任制官署，论者以总统与行政院院长两种职位互有制衡之作用，非无理由。是总统与行政院院长不得由一人兼任，其理甚明。副总统为总统之备位，若由副总统兼任司法、考试或监察三院之院长，其违反五权分立原则而为宪法所不许，实毋庸辞费。至于副总统兼任行政院院长则既不生显然抵触权力分立原则之问题，自难从权力分立之观点遽认其为违宪。
　　其次应审究者，乃副总统与行政院院长有无职权分工，二者之间是否亦存在制衡作用或利益冲突之情事。查自民国二十五年五月五日公布之中华民国宪法草案（俗称五五宪草）之起草者，以迄制定现行宪法之国民大会，其设置副总统之目的及功能，皆系本于总统缺位时继任总统，或总统因故不能视事时代行总统职权而已。除此之外，平时别无其他职权，经过情形不仅有相关制宪资料可供参证，亦为声请人立法委员张俊雄等于八十五年六月十五日提出之释宪理由书所是认。制宪者之原意乃表现为宪法第四十九条之规定：总统缺位时，由副总统继任至总统任期届满为止；总统因故不能视事时，由副总统代行其职权。除本条之外，未见关于副总统职掌及地位之规定，现行法律除国家安全会议组织法第三条及第四条规定副总统与五院院长等同为国家安全会议之组成人员，以及总统不能出席时由副总统代理外，亦未赋予副总统任何权限。故在法定职权上，副总统与行政院院长并无分工之关系，亦无任何制衡作用或利益冲突之可言，与前述国民大会代表与立法委员、总统与行政院院长法定职权即已存有不能相容或角色混淆之情形，其间尚有其差异。副总统既为备位而设，于上开继位或代行外，未有具体职权，则所谓兼任行政院院长将发生处理公务时间分配问题或有损公益及人民信赖，尚非确论。
　　副总统地位崇隆，在政治上自有其影响力，但宪法上并无具体职权，已如前述。在未依宪法继任总统或代行总统职权时，若行使任何属于总统之宪法上权力，即属于法无据。与一般行政机关之副首长依成文或不成文规范，当然有辅助该机关首长处理事务者不能同日而语。实际上，我国亦从无副总统在总统未缺位或不能视事时，经授权行使宪法第三十五条至第四十四条或其他宪法上明定属于总统之权限。副总统在备位之馀虽不免基于总统之信任关系，担任若干临时性或礼仪性之任务，但皆非可视为副总统有襄助总统之法定职权，与一般机关首长与副首长在行政组织上之法律关系，尚不能等同视之。职是之故，平时总统在位亦无不能视事之情形时，由副总统兼任行政院院长并不发生二者职务上之利益冲突。又副总统容有辅弼总统之事实，亦未如声请意旨所称副总统为总统之僚属或副手，平日承总统之命行事，一旦兼任则有角色冲突之情事。至所谓兼任有碍宪法机关功能维护一节，实则副总统之备位即属此一职位维系国家元首不能一日或缺之宪法功能所在，副总统亦未因兼任行政院院长而丧失其备位作用。
　　依宪法增修条文第二条第一项规定：“总统、副总统候选人应联名登记，在选票上同列一组圈选”，故当选总统、副总统者，属于同一政党或同一政治派系，其政治理念共通，当为常态。但为争取选举胜利，难保不发生政党合纵连横之事而将理念不同之人选，同列一组圈选；尤其遇有副总统出缺，依增修条文同条第七项规定，由总统提名候选人，召集国民大会补选，则总统势须以国民大会中多数党党团所能接受之人选为提名对象，而非以理念为优先之考虑，其情形与总统提名行政院院长人选咨请立法院同意，并无不同。是以总统与副总统非必然理念相同，关系密切。纵使二人理念一致，关系匪浅，惟副总统既不能与总统共同行使元首之职权，又不能分享宪法上元首之特权，更无日常互为代理之可言，岂可视二人在法律上为一体？关系机关辩论意旨主张：所谓一体者，除竞选时共为伙伴外，别无其他意义，尚非无见。此一情形，亦可用于说明总统与行政院院长之关系，若总统不能影响立法院多数党党团之投票，其提名行政院院长固然以多数党党团之意见为依归；反之，总统若为立法院多数党之党魁或能影响过半数委员之投票取向时，总统必然提名政见与之一致且为其本身属意之人选，日后施政行政院院长果追随总统亦步亦趋，也不生违宪问题，复不能因此而谓总统与行政院院长已具有一体性。声请意旨中，有从一体性论点而导出“总统不能为者，副总统亦不能为”之结论，自不足采。副总统与总统之关系既如上述，则由副总统兼任行政院院长，宪法第三十七条之副署、第五十七条第二款、第三款之覆议核可及增修条文第二条第四项发布紧急命令之程序等相关规定所涉及之机制，尚难认为即受影响。盖总统与行政院院长职务之制衡，在于制度上由不同之人分别担任，而非以任职者之党派关系或政治主张为断。尤其不能谓担任总统与行政院院长者，必须政治主张相反或施政方针对立，始符制衡设计而合宪。又副总统之罢免及补选虽涉及国民大会之职权，然依宪法增修条文副总统并无向国民大会报告国情或听取建言之职责，自不生声请意旨所称兼任行政院院长应分别向国民大会及立法院负责，易造成二民意代表机关冲突之问题。
　　宪法第四十九条规定：总统缺位时，由副总统继任至总统任期届满为止。总统因故不能视事时，由副总统代行其职权。总统、副总统均不能视事时，由行政院院长代行其职权。总统、副总统均缺位时，依宪法增修条文第二条第八项规定，由行政院院长代行其职权，并依同条第一项规定补选总统、副总统，继任至原任期届满为止。副总统兼任行政院院长一旦发生上述总统缺位或因故不能视事之情形，确将出现总统、副总统及行政院院长三个职位皆集于原本为副总统者一身，依前开说明显非正常情况下宪法之所许。惟此种所谓“三位一体”之现象，并非仅于副总统兼任行政院院长时，始有发生之可能，宪法第四十九条、增修条文第二条第八项及宪法第五十条均系为三个职位集中于一人之机率而设。宪法第五十一条对行政院院长代行总统职权时，并明定其期限不得逾三个月。副总统兼任行政院院长一旦出现总统缺位之情形，以副总统身分继任总统后应立即提名新院长人选，咨请立法院同意；其在立法院休会期间者，则适用宪法第五十五条第二项由副院长代理其职务，并于四十日内咨请立法院召集会议，行使同意权。若所发生者非总统缺位而系因故不能视事，不能视事之事故如超过三个月，兼行政院院长之副总统或可类推亦受宪法第五十一条所定期间之限制，并有宪法第五十五条第二项之适用。由上所述，因副总统兼任行政院院长虽有发生继任总统或代行职权之疑义问题，然非全无解决途径，则声请意旨主张兼任所造成之窒碍情形已达明显违宪程度云云，尚有商榷之馀地。至宪法增修条文对一般公务人员及总统副总统之弹劾，设有不同程序，分别规定于第六条第三项及第五项。如副总统兼任行政院院长因失职行为而受监察院弹劾时，其适用之程序，本得以其失职行为系缘于副总统抑或行政院院长身分而发生为判断标准，其后续之惩戒或罢免程序亦同。若与职务行为无关，则可由监察院决定采何种程序提案弹劾，虽不能谓完全不发生适用法律之疑义，然尚难以此遽认副总统兼任行政院院长已达显不相容之情事。至声请意旨有谓行政院院长或因施政疏失而遭监察院纠弹甚至去职，则其继续担任副总统之适当性将受质疑等语，乃系政治上之疑虑，非关法律问题。
　　查宪法第四十四条称：“总统对于院与院间之争执，除本宪法有规定者外，得召集有关各院院长会商解决之。”此一规定论者有将之比拟为元首之中立权者，本件声请意旨亦主张总统所行使者为元首权，应超然于五权之上，由副总统兼任行政院院长即形成“协调者”与“被协调者”之矛盾，丧失元首权超然中立之作用等语。惟不论宪法本条之规定是否等同于元首权或中立权，学理上尚无定论，且所谓元首权 (pouvoir royal) 又称中立权或调和权 (pouvoir neutre, intrmediaire et rgulateur)，乃十九世纪初年一、二法国学者 (Clermont-Tonnerre, B. Constant) 为维持在君主立宪体制之下，君主作为国家元首所保留之少许权力所提倡之学说（参看 Carl Schmitt, Der Heter der Verfassung, 3. Aufl., 1985, S.133ff.），此种意义之中立权或调和权与日后代议民主政治发展之实情不符，而受批评为人为设想之名词（参看 Klaus von Beyme, Die parlamentarischen Regierungssysteme in Europa, 2. Aufl. ,1973,S.89.）；且宪法学者亦有认为无论国王或总统作为国家元首，政治上调和鼎鼐本无待宪法规定，可谓事物之本质者（参看 Carl Schmitt, Verfassungslehre , 8.Aufl.,1993, S.287.）。中立权是否已成为现代国家宪法上之建制，犹有争论，并未形成普遍接受之权力分立理论，自不影响本件之解释。况纵使总统行使宪法第四十四条之权限，视为元首之中立权，亦不生协调者与被协调者之矛盾。
