司法院释字第342号解释

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释字第341号

释字第342号
制定机关：中华民国司法院大法官

释字第343号

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姊妹计划: 数据项

解释字号[编辑]

释字第 342 号

解释日期[编辑]

民国 83年4月8日

解释争点[编辑]

立法院就国安会议等三法之审议程序得为释宪机关审查？

资料来源[编辑]

司法院公报第 36 卷 6 期 1-10 页

解释文[编辑]

　　立法院审议法律案，须在不抵触宪法之范围内，依其自行订定之议事规范为之。法律案经立法院移送总统公布者，曾否践行其议事应遵循之程序，除明显抵触宪法者外，乃其内部事项，属于议会依自律原则应自行认定之范围，并非释宪机关审查之对象。是以总统依宪法第七十二条规定，因立法院移送而公布之法律，纵有与其议事规范不符之情形，然在形式上既已存在，仍应依中央法规标准法第十三条之规定，发生效力。法律案之立法程序有不待调查事实即可认定为抵触宪法，亦即有违反法律成立基本规定之明显重大瑕疵者，则释宪机关仍得宣告其为无效。惟其瑕疵是否已达足以影响法律成立之重大程度，如尚有争议，并有待调查者，即非明显，依现行体制，释宪机关对于此种事实之调查受有限制，仍应依议会自律原则，谋求解决。关于依宪法增修条文第九条授权设置之国家安全会议、国家安全局及行政院人事行政局之组织法律，立法院于中华民国八十二年十二月三十日移送总统公布施行，其通过各该法律之议事录，虽未经确定，但尚不涉及宪法关于法律成立之基本规定。除此之外，其曾否经议决通过，因尚有争议，非经调查，无从确认。依前开意旨，仍应由立法院自行认定，并于相当期间内议决补救之。若议决之结果与已公布之法律有异时，仍应更依宪法第七十二条之规定，移送总统公布施行。

理由书[编辑]

　　依民主宪政国家之通例，国家之立法权属于国会，国会行使立法权之程序，于不抵触宪法范围内，得依其自行订定之议事规范为之，议事规范如何践行系国会内部事项。依权力分立之原则，行政、司法或其他国家机关均应予以尊重，学理上称之为国会自律或国会自治。又各国国会之议事规范，除成文规则外，尚包括各种不成文例规，于适用之际，且得依其决议予以变通，而由作此主张之议员或其所属政党自行负担政治上之责任。故国会议事规范之适用，与一般机关应依法规严格执行，并受监督及审查之情形，有所不同。
　　立法院为国家最高立法机关，由人民选举之立法委员组织之，代表人民行使立法权，宪法第六十二条定有明文。立法院行使职权之程序，宪法虽未详加规定，惟其审议法律案，须依议事规范为之，而议事规范系由立法院组织法、议事规则及议事惯例等构成，与一般民主宪政国家国会所享有之自律权，并无二致。立法院于审议法律案过程中，曾否践行其议事规范所定程序乃其内部事项，除抵触宪法者外，属于议会依自律原则应自行认定之范围，并非释宪机关审查之对象，此在各国实务上不乏可供参考之先例。美国联邦最高法院一八九○年裁判认为：法案经国会两院议长署名送请总统批准并交付国务卿者，即应认该法案已经国会通过，无须审酌国会两院之议事录及有关文件。此系基于权力分立，各部门平等，互相尊重之意旨，司法机关就此等事项之审查权应受限制（见 Field v. Clark, 143 U. S. 649）。日本最高裁判所一九六二年裁判认为：警察法修正案既经参众两院议决，并循法定程序公布，法院唯有尊重两院之自主性，不应就上诉论旨所指有关制定该法议事程序之事实加以审理，进而判断其有效或无效（日本最高裁判所大法庭一九六二年三月七日判决）德国联邦宪法法院一九七七年裁判亦认为：议会之议事规范除抵触宪法者外，有关议事进行及纪律等事项，均属议会自律之范围。法律在审议过程中曾经不同党派之议员参与协商，提付表决时又无基本争议，则于表决时，不论出席人数如何，若未有至少五人以上议员之质疑，而经确认其无决议能力，即于决议之效力不生影响(BVerfGE 44, 308ff.)。此等判例所含国会议事实务之细节，虽因各国制度有异，难期一致，然其尊重议会自律之理念，则并无不同。是以总统依宪法第七十二条规定，因立法院移送而公布之法律，纵有与其议事程序不符之情形，然在形式上既已存在，依中央法规标准法第十三条之规定，仍生效力。
　　法律因抵触宪法而无效，固不以其内容抵触宪法者为限，即其立法程序有不待调查事实即可认定为抵触宪法之重大瑕疵者（如未经宪法第六十三条之议决程序），则释宪机关仍得宣告其为无效。然如其瑕疵是否已达足以影响法律成立之重大程度，尚有争议，并有待于调查者，则事实尚未明显。依司法院大法官审理案件法第十三条第二项规定，大法官解释宪法得准用宪法法庭之规定行言词辩论，乃指法律问题之辩论，与宣告政党违宪事件得调查证据之言词辩论，有所不同，即非释宪机关所能审究，且若为调查事实而传唤立场不同之立法委员出庭陈述，无异将政治议题之争议，移转于司法机关，亦与宪法第七十三条之意旨有违，应依议会自律原则，仍由立法院自行认定之。关于依宪法增修条文第九条授权设置之国家安全会议、国家安全局及行政院人事行政局三机关，其组织应以法律定之。行政院提出各该机关组织之法律草案后，立法院于同条第三项所定期限届满前审议，并经总统于中华民国八十二年十二月三十日依立法院同日（八二）院台议字第四○一八、四○一九及四○二○号咨文公布施行。其通过各该法律之议事录，虽未经确定，但非议事日程上之讨论事项，尚不涉及宪法关于法律成立之基本规定，亦即并非足以影响各该法律成立之重大瑕疵。至除此之外，其瑕疵是否已达重大程度，则尚有争议，立法院当时议事情形混乱，导致议事录迄未确定，各该法律案曾否经实质议决，自非明显，更无公众周知之可言。依前开说明，应由立法院于相当期间内议决补救之。若议决之结果与已公布之法律有异时，应更依宪法第七十二条之规定，移送总统公布施行。其生效日期，则得依中央法规标准法第十二条及第十三条之规定决定之。
　　该会议由司法院林院长洋港担任主席，大法官吴庚、翟绍先、翁岳生、李钟声、杨日然、张承韬、刘铁铮、史锡恩、张特生、杨与龄、郑健才、陈瑞堂、马汉宝、杨建华出席，秘书长葛义才列席；会中通过之解释文、解释理由书、马大法官汉宝提出之协同意见书及杨大法官建华提出之不同意见书，均经司法院以院令公布。

意见书[编辑]