　　宪法上行为是否违宪与其他公法上行为是否违法，性质相类。公法上行为之当然违法致自始不生效力者，须其瑕疵已达重大而明显之程度（学理上称为 Gravitaets- bzw. Evidenztheorie）始属相当，若未达到此一程度者，则视瑕疵之具体态样，分别定其法律上效果。是故设置宪法法院掌理违宪审查之国家（如德国、奥地利等），其宪法法院从事规范审查之际，并非以合宪、违宪或有效、无效简明二分法为裁判方式，另有与宪法不符但未宣告无效、违宪但在一定期间之后失效、尚属合宪但告诫有关机关有转变为违宪之虞，并要求其有所作为予以防范等不一而足。本院历来解释宪法亦非采完全合宪或违宪之二分法，而系建立类似德奥之多样化模式，案例甚多，可资覆按。判断宪法上行为之瑕疵是否已达违宪程度，在欠缺宪法明文规定可为依据之情形时，亦有上述瑕疵标准之适用（参照本院释字第三四二号解释）。所谓重大系指违背宪法之基本原则，诸如国民主权、权力分立、地方自治团体之制度保障，或对人民自由权利之限制已涉及本质内容而逾越必要程度等而言；所谓明显系指从任何角度观察皆无疑义或并无有意义之争论存在。本件副总统兼任行政院院长，宪法并无禁止之明文规定，又未违反权力分立原则，从两种职务性质而论，复无显然不能相容或有利益冲突之处，而此一兼任问题，各方仍有仁智之见，则其兼任尚难认为瑕疵重大而明显，已达显然违宪程度。况依宪法增修条文第二条第三项之规定，行政院院长之免职命令，须新提名之行政院院长经立法院同意后生效，若原任行政院院长参与副总统竞选，并获当选，总统依法提名新行政院院长，在未经立法院同意前，副总统依上述规定尚须兼任行政院院长，其为宪法之所许，既无疑义，自不能将在特定条件下宪法所许可之行为，遽予解释为违宪。朝野人士之所以对此一兼任问题之合宪性，各持己见者，主要肇因于现行宪法以五权分立之架构，分别采取内阁制与总统制下之若干建制融合而成，论者基于理念或对政制之偏好，其结论南辕而北辙，毋乃当然。宪法结构之调整应由有权修宪之机关衡情度势，斟酌损益，非关释宪机关之权限。惟宪法分设总统、副总统及行政院院长三种职位，其本意实应由不同之人分别担任。又宪法原文对副总统缺位时，并无补选之规定，增修条文第二条第七项明定：“副总统缺位时，由总统于三个月内提名候选人，召集国民大会补选，继任至原任期届满为止。”亦足证明修宪者对副总统职位之重视，不容其长期悬缺，俾维持总统缺位时得立即有法定继任者，以确保元首职位之机能不致中断。若遇有总统缺位时，兼任行政院院长之副总统继任后或可援引宪法第五十一条及第五十五条第二项之规定，作为人事安排之依据，但难谓并无声请意旨一再指称减损继任“双重保险机制”之疑虑。若副总统兼任行政院院长所遭遇之情形为总统不能视事，则尚不能直接从宪法条文中获致解答。盖在副总统与行政院院长分别由二人担任之常态情形，副总统自可代行总统之职权，直至总统不能视事之原因消灭为止。如副总统与行政院院长同属一人，其代行总统职权即有产生不能相容之情事，因代行职权者，既非以单纯行政院院长身分为之，则与宪法第五十一条专指由行政院院长代行总统职权之规定有间。可见上开情形已不在宪法设计总统职权替代机制之范围，或须以转换适用之方式始能勉为因应；究与宪法上述三个职位应分别由不同之人担任之常态设计不符，并对宪法所规定继任或代行职权之机制有所影响。声请意旨迭次执以指摘，自有相当理由。
　　综上所述，副总统与行政院院长二者职务性质尚非显不相容，惟副总统及行政院院长二职位由一人兼任，如遇总统缺位或不能视事时，将影响宪法所规定继任或代行职权之设计，故由副总统兼任行政院院长，与宪法设置此二职位分由不同之人担任之本旨，未尽相符。引发本件解释之事实，应依上开解释意旨为适当之处理。
　　　　二
　　宪法对行政院院长之任期并未规定，因而关于行政院院长何时卸职或留任亦无明显之规范可循。宪法第五十七条虽明定行政院对立法院负责，但以往因为立法院未能全面定期改选，故无从按立法院改选结果所反映之民意，定行政院院长及其僚属（副院长及全体政务委员）之去留。为避免行政院院长毫无任期之限制，遂于每届总统改选后，由院长率同僚属向新任总统提出总辞，四十馀年来寖假成为例规。惟行政院须于新任总统就职时提出总辞，在现行宪法上尚无明确之依据。自八十一年起立法院已全面定期改选，第二届立法院于翌年二月选出后，当时之行政院院长即提出辞职，八十四年十月十三日本院作成释字第三八七号解释，明白释示基于民意政治与责任政治之原理，立法委员任期届满改选后第一次集会前，行政院院长应向总统提出辞职，此种辞职乃行政院院长宪法上之义务。除此之外，依宪法第五十七条第二款及第三款规定，立法院对于行政院之重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更之，行政院经总统之核可，移请覆议；或行政院对立法院决议之法律案、预算案、条约案，认为有窒碍难行时，经总统之核可，移请覆议，覆议时分别经出席立法委员三分之二维持原决议，若行政院院长不欲接受而向总统提出辞职时，亦属宪法上义务性之辞职。对于行政院院长履行其宪法上义务之辞职，总统自无不予批准之理。至于行政院院长之其他辞职原因，本有多端，诸如因身体健康、政治情势、领导风格等，其辞职均非宪法上义务；新任总统就任行政院院长所提出之辞职亦同。查国家元首更迭，无论君主立宪或共和国体，抑无论典型之内阁制或法国第五共和之双首长制，自十九世纪以来，欧洲国家之内阁不乏向新就任元首提出辞职之例，故有礼貌性辞职之称。礼貌性辞职元首是否批准因而更换内阁，各国并不一致，同一国家亦因各时期所遭遇情况而有不同（参看 Klaus von Beyme, a.a.O., S.720-727）。对于行政院院长非宪法上义务之辞职，总统自可盱衡国家政治情势及其他情况，为适当之处理，包括核准辞职、退回辞呈或批示留任等皆属总统本于国家元首之宪法职责，作合理裁量之权限范围，属于统治行为之一种，尚非本院应作合宪性审查之事项。此部分声请意旨有谓：在五权宪法架构下，总统与行政院院长间并无从属关系，故行政院院长之辞职并无长官可以批示云云，核与宪法规定不符，盖依宪法增修条文第二条第二项及第三项规定意旨，不仅行政院院长须经总统之任免，纵依宪法经国民大会或立法院同意任命人员（如大法官、考试委员、监察委员或审计长等），亦应由总统发布任免之命令，足证是否与总统有从属关系无关。至于总统就任时，提出辞职之行政院院长亦同时就任副总统者，其涉及之宪法问题，已在同案另作解释，此不赘述。
　　　　三
　　立法院为国家最高立法机关，宪法第六十二条定有明文。立法院之职权，宪法第六十三条有概括之规定：“立法院有议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及国家其他重要事项之权。”之外，诸如总统依宪法第五十五条提名行政院院长、依第一百零四条提名监察院审计长，均应经立法院之同意；依宪法第三十九条决议移请总统解严；依宪法第五十七条第一款立法委员在开会时有听取行政院施政报告并向行政院院长及行政院各部会首长质询之权；依同条第二款及第三款有决议变更行政院重要政策及对行政院移请覆议事项决议是否维持原案之权；依宪法第一百零五条规定审议审计长所提出之决算审核报告之权；依宪法第一百十一条中央与地方遇有权限争议时，亦规定由立法院解决；依宪法第一百七十四条第二款立法院亦得对宪法拟定修正案提请国民大会复决；又依宪法增修条文第二条第四项总统发布之紧急命令，须于十日内提交立法院追认；再者依本院释字第三二五号解释立法院院会就议案涉及事项，得决议向有关机关调阅文件原本，以上所举皆属宪法或有宪法效力之规范所明定属于立法院之职权，内容甚为广泛。上述宪法所定属于立法院职权之事项，立法院依法定之议事程序所作各种决议，按其性质有拘束全国人民或有关机关之效力。惟任何国家机关之职权均应遵守宪法之界限，凡宪法依权力分立原则将特定职权自立法、行政或司法等部门权限中划归其他国家机关行使；或依制宪者之设计根本不采为宪法上建制者，各个部门即有严格遵守之宪法义务。前者如一般国家属于立法机关之调查权，在我国宪法上归属于监察权之范畴；后者如国会对内阁之不信任投票制度及内阁用以对抗之解散国会机制，亦为我国宪法所不采。至于行政院院长之任命，立法院虽有同意权，然必须基于总统提名并咨请立法院行使职权为前提，始得为之，宪法第五十五条之规定甚为明显。又依宪法第五十七条第二款及第三款之规定，立法院对行政院之重要政策不赞同时，得决议移请行政院变更之；立法院决议之法律案、预算案、条约案，行政院如认为有窒碍难行时，行政院均得经总统之核可移请立法院覆议，覆议时，如经出席立法委员三分之二维持原决议时，行政院院长应即接受该决议或辞职。上述规定即属制宪者为取代内阁制国家不信任投票及解散国会制度所为之设计，宪法历次增修对此复未有所更改。倘认为立法院得以读会及过半数之决议咨请总统提名新行政院院长人选，俾其行使同意权，总统亦依其决议办理，则无异创设为制宪者所不采之不信任投票制度。再依宪法之规定，向立法院负责者为行政院，立法院除上开宪法规定之事项外，并无决议要求总统为一定行为或不为一定行为之权限。是故立法院八十五年六月十一日所为“咨请总统尽速重新提名行政院院长，并咨请立法院同意”之决议，逾越宪法所定立法院之职权，仅属建议性质，对总统并无宪法上之拘束力。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

意见书

不同意见书：（有关“副总统可否兼任行政院院长”部分
大法官：董翔飞)