协同意见书：　　　　　　　　　　　　　大法官马汉宝
本件解释，其理由书节录外国判例文字作为理由书之内容，本席认为此一方式欠妥，爰提协同意见书，说明其理由如次：
中华民国司法院大法官解释宪法及统一解释法律与命令，除依法应参考制宪、修宪及立法资料外，自得于审查过程中参考内外国之判例、学说、习惯等其他相关资料。惟解释文及解释理由书之文字，系大法官基于中华民国宪法及法律规定，本个人之知识、智慧与经验，独立而合议所作成，有其本身之权威与尊严，而不宜仰仗外来之助力，包括外国之资料在内。外国资料之引据，主要在于案件审查过程中，用以支持及加强对于解释文及解释理由书提出之见解，使其更具说服之力。本件解释理由书，分别节录与美国联邦最高法院一项，判决日本最高裁判所一项判决及德国联邦宪法法院一项裁判有关之文字，作为理由书之内容。该三案之事实与争议与本件解释案之事实与争议，均颇有出入，而并非无可质疑之处，致节录各案有关文字，煞费心机，徒增大法官对此段文字所负之责任。
依本席之见，上述外国判例，即使认为“其尊重议会自律之理念，则并无不同”，而具有参考价值，亦宜以下列二种方式处理：
（一）首先宜用加（注）方式，即在理由书“此在各国实务上亦不乏可供参考之先例”下加（注）字，然后将节录上述三国判例之文字记入于理由书后所加之（注）内。加（注）为学术性文字通用之方式，其可取之处，在于（注）内文字较具举例与参考之意，即所举之例仅供参考，并非必限于此是。司法院大法官之解释如未曾用过加（注）方式，则既然法无明文禁止，何妨开此一例，亦可略增大法官解释之学术性。
（二）其次可采括弧方式，即在“此在各国实务上亦不乏可供参考之先例”下加括弧（如……），然后记入节录三项外国判例之文字。如此亦可达到提供参考之目的，并得减轻对节录文字所负之责任。
本席提出上述意见，主要在呼吁今后如必须引用外国资料，其宜采之方式，不再将外国资料直接用于解释文或解释理由书内，而系于解释理由书后采加（注）方式。不得已时，再用正文内加括弧之方式。如此，一则可利用堪供参考之外国资料，以加强大法官解释之依据，一则亦可顾及并维护中华民国大法官解释本身之权威与尊严。

不同意见书：　　　　　　　　　　　　大法官杨建华
中华民国宪法增修条文第九条第一项、第二项规定“总统为决定国家安全有关大政方针，得设国家安全会议及所属国家安全局”，“行政院得设人事行政局”。因上述三机关原系依动员戡乱时期临时条款所设置，动员戡乱时期终止后，其机关组织法规失所依据，故上述增修条文第三项又规定“前二项机关之组织，均以法律定之，在未完成立法程序前，其原有组织法规得继续适用至中华民国八十二年十二月三十一日止”。因之，如总统基于上述宪法增修条文之授权，决定设置国家安全会议及国家安全局，行政院亦基于上述宪法授权，设人事行政局，立法院即应于上述期限内完成三机关组织之立法，究应为如何内容之立法，固有其实质上审查权，但宪法增修条文规定应依法律订定之事项，立法院自有如期审议之宪法上义务。新组织法如不于期限内完成立法程序，则该三机关之组织，即有法律真空状态，立法院院会主席未遵守议事程序行事，固有其不得已之苦衷。多数大法官认为总统据立法院移送而公布之法律，纵有与议事规范不符情形，然在形式上既已存在，仍发生效力，其安定宪政秩序之至意，亦值钦佩。惟本席研究程序法，基于“程序正义”原则，仍有左列疑虑，未敢遽予同意，兹述明意见如左：
一中华民国宪法第七十八条规定，司法院解释宪法并有统一解释法律及命令之权。司法院大法官审理案件法第四条第一项第一款及同法第五条第一款规定，适用宪法发生疑义，即得声请解释。宪法所称之“法律”，依宪法第一百七十条规定，须经立法院“通过”，总统公布。而立法院“通过”法律案，依宪法第六十三条规定，则须经“议决”程序，必须经“议决”程序后“通过”之法律，始得“移送”总统，总统始应依宪法第七十二条规定于十日内公布之，亦即必须经“议决”、“通过”、“移送”、“公布”之程序，始应生宪法上“法律”之效力。是否为上述“宪法”上之“法律”，自为宪法疑义，司法院大法官应属有权解释。
二司法院大法官对是否为宪法上之法律，既应有权解释，照前述宪法规定，在立法院必须先“议”后“决”，程序上方有“通过”之可言，若“议而未决”或“决而未议”或“未议未决”，即难认为已具备“法律”之基本成立要件。欠缺法律之基本成立要件者，应非宪法上之“法律”。
三多数大法官既认为“法律因抵触宪法而无效，并不以其内容抵触宪法者为限”，“法律案之立法程序有不待调查事实，即可认定为抵触宪法，亦即有违反法律成立基本规定之明显重大瑕疵者（如未经宪法第六十三条之议决程序），则释宪机关仍得宣告其无效。”则在“议而未决”、“决而未议”、“未议未决”之情形，依本席意见，应认系违反法院成立基本规定之明显重大瑕疵，与宪法第六十三条“议决”
后始能“通过”之规定不符。
四多数大法官又认为“其瑕疵是否已达足以影响法律成立之违宪程度，如尚有争议，即非明显，依现行体制，释宪机关对此事实之调查受有限制，仍应依议会自律原则，谋求解释。”其意似系指本件三法案是否有违反法律成立基本规定之明显重大瑕疵，尚有争议，有待调查，故作本件内容之解释。
五惟公众周知而于社会上已显著之事实，行使司法权者，即应据以认定该显著之事实，不容再加争议，亦无须再作证据调查，此为程序法上之原则（例如立法院长为刘松藩先生，若有人争议实为连战先生，岂非世外之人）。立法院于八十二年十二月三十日中午之全院委员会议，完全未朗读三法案之内容，更未经任何讨论，无“议”之可言，混乱中亦不知表决结果，即迳由主席宣示“通过”，此种状况，当晚台北各电视台均作现场报导，国人有目共睹，翌日台北各大报纸均将此“未议未决”之情形，大幅刊登，此虽为媒体报导，但立法院本身出版之公报，亦有类此之记载（八十三卷二期四三、四四页），其具有未经“议决”之明显重大瑕疵之事实，欠缺法律成立之基本规定，已为公众所周知，于社会上极为显著，大法官为社会一份子，当非视而不见，若谓此种事实，尚有“争议”，“并非明显”，仍待调查认定，本席实未敢同意。
六多数大法官引用外国判例参证，多方解说，用心良苦，无论所引判例之各别情节，与本件情形未必完全相同，在我国国会议事尚未臻于正常之际，本应“取法乎上”，各该判例是否为不易之铁则，非无争论。此例一开，嗣后各级议会均可不遵议事程序规范，将“议而未决”或“决而未议”、“未议未决”之法案，迳由主席宣示通过，移送公布，此对于我国民主制度与地方自治，是否将有负面影响，不待烦言而解。
七多数大法官认为上述三法案，在形式上既已存在，仍生效力，又认为“应由立法院自行认定，并于相当期限内议决补救之”。设立法院延不补救，此项未经“议决”“通过”即移送公布之法律，其效力即将持续存在，而宪法规定之“议决”、“通过”、“移送”、“公布”程序，则仅馀“移送”、“公布”而已。如“议决”、“通过”之程序可以省略，则立法院是否为人民选出代表之“合议体组织”，即成问题，此尚有何“民主”、“议会”、“立法”可言。
八本件三法案如认有明显重大瑕疵，非为宪法上之法律，立法院即应就原草案另经审议程序表通过，移送总统公布，其施行日期如溯及既往，定为“自中华民国八十三年一月一日起施行”，当可弥补其组织法之真空状态，并非无解决之途。若其内容有异议时，乃为无可奈何之事，此正足以为嗣后应重视立法程序之警惕，对民主政治之长远发展，必将具有正面影响。
综上所述，本席在维持当前宪政秩序之安全性与促进正常民主发展之长远性，两者之间，几经思考，宁愿选择后者，勇敢提出不同意见书如上。

相关附件[编辑]