总统为国家元首，地位崇隆，如于任期内缺位或因故不能视事，宪法若无规定继任人选或指定适当人员代行其职权，则国家将会出现中枢无主之危险状态。是以近代立宪国家例多有副总统之设置，或指定特定人员，以备总统缺位时继任，或因故不能视事时代行其职权，以维系宪政体制于不坠。我国宪法及其增修条文对于国家机关之设置、总统继任与代行之秩序、以及机关间权力制衡之关系，原有制度性之整体设计与考量，其重要者有：总统为国家元首，对外代表中华民国。总统、副总统由中华民国全体国民直接选举之，行政院为国家最高行政机关，行政院院长由总统提名经立法院同意任命之，对立法院负责。总统公布法法、发布命令，须经行政院院长之副署或行政院院长及有关部会首长之副署。行政院对立法院之法律案、预算案、条约案，如认为窒碍难行时，得经总统之核可，移请立法院覆议，履议时如经出席立法委员三分之二维持原案，行政院院长应即拉受该决议或辞职。总统遇国家发生天然灾害、疠疫或国家财政、经济上有重大变故须为急速处分时，得经行政院会议之决议，发布紧急命令，为必要之处置。总统缺位时，由副总统继任，至总统任期届满为止。副总统缺位时，由总统于三个月内提名候选人，召集国民大会补选，继任至原任期届满为止。总统、副总统均缺位时，由行政院院长代行其职权，并于三个月内，由全体国民补选，继任至原任期届满为止。总统因故不能视事时，由副总统代行其职权，总统、副总统均不能视事时，由行政院院长代行其职权。总统于任满之日解职，如届期次任总统尚未选出，或选出后总统、副总统均未就职时，由行政院院长代行其职权。行政院院长代行总统职权时其期限不得逾三个月等。观其内容，总统、副总统、行政院院长在宪政架构体系中，分别处于国家元首、副元首或备位元首，及国家最高行政机关首长之核心地位，并各有一定之功能与职权，尤以总统为国家之象征，不能一时或缺，故有副总统之设置，以备总统缺位或因故不能视事时随即继位或代行其职权。副总统既为备位，自亦不能一时或缺，第二届国民大会有鉴于此，乃于宪法增修条文第二条中增列第七项“副总统缺位时，由总统于三个月内提名候选人，召集国民大会补选，继任至原任期届满为止。”之规定，以补充宪法本文之欠缺，即为明证。总统、副总统均缺位或均不能视事时，由行政院院长代行其职权，旨在防范万一总统、副总统均缺位或均不能视事时，可能导致政府权力真空之宪政危机，特许由国家最高行政机关首长，暂为代行总统职权以为过渡，并尽速办理总统、副总统补选，以早日恢复宪政正常状态。足见行政院院长代行总统职权，对于维系国家永续，免于政府断层，实有其不可忽视之安定功能，然其代行之前提，必须总统、副总统均缺位或均不能视事时始得为之，方符宪法之原意。
总统、副总统、行政院院长因均为宪法上之重要机关，且构成政府稳定之轴心，宪法特分章设置，并使其相互制衡，若副总统得兼任行政院院长，在宪政运作上，势将遭致如下之困惑与窒碍：
一总统缺位时，依宪法第四十九条规定，系由副总统继任，至总统原任期届满为止，并依增修条文第二条第七项规定，由总统于三个月内，提名候选人，召集国民大会补选，继任至原任期届满为止。若副总总与行政院院长同为一人，副总统依规定继任总统后，原所兼任之行政院院长，依权力制衡之理论，自应不得再由其继续兼任，而须依宪法第五十五条之规定，于四十日内咨请立法院召集会议，另提新任行政院院长人选征求同意。惟新提名之行政院院长人选，于未获立法院同意前，事实上已发生总统兼任行政院院长之情事。依宪法原来设计，总统缺位，由副总统继任，原本不涉及行政院长之更迭，但副总统兼任行政院院长后，不仅须于三个月内召开国民大会补选副总统，同时复须于四十日内提名行政院院长人选，咨请立法院征求同意，若新提名之行政院院长人选难获立法院多数党团同意，依增修条文第二条第三项之规定，则总统兼任行政院院长之情事势将继续存在，万一在副总统及行政院院长均未产生前，再遇总统缺位或不能视事时，即会发生无人继任或无人代行总统职权之无政府状态，此种宪政危机对国家所造成之冲击与震撼，将不堪设想。
二总统因故不能视事时，由副总统代行其职权。由于副总统兼具行政院院长之身分，以致发生代行职权期限适用之争议。宪法第四十九条对于副总统代行总统职权之期限并无限制，原则上得至总统不能视事之原因消失，甚或迄至总统任期届满为止，而行政院院长代行之期限期则不得逾三个月。副总统兼行政院院长代行总统职权时究应如何适用，如何诠释，亦必发生宪政运作上之困扰。
三总统、副总统均缺位或均不能视事时，依宪法第四十九条、增修条文第二条第八项之规定，由行政院院长代行其职权，并于三个月内补选总统、副总统，以尽速恢复宪政体制之正常状态。若于总统、副总统均缺位，或均不能视事时，唯一能代行其职权之行政院院长即由副总统兼任，无异将居于第一顺位之副总统与第二顺位之行政院院长合而为一，如遇上述情事，亦会发生因无行政院院长可以代行总统职权造成国家元首或缺无人承继之宪政危机，能不慎乎？
民国三十八年一月，行宪后首任总统蒋中正，基于国内外政治情势考量及营造国家和平统一环境，于首都南京正式宣示“引退”，离开总统职位，并依宪法四十九条“总统因故不能视事时由副总统代行其职权”之规定，由副总统李宗仁代行其职权。未几和谈破裂，中央政府南迁，国家政治环境丕变，李代总统飞抵广州，旋即称病赴美就医不归，宪政史上首次出现“总统、副总统均不能视事”之宪政危机，所幸当时的行政院院长并非由副总统兼任，而是由阎锡山专任，始能依第四十九条后段之规定代行总统职权，以迄蒋总统不能视事之原因消失，于三十九年三月一日在台“复行视事”而化解此一宪政危难。设若是时之行政院院长系由副总统兼任，则必然发生无行政院院长可资代行，其严重性将难以想像。总统、副总统不能视事，尚可藉总统“复行视事”予以化解；而总统、副总统缺位，根本没有行政院院长可以代行总统职权之无政府状态所给国家带来之宪政灾难就不敢想像了。足见宪法原设计由副总统、行政院院长依序代行总统职权，系基于维系国家元首不能一日或缺之安定考量，岂容恣意错置与破坏？
依宪法分设国家元首与行政首长分权制衡意旨观之，总统应不得兼任行政院院长已如上述。副总统与总统系为实践同一政治理念，再联名登记，同列一张选票，经由全国人民直接选举而产生，平日虽无具体职权，然于总统缺位或因故不能视事，继任总统或代行总统职权时，其拥有之权力即及于总统，若由其兼任行政院院长，则继任总统者或代行总统职权者，已非宪法原所设置之副总统，而是兼具行政院院长身分之副总统；于其继任总统期间，不仅是总统，在新任行政院院长人选未获立法院同意前，亦仍是行政院院长；于代行总统职权期间，不仅是副总统、也是代理总统、也是行政院院长，无异将国家元首与国家最高行政机关首长多种不同之宪政角色，皆集中于副总统一身，元首权与行政权掌握在一人之手，在宪政运作上势将出现：总统公布法律、发布命令，送请总统自己副署；总统提名行政院副院长、各部会首长及政务委员，报请总统自己任命；总统核可自己向立法院之覆议案；总统以行政院院长身分，向立法院提出施政报告、答复立法委员质询，并对立法院负责；总统以行政院院长身分主持行政院会议，并以行政院会议决议，报请总统自己行使紧急命令权，对国家遇有天然灾害、疠疫或国家财政、经济上之重大变故为必要之处置；总统加集包括自己兼任之行政院院长及其他相关院长会商解决彼此间之争议等脱序乱象。不仅有违宪法第四十九条之原旨，而宪法第四十三条、第四十四条、第五十五条、第五十七条及第七十二条所建构之制衡楦制，亦均因副总统之兼任行政院院长而毁坏无遗。
宪法上之机关或职位，是否得以相互兼任，本院大法官向以“两者职务之性质是否相容”为判断之依据，且经一再援用而已形成共识。所谓是否相容，系指两者兼任，显已违反宪政之基本原理或在职权行使上有可能形成利益冲突、违背权力制衡之虞者而言，本院释字第三十号解释“‥‥国民大会复决立法院所提之宪法修正案并制定办法行使创制复决权，若立法委员得兼任国大代表，是以一人而兼具提案与复决两种不相容之职务，且立法委员既行使立法权，复可参与中央法律之创制与复决，亦与宪法第二十五条及第六十二条规定之精神不符，故不能兼任。”，认立法委员不得兼任国民大会代表，即系本于此一意旨。虽国民大会创制复决两权之行使遥不可及，或立法院提出之宪法修正案亦属罕见，然本院仍严守此“衹要有可能形成利益冲突之虞”之尺度，为不得兼任之解释。副总统兼任行政院院长于继任总统或代行总统职权时，既已明显发生职务不相容且可预见足以形成利益冲突之虞如上述者，焉能谓为“尚未致显然不相容之程度”？
再就弹劾程序观之，监察院对于总统、副总统之弹劾，须向国民大会提出，如经国民大会代表总额三分之二同意时即予解职。对行政院院长之弹劾，则由司法院公务员惩戒机关予以惩戒，其惩戒处分包括撤职或申诫。监察院对于副总统兼任行政院院长行使弹劾权时，以其兼具两种身分，究应适用何种程序，向何机关提出，虽或可依其职务行为为之认定，然仍难免滋生实作上之困惑与窒碍：例如副总统遭致国民大会解职，副总统即已不复存在，其行政院院长之兼职是否亦一并解职，抑或仍旧存在？又如行政院院长遭致惩戒机关撤职，其副总统之本职是否亦一并撤销，抑或容其继续在位？复以副总统、行政院院长之产生方式、负责对象不一，其去留进退，亦将涉及责任政治与民意政治之理念层次，在在均将损及宪政秩序之安定，岂能谓为宪法所容许。
近世成文宪法国家，不论其为何种政体，莫不奉分权制衡，建构政府架构以防范权力集中与滥用为鹄的。总统、副总统、行政院院长均为我国宪法上之重要机关，并处于权力核心领域，总统为国家元首，副总统为备位元首，遇总统缺位或不能视事时随即代行其职权，两者均为国家之表征，不能一时或缺。行政院院长为国家最高行政机关首长，位居政府行政枢纽，并于总统、副总统均缺位或因故不能视事时代行其职权，以维系国家永续、政府权力不致真空断层，与总统、副总统构成政府之稳定轴心，功能繁重，地位崇隆，自应各设专人、分任斯职。若副总统得兼任行政院院长，显与宪法保家元首不能一日或缺、总统与行政院长应有区隔之制衡意旨相违，自应为宪法所不许。解释文及解释理由书对上述多项关键争点，尤其遇总统、副总统均缺位或均不能视事时，何来行政院院长可以代行之部分，或轻描淡写、或语意模糊、或避不触及，爰提出不同意见如上。
部分不同意见书：（有关“总统改选就职，行政院院长应否总辞；总统对此总辞可否予以慰留”部分　大法官：董翔飞)
现代法治国家组成政府，推行施政，应以民意为基础，始具民主政治之正当性。立法院为国最高立法机关，立法委员经由人民选举而产生，代表全国人民行使立法权。行政院为国家最高行政机关，行政院院长由总统提名经立法院同意而任命，并对立法院负行政与政策上之政治责任，此乃我国宪法有关总统、行政院、立法院三者间之制度性设计，亦为反映民意政治、责任政治之有效机制，依据本院释字第三八七号解释，行政院院长既须于立法委员任期届满改选后第一次集会前提出总辞，俾总统得审视立法院改选后之政治情势及各党派当选之席次比例，提名适当人选，咨请立法院同意任命，足见行政院院长之去留进退，悉依立法院之民意为依归。总统提名权之行使，系于行政院院长出缺或基于宪法明定或司法解释必须请辞时，依循既定程序，审视立法院民意趋势，提名适当人选征询同意予以任命。行政院院长既须赖立法院多数席次之支持与认同，并对立法院负政策成败之政治责任，自应随同立法委员任期届满改选时提出总辞，方符民意政治与责任政治。依据宪法增修条文第二条第一项之规定，总统自第九任起虽已改由人民直接选举产生，惟行政院院长提名之程序及对立法院负责之关系并未因此而有所改变，以往多位行政院院长于总统任期届满而总辞之先例，已因立法院第一届资深立法委员自民国八十一年起全面定期改选、八十二年二月行政院郝柏村院长于第二届立法委员选举后提出总辞，以及八十四年十月本院针对立法院就行政院院长究应于下届总统就职前提出总辞，抑或随立法院立法委员任期届满改选而总辞，作山释字第三八七号解释后之宪政环境大幅变迁而不复存在，是以行政院院长既已依宪法正当程序，由总统提名经立法院同意而任命，依据宪法第五十七条“行政院对立法院负责”之规定，总统就职时应无再行提出总辞之必要，方符该条规范民意政治与责任政治之意旨。若行政院院长为示对新任总统提名权之尊重而提出总辞，系考量政治伦理所为之礼貌性举措，即非履行其宪法上之辞职义务，总统基于政党政治及对立法院多数民意之尊重与礼貌，批示慰留或予退回，与宪政体制及解释旨意尚无不合，应非宪法所不许。解释文及解释理由书认为总统对此原本不应请辞之请辞，亦可视同行政院院长之其他辞职原因为适当之处理，包括核准辞职‥‥等。显已改变上开本院释字第三八七号解释意旨，与民意政治与责任政治之意旨亦有未合，爰提出部分不同意见如上。
不同意见书：（副总统兼行政院院长释宪案大法官：刘铁铮)
宪法为规定国家机关组织及人民权利义务等事项之基本大法。我国宪法关于国家之架构，徘徊于三权宪法与五权宪法之间，于中央立法权与行政权关系之规定，则依违于总统制与内阁制之间，二者均忽此忽彼，缺乏明确清晰之体制，是故宪法不明与模糊之处，所在多有，此端赖适当之解释与正常之运作，方可有济。
关于副总统兼任行政院院长是否抵触宪法，本人从宪法条文本身立论，并以其依据之若干宪法原理为基础，由此分析兼职所以抵触宪法之理由如下：
一副总统兼任行政院院长违背宪法上权力分立原则
我国宪法对中央政府之组织及各机关之职权，系采分章规定之方式，即国民大会（第三章）、总统（第四章）、立法（第五章）、行政（第六章）、司法（第七章）、考试（第八章）、监察（第九章）。此项机关组织及权限之划分，即为权力分立原则之采纳，所以防止权力集中，避免专制、远离擅断之一种制度上设计，此项权力分立原则对各宪政机关成员本皆有适用。宪法所以仅对中央民意代表之兼职有所规定（宪法第二十八条第三项、第七十五条、第一百零三条参照），此因民意代表系由选举产生，身份特殊，兼职问题，易滋争议之故；宪法对其他宪政机关－总统、行政、司法、考试之成员，无禁止兼职之明文，实因彼等皆为公务员，在权力分立原则下，彼此成员不得互兼，无宁为当然之理。否则，一宪政机关之重要公务员，若得兼任他宪政机关之重要公务员，则有变象形成机关合并、职权混同及身份混淆之弊，后果不可谓不严重，而宪法分章规定不同宪政机关之组织及权限之权力分立原意，必遭破坏无疑。
若谓总统与副总统均属行政权体系，故副总统兼任行政院长不生抵触宪法权力分立原则，试问在宪法第五十三条：“行政院为国家最高行政机关。”规定下，将置总统与副总统之地位于何处？而宪法第三十七条所规定之副署制度，在同一行政权体系下，又有何存在之价值？
本院历届大法官对宪法上职位兼任所作之多次解释，虽曾提出职务是否相容之认定标准，惟此均系针对民意代表兼职所作之解释，即释字第一号（立法委员兼任官吏问题）、释字第十五号（监察委员兼任国大代表问题）、释字第十七号（监察委员兼任国立编译馆编纂问题）、释字第二十号（监察委员兼任医务人员及公立医院院长、医师等问题）、释字第三十号（立法委员兼任国大代表问题）、释字第七十四号（国大代表兼任省、县议会议员问题）、释字第七十五号（国大代表兼任官吏问题）、释字第二○七号（省及院辖字议会议员、议长兼任私立学校院长问题）。上述解释不仅均系针对民意代表兼职所为，且历届大法官均采严格标准，而持否定兼职之立场（释字第七十五号解释仅系重申宪法之原意而已），在举轻以明重之法理下，更难以彼例此，援用于宪政机关间公务员互兼之问题。盖在权力分立原则下，不同宪法政机关之公务员，不得相互兼职，可说为事务之本质，亦为贯彻宪法分别设置宪政机关并赋与不同职权之原意。
公务员服务法第十四条第一项前段规定：“公务员除法令所规定外，不得兼任他项公职或业务。”他项公职，公务员均不可兼任，更遑论他宪法机关之公职乎！遍查现行法令，并无副总统或行政院院长，可以兼任他项公职之明文（纵有此种法令存在，也有抵触宪法之问题），则在一般公务员应严守公务员服务法规定下，作为国家副元首或最高行政机关首长者，又岂可例外，故副总统兼任行政院长除有违宪问题外，实尚有违法之问题。
二副总统兼任行政院长违背宪法上权力制衡原则
我国宪法规定行政院院长由总统提名，经立法院同意任命之（第五十五条第一项），行政院对立法院决议之事项移请履议时，须经总统之核可（第五十七条第二款、第三款）总统公布法律、发布命令须经总统之核可（第五十七条第二款、第三款）总统公布法律、发布命令须经行政院院长之副署，其属紧急命令者尚须经行政院会议之通过（宪法第三十七条、增修条文第二条第四项），因此之故，总统与行政院院长间存有制衡关系，不得互兼，论者皆无疑义。兹就副总统兼任行政院院长是否违背宪法上权力制衡原则，分二种情形述之如下：
（一）在副总统继任总统或代行总统职权前
依宪法增修条文第二条第一项，副总统竞选时须与总统联名登记，在选票上同列一组圈选。故二人关系密切，形成共同胜选或全部落败之胜负共同体，为不容否认之事实，且副总统为唯一享有继任总统之权及不受期间限制之代行总统之权，同时，宪法增修条文第二条第七项也规定，过到副总统缺位时，必须由总统于三个月内提名候选人，召集国民大会补选，继任至原任期届满为止。由此可见，副总统备位总统之“特质”，即在突显副总统在宪法上地位之崇隆与重要。吾人若以其系备位无具体职权为由，反谓其得兼任其他性质相容无利益冲突之职位，似有轻重不分，本末倒置之嫌；抑且，副总统与总统既同列于宪法第四章，又为总统之副手，则在总统与行政院院长间存有制衡关系下，副总统兼任行政院院长，自有破坏或影响此一宪政原则之虞。
（二）在副总统继任总统或代行总统职权后
宪法第四十九条规定：“总统缺位时，由副总统继任，至总统任期届满为止。…总统因故不能视事时，由副总统代行其职权。”副总统兼任行政院院长，一旦发生上述总统缺位或因故不能视事之情形，于前者总统缺位时、副总统继任总统后，将出现总统与行政院院长二个职位集于一身之情况；于后者总统不能视事时，副总统代行总统职权后，将发生总统、副总统及行政院院长三个职位集于一身之现象，依首开说明－总统与行政院院长间存有宪法上权力制衡关系，不得互兼之原则，副总统兼任行政院院长，明显抵触宪法，无待辞费。