抄立法院立法委员谢启大等五十八人声请书
主旨：本院谢委员启大等五十八年，为立法院审议“国家安全会议组织法草案”、“国家安全局组织法草案”、“行政院人事行政局组织条例草案”明显未经立法院完成二、三读议决程序，即由总统依据宪法第三十七条及第七十二条公布，发生适用宪法此二条文之疑义。爰依“司法院大法官审理案件法”第五条第一项第三款及第八条第一项之规定，声请大法官会议解释。
说明：
壹、声请解释宪法之目的
一、宪法第三十七条规定：“总统依法公布法律‥‥‥”，第七十二条规定：“立法院法律案通过后，移送总统及行政院，总统应于收到后十日内公布之‥‥‥。”因此可知，总统虽享有公布法律之权限，但此权限之实施，必须是在立法院依据宪法第六十三条议决法律案完成通过程序之后，乃可实施。立法之权完全由立法院享有，并非由总统分享。
二、立法院由人民所选举之立法委员所组织成立，代表民意议决法律案。依照宪法第七十六条之规定，制定“有立法院组织法”，复依该法第十七条制定有“立法院议事规定”。一切立法程序必须依照此一系列法律实践，才能在通过法律之后，送请总统公布施行。此一过程为立法院本身实践宪法上职权之重要程序，并已有长久之宪政实践习惯，可供遵行。
三、民国八十二年十二月三十日立法院明显未完成“国家安全会议组织法草案”、“国家安全局组织法草案”、“行政院人事行政局组织条例草案”三项法律案之议决程序，即由立法院部分成员将之送交总统公布。此一做法倘若不经贵院厘清，将严重破坏宪法第七十二条之分权精神，破坏立法权之合法实践，道成宪政秩序上的混乱。爰特提请贵院大法官会议解释，以防杜尔后类似事件之发生，并廓清上述三法案之误经总统公布并不生法律上效力之事情，以保障宪法之真义。
贰、疑义及争议之性质与经过
一、立法院于八十二年十二月三十日（星期四）中午十一时五十六分进行第二届第二会期第二十八次会议时，突由饶颖奇委员等三十六人，依立法院议事规则第二十条提议变更议程，将“国家安全会议组织法草案”、“国家安全局组织法草案”、“行政院人事行政局组织条例草案”等三案，从委员会抽出，改列为讨论事项第一、二、三案并案讨论，并请以记表决迳付二读。此一提议经“表决”及“重新表决”通过后，主席王金平立法委员于混乱的场面中，并未依照立法院议规则第三十三条至第三十七条之规定：“朗读”议案、“广泛讨论”、“逐条讨论”、“表决”‥‥‥，即于十二时三十三分在主席台上宣布上述三法案“通过”。当时引发之议场混乱与吵闹，非仅已借由电子媒体、报纸媒体传布全国，并已记入“立法院公报”第八十三卷第二期第四十页至第四十四页。
二、在不到四十分钟之内，将社会上众所瞩目，涉及宪法上总统与立法权关系之三大富有争议之法案，于未经二、三读之情况下，宣布为“通过”，并即送请总统立即公布。倘若此一立法程序可被接受，我国已无民主法治可言。
三、到底总统依据宪法第三十七条及第七十二条公布之上述“国家安全会议组织法”等三法律是否为依法公布实施之有效法律，业已引发立法院及国人严重之意见分歧。八十三年一月四日上午十时四十分，立法院各政党及无党籍委员代表协商签订一书面协议指出：“立法程序二、三读尚有争议，继续审查（上述三法案）”之后，立法院已再度就上述三法案进行审查工作，形成“法律已经总统公布实施，法案仍在立法院审查”之怪异情况。
参、声请解释之理由及对本案所持之见解
一、基于立法权为宪法明文赋予民选立法委员组成之立法院的理由，有必要借由司法权之解释，确定下列二项：
第一、宪法第三十七条及第七十二条所赋予总统公布法律之权限，其实施必须遵守条文中所订在“法律案通过后”乃得进行之规定，以维护宪政分权之理念。
第二、总统实施其“公布法律”之权，必须尊重第七十二条