至谓于副总统不兼行政院院长，于１总统、副总统均缺位（增修条文第二条第八项）或２总统、副总统均不能视事（宪法第四十九条）或３总统于任满之日解职，如届期次任总统尚未选出，或选出后总统、副总统均未就职时（宪法第五十条），各该宪法条文既均规定由行政院长代行总统职权，即均有二位一体现象之发生，其既均为宪法所容许，何以副总统兼任行政院院长时，所发生之二位一体或三位一体之现象，即达违宪之程度？此盖因上述三种情况，虽均违背宪法上权力制衡之原则，但其乃宪法就不得已之状况所特别明文允许之例外，因此，在宪法无明文规定副总统可兼任行政院院长，又无明文规定就其因此造成之二位一体或三位一体之现象，可被允许下，其与上述三种宪法明文规定之情形，即不可同日而语，自有违背宪法上权力制衡之原则。
另谓副总统兼任行政院院长，一旦出现总统缺位之情形，以副总统身分继任后，应立即提名新院长人选，咨请立法院同意；其在立法院休会期间者，则适用宪法第五十五条第二项，由副院长代理其职务，即足以解决二位一体之现象，故未达违宪程度云云。其实此种曲意维护现实，勉强解释适用之方法，均有盲点。简言之，前一情形，在新院长未获立法院同意前，二位一体之现象仍然存在（增修条文第二条第三项参照）；在后者情形，宪法第五十五条第二项行政院院长之辞职系出于自愿，并非宪法义务之辞职，宪政大事不能依赖当事人之善意，亟需建立制度，以图宪政秩序之长久安定，方为正途。
至于副总统兼任行政院院长所遭遇之情形为总统不能视事，其因此造成三位一体之现象，依同一理由，也绝非可藉类推或转换适用之方式，即可圆满解决，宪法之解释绝不可图一时之便利，致贻无穷之后患。
三副总统兼任行政院院长违背宪法对总统职权所为“双重安全保障”之规定
总统为国家元首，对外代表中华民国（宪法第三十五条），对内统率全国陆海空军（宪法第三十六条），并享有宪法有三十七条至四十四条所列举之各项权限。总统既为国家统一存在之象征，全民拥载之领袖，位高权重，自不能一日或缺。此所以宪法除规定总统缺位时，由副总统继任，总统不能视事时，由副总统代行其职权外，增修条文第二条第八项复载：“总统、副总统均缺位时，由行政院院长代行其职权。”，以及宪法第四十九条后段：“总统、副总统均不能视事时，由行政院院长代行其职权。”之明文规定。上引条文即为宪法针对确保总统职权行使不能一日中断，所作之双重安全保障之规定。我国宪法既分设总统、副总统及行政院院长三个职位，其本意自应由不同之人分别担任，此所以上引条文皆规定总统、副总统“均”缺位或“均”不能视事时，由行政院院长代行其职权，并未省略其中任一职位，而宪法原条文对副总统单独缺位时，并无补选之规定，增修条文第二条第七项对此情形，已明定由总统于三个月内提名候选人，召集国民大会补选，继任至原任期届满为止。尤足证明第二届国民大会对副总统职位之重视，不容长期虚悬，俾维持总统缺位时得立即继任，以确保总统职位之功能不致中断。若万一总统、副总统“均”缺位或“均”不能视事时，也有行政院院长代行总统之职权，并即进行补选总统、副总统。惟在副总统兼任行政院院长时，一遇总统、副总统“均”缺位或“均”不能视事时，国家无人有权行使总统之职权，对外无人代表中华民国，对内无人统率全国陆海空军，国家陷入无人行使元首职权之窘境，是则宪法为巩固国权，保障民权，奠定社会安宁，增进人民福利之宗旨，岂不尽失。负有解释宪法重责大任者，于解释宪法时，除应忠于宪法之原意外，更应为建立长远的而非一时的宪政秩序之安定，而念兹在兹！爰为不同意见书如上。

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抄立法委员冯定国等六十二位声请书
壹、声请解释宪法之目的
新任总统产生后，行政院长率内阁阁员总辞时，总统可否对其行政院长之辞呈批示慰留或退回，而无须再重新提名并咨请立法院同意，宪法规定不详，于适用时滋生诸多疑义，特请大法官解释，副总统得否兼任行政院长亦请大法官一并解释。
贰、疑义性质、经过及涉及宪法条文
新任总统产生后，行政院为了尊重总统对阁揆提名权，皆会由院长率同阁员依宪政惯例提出总辞，而由新总统重新提名阁揆咨请立法院同意。但若总统欲使原有之院长续任时，总统府认为无须重新提名，仅须于行政院长之辞呈上批示慰留或退回即可，而立法院坚持即使被提名人与现任院长为同一人，也须由总统重新提名，送请立法院同意以维持宪政惯例，双方各持理由，互不相让，另外总统亦拟提名副总统兼任行政院长，立法院认为违宪，互有争执。
一、总统府认为无须重新提名之理由总统府认为无须重新提名之理由主要有二：
1 原有之院长已经过立法院同意，故不须再经立法院同意：
总统府认为原有之行政院长既已经过立法院同意，而现在所欲提名之院长既与原来之行政院长系同一人，故无须再经立法院行使同意权。
2 不须重新提名，即不须经立法院同意：
总统府认为，行政院长辞呈之批示权是属于总统之实质权利，只要总统不批示行政院长之辞呈，则并无新院长被提名人之产生，而无新院长则无须再经立法院同意。
二、立法院认为必须重新提名咨请立法院同意之理由
立法院认为必须重新提名咨请立法院同意之主要理由有：
1 总统对行政院长辞职之免职令仅是形式之权利而非实质之权利：
依宪法或宪政惯例或大法官会议解释行政院长至少有下列之三种情形应辞职：
a 立法院对行政院之覆议案经出席立法委员三分之二维持原案时。
b 立法委员任期届满改选后第一次集会前。
c 新任总统选出后
在上列之三种情形，行政院长皆必须向总统提出辞职，总统如皆可在其辞呈上批示慰留，则行政院长岂非可永不经立法院同意，且依宪法增修条文规定行政院长之免职令，须新院长经立法院同意后生效，由此更可知总统对行政院长之免职权仅为形式之权利。
2 行政院长原经立法院同意时，其立法院之同意仅同意至原任总统任期届满时及现任立委任期届满时为止，今新任总统既已选出，故总统不得批示慰留或退回，应重新提名。
3 原立法院同意时之行政院长未具副总统身份，今已具有副总统身份，其客体不同，故原立法院之同意不得延续至新任总统就职后。
4 慰留或退回仅为长官对部属之行政行为，行政院为国家最高行政机关与总统府无从属关系，故行政院长之辞职，在五权宪法架构下无长官可对其慰留。
三、总统府认为副总统可兼任行政院长之理由主要有二：
1 有前例可循。
2 宪法无明文规定不得兼任。
四、立法院认为总统不得兼任行政院长之理由有三：
1 总统、副总统、行政院长依宪法第四十九条规定，三者各有其职位，不得重复。
2 当总统缺位时由副总统续任，此时成为总统兼任行政院长，此时如行政院依宪法规定须总辞时，变成自己向自己总辞；总统公布法律、发布命令、行政院长副署时，亦发生相同之情况。
3 总统、副总统均缺位或不能视事时，由行政院长代行其职权，今副总统兼任行政院长，如总统、副总统均缺位，将无人可代行职权。
五、宪法相关条文
总统、行政院与立法院之关系与本声请有关者分别规定于宪法第三十七条、第四十九条、第五十三条、第五十五条第一项、第五十七条、宪法增修条文第二条第三项、大法官释字第三八七号解释。
宪法第三十七条规定：“总统依法公布法律，发布命令，须经行政院院长之副署，或行政院院长及有关部、会首长之副署。”宪法第四十九条规定：“总统缺位时，由副总统继任，至总统任期届满为止。总统、副总统均缺位时，由行政院院长代行其职权，并依本宪法第三十条之规定，召集国民大会临时会，补选总统、副总统，其任期以补足原任总统未满之任期为止。总统因故不能视事时，由副总统代行其职权。总统、副总统均不能视事时，由行政院院长代行其职权。”
宪法第五十三条规定：“行政院为国家最高行政机关。”
宪法第五十五条第一项规定：“行政院院长，由总统提名，经立法院同意任命之。”宪法第五十七条第一项第二、三款规定：
“二、立法院对于行政院之重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更之。行政院对于立法院之决议，得经总统之核可，移请立法院覆议。覆议时，如经出席立法委员三分之二维持原决议，行政院院长应即接受该决议或辞职。
三、行政院对于立法院决议之法律案、预算案、条约案，如认为有窒碍难行时，得经总统之核可，于该决议案送达行政院十日内，移请立法院覆议。覆议时，如经出席立法委员三分二维持原案，行政院院长应即接受该决议或辞职。”
大法官释字第三八七号解释：“行政院设院长、副院长各一人，各部会首长若干人，及不管部会之政务委员若干人；行政院院长由总统提名，经立法院同意任命之；行政院副院长、各部会首长及不管部会之政务委员，由行政院院长提请总统任命之。宪法第五十四条、第五十五条第一项、第五十六条定有明文。行政院对立法院负责，宪法第五十七条亦规定甚详。行政院院长既须经立法院同意而任命之，且对立法院负政治责任，基于民意政治与责任政治之原理，立法委员任期届满改选后第一次集会前，行政院院长自应向总统提出辞职。行政院副院长、各部会首长及不管部会之政务委员系由行政院院长提请总统任命，且系出席行政院会议成员，参与行政决策，亦应随同行政院院长一并提出辞职。”
宪法增修条文第二条第三项：“行政院院长之免职命令，须新提名之行政院院长经立法院同意后生效。”
参、两造辩论程序之声请
为求本解释案决议之周延，声请人请求开辩论庭。本院参与辩论之人选延后补呈。
肆、声请解释之急迫性
新任总统已就任，且总统拟以退回行政院长之辞呈或批示慰留之方式来回避立法院之行使同意权，亦欲使副总统兼任行政院长，如未经大法官之解释，很可能造成府院冲突之宪政危机，为此特请大法官依最速件之方式做出解释以利宪政运作，俾能化解宪政危机。
声请人
立法委员
冯定国周阳山钱达林丰喜姚立明郁慕明陈一新
赖来焜赵永清谢聪敏黄国钟郑龙水廖学广郑宝清
黄天福蔡正扬蔡煌琅张俊宏张旭成林光华巴燕达鲁
李显荣谢钦宗谢启大萧裕珍林政则蔡明宪范巽绿
林哲夫刘进兴李俊毅林忠正许添财高惠宇林明义
叶菊兰黄尔璇陈定南传崑成林郁方郝龙斌朱惠良
周荃陈癸淼林浊水郭政权锺利德刘盛良王天竞
陈朝容郑朝明罗福助简锡蔡中函全文盛苏贞昌
陈其迈王雪峰周伯伦瓦历斯贝林朱高正苏焕智
中华民国八十五年五月三十日
抄立法委员郝龙斌等八十二位声请书
壹、声请宪法解释之目的
声请大院大法官解释宪法，行政院院长不得兼任副总统，副总统亦不得兼任行政院长，担任其中一职而愿就任其中另一职者，应即辞去现职，并于就任另一职时生效；其未经辞职而就任另一职者，应于就任另一职时视为辞职。于大院为解释之日已有兼任情形者，应于解释之次日于两职中择一辞职，即时生效；其未为选择者，视为辞卸原职。
贰、疑义之性质与经过，及涉及之宪法条文
现任阁揆已于五月二十日就任副总统，虽曾请辞，惟总统未发免职令，并于六月五日获总统慰留，续任行政院院长，形成行政院院长兼任副总统，声请人等为立法院立法委员，依宪法规定行使职权，行政院院长向立法院负责，而生行政院院长兼任副总统应属违宪之疑义，爰依司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定声请大院释宪。我国宪法于第四章规定“总统”，第五章规定“行政”，副总统为国家备位元首，非行政系统之成员，以行政院长之职位、性质两异，互不相容，宪法第三十五条、第四十五条、第五十一条、第五十三条、第五十七条、宪法增修条文第二条第三、六、七、八项规定甚明，副总统与行政院院长若由同一人兼任，将严重影响中央政府体制定位，不符宪法相关规定，宪法既未明文许其兼任，属宪法有意省略之事项，即非宪法所许。
参、声请解释之理由及声请人对本案所持之立场与见解
（一）宪法分设副总统与行政院院长为不同之职位，依权力分立制度之法理，不得兼任。
宪法分章规定“总统”与“行政”，依宪法第四十五条、第四十六条、第四十九条、增修条文第二条第一、六、八项及第六条第三、五项规定，副总统与行政院院长职位之产生与性质均截然不同，宪法分设其职，依权力分立制度之原理，应由不同之人分任其职，否则即与宪法于不同章节分设其职之意思相左；又宪法增修条文第二条及第六条对副总统及行政院院长之弹劾、罢免，分设不同之程序规定，一人兼任两项职务，一旦发生弹劾事由，程序上应为如何之适用？显非宪法设制之本意。
（二）副总统为国家备位元首，行政院院长为国家最高行政机关首长，两者性质迥异，行政院院长不得兼任副总统。
宪法第四十九条规定，“总统缺位时，由副总统继任，至总统任期届满为止”；总统、副总统均缺位时，则应办理补选；宪法增修条文第二条第八项之规定同其意旨，又于第七项规定副总统缺位时之补选程序，藉以防免总统缺位之空白，副总统为备位总统，宪法法意甚明。依宪法第三十五条之规定，总统为国家元首。副总统既为备位总统，即为国家之备位元首。行政院院长依宪法第五十三条之规定，则为国家最高行政首长，有其职务分际，不得兼任副总统。宪法第四十九条规定总统缺位时，由副总统“继任”；总统、副总统均缺位时，由行政院院长“代行其职权”，宪法增修条文第二条第七、八项规定用语与之相同，可知副总统与行政院院长之地位迥异；宪法第五十一条复明文规定行政院院长代行总统职权时，其期限不得逾三个月；与副总统备位总统，应至任期届满为至，迥不相同，即可知宪法严防行政院院长与总统之职位混同，行政院院长不仅不得兼任总统，行政院院长亦不得兼任副总统，否则代行总统职权不得逾三个月之人，竟得继任总统至任期届满，宪法第五十一条之规定，必形同具文。
（三）副总统承总统之命行事，受总统指挥；行政院院长为国家最高行政机关首长，掌理行政权，向立法院负责，依总统并不指挥行政院院长之宪法精神，副总统不得兼任行政院院长。副总统为国家之备位元首，总统在位时，副总统应承总统之命行事，而无独立之职权。例如宪法第四十四条规定总统对于院与院之争执，除宪法有规定者外，得召集有关各院院长会商解决之，若总统认为适当，命副总统代其协商各院间争议，即无不可。副总统无独立职权，而需承总统之命行事，受总统指挥；行政院院长则有不然，依宪法第五十三条、五十四条之规定，为国家最高之行政首长，依宪法第五十七条规定及大院释字第三八七号解释，行政院院长向立法院负责，行政院院长掌理行政权，乃不受总统指挥；宪法增修条文第二条第五项规定总统得依法律规定设置国家安全会议与所属国家安全局，惟国安会与国安局既均隶属总统，即未改变行政院院长为国家最高行政机关首长之地位，行政院院长并不因此即受总统指挥。总统提出关于国家安全之大政方针，只能形成政治影响，不能具备法的拘束力，其应否及如何形成行政院政策向立法院提出法律案，均应为行政院之自由裁量。按行政院院长非属总统僚属，为我国宪法之基本精神之一。制宪前国民政府曾于民国二十五年五月五日公布宪法草案，通称为“五五宪草”，其中不仅未规定行政院向立法院负责，且于第五十六条规定行政院院长由总统任免之。张君劢氏于所著“中华民国民主宪法十讲”中，乃曰：“五五宪草中之行政制度，可说行政权集中于总统一人手上。虽然第五十五条规定：‘行政院为中央政府行使行政权之最高机关’，但行政院各部长官由总统任免，同时院长及各部会长官又专对总统一人负责，故院长及各部会长官为总统之属僚”（商务，六十年二月台一版，页五十六）。民国三十四年二月间国民参政会宪政实施协进会提出五五宪草研讨意见，亦明谓“总统制下之行政院院长，对总统负责，自应由总统任免”。至民国三十五年一月间政治协商会议通过宪草修改原则，关于行政院部分，则为根本之改写，而有“行政院为国家最高行政机关，行政院长由总统提名，经立法院同意任命之，行政院对立法院负责”之原则，同年十一月复有政协宪草之提出，以第五十六条之规定改变五五宪草之第五十五条，而成为“行政院院长由总统提名经立法院同意任命之，立法院休会期间，行政院院长辞职或出缺时，总统得暂行派员代理其职务，但须于四十日内召集立法院会议提请同意”，制宪时则更进一步改为现行宪法第五十五条之文字，使行政院院长之掌理行政权，向立法院负责，不受总统指挥。且五五宪草中第六十八条规定总统交议事项应经行政院之行政会议议决，并自政协草案中删去，现行宪法中亦不复见。相互对照，可知制宪时使行政院向立法院负责，总统不得单独任免行政院院长，无权为交议事项，以免阁揆成为总统属僚，才能真正成为最高行政机构之首长，为宪法之重要意旨。宪法增修条文第二条第三项规定行政院院长免职命令需经立法院同意新提名之阁揆后生效，其意相若，亦在避免行政院院长可由总统迳行免职，失却独立掌理行政权之地位。凡此均为大院依司法院大法官审理案件法第十三条规定解释宪法所应参考之制宪、修宪资料。副总统既需承总统之命行事，若使兼任行政院院长，行政权将尽入国家元首囊中，绝非宪法分设国家元首与行政院院长为两职，不使总统掌理行政权之本意，副总统自不得兼任行政院院长。
（四）总统为国家元首，不应兼任行政院院长；副总统为备位总统，总统不能为者，副总统亦不能为。
宪法规定总统与行政院院长角色各异，前引宪法第四十四条规定总统得召集各院院长会商解决院际争执，行政院可能为争执之一方，总统若兼任阁揆，宪法第四十四条之规定恐难生应有之作用；宪法第五十七条规定行政院院长行使覆议权应经总统核可、第三十七条规定总统公布法令应经行政院院长副署、第三十八条、第四十三条、第五十八条规定总统行使职权应经行政院会议决议之程序，在在均寓含总统与阁揆间权力制衡之意，总统若兼任行政院院长，凡此权力限制均将失其作用，自非宪法所许；副总统为备位之总统，总统不得为者，备位总统反得为之，实非宪法之常理。总统不得兼任行政院院长，副总统自亦不得兼任行政院院长。林纪东氏于所著“中华民国宪法逐条释义（二）”书中语及“副总统应超然于各院之外，如兼任为院长，恐不合于宪法之精神也”，其意实即在此。
（五）我国宪法设置之中央政府体制，职务互不相容之机关，人事以不相重叠为其基本原则，副总统与行政院院长之职务互不相容，自不得兼任行政院院长。
宪法第七十五条、第一百零三条均明文限制职务互不相容之政府机关人事重叠，大院则一再以释字第一号、第四号、第十五号、第十七号、第二十号、第二十四号、第二十五号、第三十号等解释重申其旨，此为我国中央政府建制之基本原则。宪法虽未明文禁止副总统兼任行政院院长，然不能因此目之为宪法之有意省略事项（大院释字第三号解释参照），盖宪法亦未规定司法院院长不得兼任行政院院长、行政院院长不得兼任法官、或行政院院长不得兼任考试院院长，若彼此竟可相互兼任，实与宪法规定政府机关分立而治之本意不符。又依宪法第二十八条规定之反面解释，国民大会代表可兼官吏，大院释字第三十号解释犹认国大代表与立法委员职务互不相容，不可兼任。宪法既未明文允许副总统得兼任行政院院长，此则应认系宪法有意省略事项。副总统与行政院院长之职务互不相容，已如前述，副总统自不得兼任行政院院长。
（六）宪政上虽曾有副总统兼任阁揆之实例，但既不符宪法规定，亦不构成宪政习惯，戡乱时期之作为，不足为训。
我国行宪之后，总统提名现任副总统兼任行政院院长，蒋中正总统曾有其例，惟此为戡乱时期之产物，与宪法规定实不相符。宪政中曾经出现之实例，未必足以构成具有拘束力之宪政习惯。副总统兼任行政院院长或行政院院长兼任副总统，在我国并非常例，且我国一向政治人才鼎盛，必由一人兼任两职，宪政上殊无构成常例之理由；以本案所生之争议观之，副总统兼任阁揆在政治上亦未发生一般人确信为法之结果，不能认为业已构成宪政习惯；况副总统兼任行政院院长或行政院院长兼任副总统，均与宪法规定有违，已如前述，自不能以过去违宪之错误示范做为合宪解释之基础。面对戡乱时期紊乱宪政之措施，熟谙非常时期宪政之林纪东氏身处戡乱时期，犹下“不合宪法精神”之针砭，具见硕学法儒，但知有宪法、不知阿世媚俗之前人风范，况乎国家进入民主宪政之成熟期，取法乎上犹且不遑，焉能重蹈以往不足为训之恶例之覆辙？
肆、声请大院援释字第一号解释之成例，为宪法解释如壹之说明。
声请人
立法委员
郝龙斌陈一新赖来焜陈汉强林浊水周伯伦林瑞卿
苏焕智郑朝明许添财尤宏廖大林苏嘉全颜锦福
萧裕珍刘进兴洪奇昌陈癸淼林政则朱惠良钱达
郑宝清王志雄翁金珠李应元巴燕达鲁周阳山范巽绿
彭绍瑾彭百显廖学广陈文辉蔡明宪陈定南林丰喜
林文郎李俊毅林忠正王雪峰王拓王天竞林郁方
姚立明高惠宇张俊宏徐成焜陈宏昌蔡中涵林明义
陈朝容傅崑成施明德黄国钟周荃张俊雄沈富雄
林哲夫陈其迈黄天福余玲雅邱垂贞简锡林宏宗
罗福助陈志彬冯定国李庆华谢启大林光华李进勇
张旭成陈永兴施台生高扬昇柯建铭郑龙水郁慕明
蔡正扬赵永清朱高正苏贞昌瓦历斯贝林
中华民国八十五年六月五日
抄立法委员张俊雄等五十七位声请书
为连战先生以副总统身分兼行政院长，有抵触宪法第四十九条等条文之疑义，应请大法官会议解释，并宣告副总统不得兼任行政院长：
甲、依宪法第四十九条之精神，制宪者当初对政府架构之设计，显然副总统和行政院长是由二人担任的两个重要职位。故由副总统兼任行政院长，显与宪法相抵触。
宪法第四十九条规定：“总统缺位时，由副总统继任，至总统任期届满为止。总统、副总统均缺位时，由行政院院长代行其职权”‥“总统因故不能视事时，由副总统代行其职权。总统、副总统均不能视事时，由行政院院长代行其职权”。依据此规定：“总统、副总统均缺位时，由行政院院长代行其职权”，“总统、副总统均不能视事时，由行政院院长代行其职权”，意指在副总统亦出缺（亦均不能视事）时，由行政院长代行总统职权，由此可知，制宪者当初对政府架构设计里，很显然副总统和行政院长是由二人担任的两个重要职位，否则副总统若与行政院长同一人，他既不能以副总统身分代行总统职务，又如何有可能以行政院长身分代行，可见副总统兼任行政院长之权宜措施，已抵触宪法第四十九条之规定。
乙、副总统兼任行政院长，实已破坏宪法所设计之体制，诚与宪法相抵触。
宪法增修条文第二条第一项定：“总统、副总统由中华民国自由地区全体人民直接选举之。”宪法第五十四条规定：“行政院设院长、副院长各一人，各部会首长若干人，及不管部会之政务委员若干人。”宪法第五十五条第一项规定：“行政院长由总统提名，经立法院同意任命之。”宪法第四十九条规定：“总统缺位时，由副总统继任，至总统任期届满为止，总统、副总统均缺位时，由行政院长代行其职权。”
根据上述之规定，宪法分别指陈副总统及行政院长产生的方式、扮演的角色，以及可履行的职权，在在证明宪法所设计之体制是将副总统及行政院长定为两种职位，且由二个不同的人来担任，以符合专业分工的原则。故副总统兼任行政院长，实已破坏宪法所设计之体制，诚与宪法相抵触。
丙、副总统兼任行政院长亦有混乱体制之虞，不是长治久安之计。
宪法增修条文第二条第九项规定，国民大会拥有提出总统、副总统罢免案的职权，另外第二条第十项，国民大会亦拥有议决监察院所提出总统、副总统弹劾案的职权，而宪法第五十七条规定行政院对立法院负责。所以在副总统兼任行政院长的情况下，如果国民大会与立法院的意见不一，势必形成僵局，因此，副总统兼任行政院长有混乱体制之虞，不是长治久安之计。
丁、总统不得兼任行政院院长，副总统自亦不得兼任行政院院长。
宪法第四十四条规定：“总统对于院与院间之争执，‥得召集有关各院院长会商解决之。”而行政院亦可能为院与院间争执之一方，总统若兼任行政院院长，宪法第四十四条之精神必破坏无遗。
宪法第三十七条规定：“总统依法公布法律，发布命令，须经行政院院长之副署，或行政院院长及有关部会首长之副署。”
宪法第三十八条、第四十三条、第五十七条，亦均寓含了总统与行政院院长权力之均衡，故总统若兼任行政院院长，这种权力均衡之设计将丧失作用，自非宪法之目的所在，而副总统为备位之总统，总统不得为者，备位总统（副总统）反可为之，实非宪法常理，总统不得兼任行政院院长，副总统自亦不得兼任行政院院长，其理至明矣。
戊、总统、副总统、行政院长三位一体，可能形成宪政僵局，将严重伤害宪法尊严，使国内政局陷入动荡不安。
副总统依宪法的规定，本有继任总统或代行总统职权之可能性。宪法学耆宿林纪东教授在其所著“中华民国宪法逐条释义”中即明白提及：“副总统应超然于各院之外，如兼任行政院院长，恐不合于宪法之精神也。”其文中更提及：“设置副总统之主要目的，实在总统缺位时之继任，倘副总统与行政院长为同人，一旦总统因故不能视事，则如同由行政院院长代行总统职权，但宪法上若干权力实有不适宜由行政院长代总统行使者，如第四十四条之权限争议处理权，及第五十七条之核可权。”而前述问题之发生，并非不可能。所以副总统兼行政院长同一人化的安排，则有可能造成总统、副总统、行政院院长三者合一的窘境，便可能形成宪政僵局，严重伤害宪法尊严，更可能使国内政局陷入动荡不安，恐非国家与全民之福。
综上所陈，副总统兼任行政院长，同一人化的“政治安排”，虽有历史先例，但先例立存的时空环境，与今日之情势大不相同，如陈诚先生，严家淦先生以副总统兼任阁揆，毕竟是威权时代的例子，陈诚是因当时的行政院院长俞鸿钧遭监院弹劾而兼任，严家淦先生兼任则是强人培植蒋经国的产物，故不能再凭先例来合法化这项安排，况且这种安排不符合世界潮流，亦有违分职定位的组织设计原则。故连战先生以副总统身分兼行政院院长，有抵触宪法第四十九条等条文之疑义，应请大法官会议解释，并宣告副总统不得兼任行政院院长。
谨状
司法院公鉴
声请人：
即立法委员
张俊雄苏嘉全谢锦川柯建铭沈富雄简锡许添财
黄国钟颜锦福林光华陈其迈彭百显朱高正李进勇
郑朝明巴燕达鲁蔡正扬林哲夫周伯伦黄天福苏贞昌
郁慕明王拓张旭成林文郎蔡煌琅陈永兴李俊毅
钱达叶菊兰林浊水王雪峰廖学广张晋城廖大林
傅崑成冯定国朱惠良邱垂贞姚立明陈一新刘进兴
苏焕智陈文辉周荃高惠宇郑宝清萧裕珍林忠正
陈癸淼谢聪敏周阳山彭绍瑾余玲雅翁金珠林丰喜
李应元
中华民国八十五年六月十四日
抄立法委员饶颖奇等八十位声请书
主旨：立法委员饶颖奇等八十人，为总统改选，行政院院长须否辞职并由总统重行提名行政院院长咨请立法院同意，副总统得否兼任行政院院长，及立法院本（八十五）年六月十一日审查通过“咨请总统尽速重新提名行政院院长，并咨请立法院同意”决议案，是否逾越宪法赋与立法院之权限以及对总统是否具拘束力等，发生疑义，爰依司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款声请解释。
说明：
壹、声请解释宪法之目的
一、依宪法第五十七条规定，行政院向立法院负责；贵院大法官议决释字第三八七号解释并已作出明确决议，认为行政院院长须于立法院改选后，向总统辞职。依此意旨，总统改选后，本于民意政治原理已获同一立法院同意任命之行政院院长，应无随同辞职之宪法义务，总统对行政院院长请辞所为“著毋庸议”之批示，系属总统之职权范围；又依宪法第五十五条第一项“行政院院长，由总统提名，经立法院同意任命之。”之规定，行政院长之提名权属总统，宪法所赋与立法院者仅为被动行使对该被提名人选之同意与否之权，总统既未重行提名新院长，在立法院未改选之情况下，自不生须再咨请立法院同意之问题。
二、副总统之设置，依宪法第四十九条规定，端在总统缺位或因故不能视事时，继任或代行总统之职权，平日即为总统分劳，辅弼总统处理宪法规定事务，并无特定之职务；与行政院院长为国家最高行政机关首长职务之性质并无不相容或矛盾之处，故在我国宪法及其增修条文与法律未限制情形下，如基于实际需要而以副总统身分兼任行政院院长，尚无不可。
三、依宪法规定，对立法院负责者为行政院，并非总统，故立法院监督对象为行政院，并非总统，而立法院之职权系就总统提名之行政院院长人选为被动行使同意权，并未包括主动提名权，总统改选既无应重行提名行政院院长之宪法义务，则立法院本年六月十一日审查通过“咨请总统尽速重新提名行政院院长，并咨请立法院同意”决议案，已逾越宪法赋与立法院之权限，对总统自不具拘束力。
贰、疑义之性质与经过及涉及之宪法条文
立法院为行使职权适用宪法发生疑义之事项，爰说明如下：
一、本声请之提出系依据司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款：“依立法委员现有总额三分之一以上之声请，就其行使职权，适用宪法发生疑义，‥‥”之规定。
二、宪法第五十七条规定行政院对立法院负责，第五十五条第一项规定“行政院院长，由总统提名，经立法院同意任命之”，惟对行政院院长任期并无明文规定，贵院大法官爰作成释字第三八七号解释，明确释示行政院院长应提出辞职之时机，至于行政院院长已依上开规定请辞，并于立法院改选后被重新提名获同意任命之情形，于新任总统产生后须否再辞职并由总统重行提名行政院院长咨请立法院同意、副总统得否兼任行政院院长及立法院前揭“咨请总统尽速重新提名行政院院长并咨请立法院同意”之决议有无逾越宪法赋与立法院之权限以及对总统是否具拘束力等，适用宪法仍有疑义，故声请解释。
参、声请解释宪法之理由及对本案所持之立场与见解
一、关于总统改选，行政院院长须否辞职并由总统重行提名行政院院长咨请立法院同意部分：
（一）我国宪法并无行政院院长任期之明文规定，惟行政院院长
由总统提名，经立法院同意任命，行院院长对立法院负政治责任，此乃我国宪法有关总统、行政院与立法院三者间之制度性设计，基于民意政治及责任政治之原理，行政院院长自应于每届立法委员任期届满改选后提出辞职，俾总统得审视立法院改选后之政治情势，重行提名新任人选，咨请立法院同意，以反映民意趋向，贵院大法官爰于八十四年十月十三日作成释字第三八七号解释，阐明立法委员任期届满改选后第一次集会前，行政院院长应提出总辞，此一解释已为确立行政院总辞时机之宪法性规范。行政院连院长既依上开解释于本年一月二十五日提出总辞，并依宪法第五十五条第一项规定，经总统提名，获立法院本届第一会期第一次院会同意，于本年二月二十四日重行任命为行政院院长，其现任行政院院长职务，已完成各项宪法程序，符合宪政规定及体制。
（二）以往几位行政院院长固有以配合总统任期届满为由而提出
总辞之事实，但当时立法院未经全面改选，尚不能反映民意全貌，如行政院院长于斯时之政治情势下未配合总统任期届满提出总辞，即有得永远续任之虞，故有总辞之情形。现立法院既经全面改选，且第三届立法委员就职后，连战院长已依贵院大法官议决释字第三八七号解释向总统提出总辞，并经总统再次提名由立法院予以实质审查后同意任命，已具体践行宪法第五十七条向立法院负责之规定，与过去情势已显然有别，以往行政院院长在总统任期届满提出总辞之模式已不宜沿用。更何况宪法增修之后，总统任期与立法委员任期互有参差，行政院究应于何时提出总辞，贵院大法官议决释字第三八七号解释已经阐明，如总统改选后行政院院长亦需总辞，由总统重行提名行政院院长，再由立法院行使二次同意权，极易使政局陷于不稳定状态，重大政策将无法顺利推动。连战院长于本次总统改选后之提出总辞，并非缘于宪法义务或沿用旧例，而仅系基于政治伦理对新任总统职权之尊重而为之礼貌性辞职，总统依其职权批示“著毋庸议”，即有无庸辞职之意。
（三）总统连选连任，仍以原行政院院长为行政院院长时，性质上即属续任，该院长既经立法院同意在先，在立法院未改选之情况下，重行提名送请同意，并无意义，且在法理上如行政院院长之重要政策，为立法院所不赞同，自可依宪法第五十七条第二款规定，决议移请行政院变更之。
（四）依宪法第五十五条第一项“行政院院长，由总统提名，经立法院同意任命之。”之规定及其增修条文第二条第三项总统发布依宪法经立法院同意任命人员之任免命令，无须行政院院长之副署及同条第四项行政院院长之免职命令，须新提名之行政院院长经立法院同意后生效之意旨，行政院院长之提名权属总统，总统如欲更易现任行政院院长，原可随时另提新任之人选咨请立法院行使同意权，如立法院同意新人选，则原任行政院院长自须辞职；如不辞职，总统亦可予以免职，而不需行政院院长副署，既然总统提名行政院院长人选之时机非仅限于总统就任之际，而立法院之同意权亦仅为被动行使，则总统自无于就任时应重新行使提名权咨请同意之宪法义务。
（五）综上，无论从宪法规定或法理而论，新任总统就职，行政院院长并无于此时应行辞职之宪法义务，总统对行政院院长之请辞批示“著毋庸议”，系属总统之职权。行政院院长之提名既权属总统，宪法所赋与立法院者仅为对该被提名人选之被动行使同意与否之权，从而总统并无应重行提名行政院院长之宪法义务。其既未重行提名，自不生须再咨请立法院同意之问题。
二、关于副总统得否兼任行政院院长部分：
（一）副总统之设置，依宪法第四十九条规定，端在总统缺位或因故不能视事时，继任或代行总统之职权，平日即为总统分劳，辅弼总统处理宪法规定事务，并无特定之职务；而行政院院长为国家最高行政机关首长，其职权包括综理行政院事务，并监督所属机关；关于一般行政事务，得依法发布命令；副署总统公布之法律、命令；主持行政院会议；提请总统任命行政院副院长、各部会首长及不管部会政务委员等，并依宪法第五十七条规定向立法院负责，二者职务性质并无不相容或矛盾之处，如基于实际需要，由其兼任行政院院长，在宪政体制上尚无不可。
（二）在我国现行宪政体制下亦有以副总统身分兼任行政院院长之事实（即陈诚先生于民国四十七年七月十五日至五十二年十二月十六日期间，以副总统身分兼任行政院院长，及严家淦先生于五十五年五月二十日至六十一年六月一日期间，以副总统身分兼任行政院院长），于宪政运作上并无窒碍难行之处，故在我国宪法及其增修条文与法律未限制情形下，以副总统身分兼任行政院院长自无不可。三、关于立法院“咨请总统尽速重新提名行政院院长并咨请立法院同意”之决议，是否逾越宪法赋与立法院之权限以及是否对总统具拘束力部分：
（一）按宪法第五十七条规定，行政院向立法院负责，并以行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责，立法委员在开会时有向行政院院长及各部会首长质询之权、立法院对于行政院之重要政策不赞同时得以决议移请行政院变更之及行政院对于立法院决议之法律案、预算案、条约案，如认为有窒碍难行时，得经总统之核可，于该决议送达行政院十日内移请立法院覆议等方式向立法院负责，故在宪政设计上，对立法院负责者为行政院，并非总统，立法院监督对象既为行政院，并非总统，立法院自不能逾越其宪政权限监督总统。
（二）宪法及其增修条文有关立法院之职权及其与总统之关系规定如次：
1 第六十三条规定立法院有议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及国家其他重要事项之权。
2 第三十九条规定总统依法宣布戒严，但须经立法院之通过或追认。立法院认为必要时，得决议移请总统解严。
3 第五十五条及第一百零四条规定行政院院长及监察院审计长，由总统提名，经立法院同意任命之。
4 第六十九条规定立法院遇有总统之咨请，得开临时会。
5 第七十二条规定立法院法律案通过后，移送总统及行政院，总统应于收到后十日内公布。
6 宪法增修条文第二条第四项规定总统为避免国家或人民遭遇紧急危难或应付财政经济上重大变故，得经行政院会议决议发布紧急命令，为必要之处置，不受宪法第四十三条之限制。但须于发布命令后十日内提交立法院追认，如立法院不同意时，该紧急命令立即失效。除上开相关规定外，尚无立法院得以决议要求总统为一定行为之权力或立法院得监督总统之条文可资遵循，且行政院长之提名权属总统，宪法所赋与立法院者仅为对该被提名人选之同意与否之权已如前述，故立法院前开决议，显已逾越宪法规定立法院职权之范畴及五权制衡之精神。
（三）依立法院议事规则第三十七条规定“法律案及预算案，应经三读会议决之。”“前项以外之议案，应经二读会议决之。”立法院前开决议案并无法律名称及条文，且该案系以二读会方式通过，自非法律案应属无疑，则上开决议对总统应无法律上之拘束力，至依宪法第六十三条规定，立法院固有议决国家其他重要事项之权，惟所谓国家重要事项，宪法学者多认为宜限于与立法院之职权有密切关系者，而非总统及其他各院所能单独决定者，立法院前开决议内容已逾越其宪政权限与制衡原理，对总统自不具拘束力。
声请人：
饶颖奇高育仁洪玉钦洪昭男黄主文林志嘉郑逢时
曾永权陈健民曹尔忠陈琼赞沈智慧
连署人：
萧万长廖福本丁守中黄昭顺蔡璧煌李友吉曾振农
朱凤芝陈杰儒林锡山刘光华潘维刚葛雨琴陈鸿基
林明义游淮银洪性荣林政则王天竞李必贤吴克清
郭政权萧金兰赵永清陈志彬杨吉雄刘国昭林源山
施台生郭廷才张光锦简金卿锺利德徐中雄靳曾珍丽
林国龙徐成焜许舒博陈清宝高扬昇庄金生李鸣皋
郑永金陈宏昌徐少萍李显荣郭金生林耀兴陈朝容
杜振荣李文郎张文仪王令麟章仁香韩国瑜罗传进
黄清林吴惠祖谢钦宗林建荣黄秀孟林炳坤王素筠
洪秀柱王志雄全文盛翁重钧刘盛良

          注意事項：相關大法官會議解釋
                    釋字一、十五、二十、三十、七十四、七十五、二百零七、二
                    百六十一、三百二十五、三百二十八、三百四十、三百八十七
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