中所规定“十日内”之时间规定，在“是否已经立法院通过”尚有明显争议的情况下，不应轻率公布，放弃宪法上所赋予之十日犹豫期限，而造成法制上的混乱局面。
二、法律上任何权力之行使，均必须依诚实信用之方式为之，并不得为恶意之目的而逾越常轨。此为世界上文明国家对法律上权力行使之共通限制。本案因立法院明显未完成上述三法案之二、三读程序，依宪法第七十二条之明文规定，尚不存在可供送请总统公布之“法律”。因此，总统于八十二年十二月三十日下午所仓促公布之所谓“法律”，因未经宪法所规定之立法程序，不能发生任何法律上之效力。
肆、关系文件之名称及件数
一、国家安全会议组织法草案一件。
二、国家安全局组织法草案一件。
三、行政院人事行政局组织条例草案一件。
四、立法院公报第八十三卷第二期一件。
五、立法院公报第八十三卷第三期一件。
六、总统公布“国家安全会议组织法”、“国家安全局组织法”、“行政院人事行政局组织条例”三法令一件。
七、立法院八十三年一月四日国民党、民进党、新党及无党籍委员代表协商协议书影本乙件。
中华民国八十三年一月十一日
声请人：
谢启大赵少康王建黄信介姚嘉文关中陈癸淼
翁大铭余玲雅周荃叶宪修李庆华郁慕明朱高正
侯海熊林正杰廖永来尤宏沈富雄魏耀干郭石城
吕秀莲赵琇娃高巍和叶菊兰刘瑞生陈清宝彭百显
陈志彬邱垂贞赖英芳翁金珠方来进林浊水张文仪
洪昭男谢聪敏陈婉真刘文庆朱星羽戴振耀林瑞卿
洪奇昌周伯伦黄煌雄蔡同荣林光华柯建铭张俊雄
廖大林黄尔璇黄昭辉苏焕智叶耀鹏许添财陈光复
苏嘉全李庆雄
（本声请书附件略)
抄立法院立法委员林浊水等五十六年声请书
一、声请解释宪法之目的
法律之所以具有约束力，行政机关之所以必须依法行政，在于法律由代表人民的立法机关通过，符合人民自我约束之民主原则。宪法第一百七十条规定，本宪法所称之法律，谓经立法院通过，总统公布之法律。国家安全会议、国家安全局及人事行政局三组织法未经立法院“通过”，总织即加以公布，造成该三项组织法是否因程序上违宪而为无效之“法律”的争议。声请人据此声请解释宪法，以厘清宪法所称之法律的真义及总统公布之三项组织“法律”是否因抵触宪法而无效之疑义。
爰依据司法院大法官审理案件法第四条第一项第一、二款、第五条第一项第三款提请大法官解释。
二、疑义之性质与经过及涉及宪法条文
1 疑义之性质与经过
国家安全会议、国家安全局、人事行政局三组织法自从送进立法院审议以来，即因其高度的争议性而迟迟无法审查，尤其是国家安全会议、国家安全局两组织法涉及宪政体制的定位。
八十二年十二月十三日，法制委员会召委陈健民首度将国家安全局组织法案排委员会，由法制、国防联席会议审查。当天陈健民主席未完成法案审查程序即决定将法案送交院会二读。十二月十五日，陈健民召委将国家安全会议排入委员会，由法制、国防、内政、外交四委员会审查，当天主席亦同样未经委员会审查完毕即决定将法案交付院会二读。十二月二十日，法制委员会召开联席会，继续审查国家安全局、国家安全会议组织法，联席会除决定更改议事录，以台立法二字第零一五九号公文撤回前述陈健民主席行文秘书处之公文外，并决定国家安全会议组织法退回行政院不予审议。十二月二十七日，王建召委继续召开委员会审查国家安全局组织法，并且审查完毕，提报院会处理。在人事行政局组织法方面，亦分别于十二月二十二日、十二月二十九日经法制委员会审查完毕，提报院会处理。
嗣后十二月三十日，立法院院会经饶颖奇委员动议变更议程，将国家安全会议、国家安全局、人事行政局三组织法自委员会中抽出，列为院会讨论事项第一、二、三案。其后主席未处理委员会之审查结果，而宣布将国民党籍廖福本等三立委领衔提出之三组织法迳付二、三读。
院会主席虽宣布将该三项法案二、三读，惟院会当场无人知道主席所处理之标的为何，亦即委员会之审查结果或三委员所提出之新法案。不管如何，主席在处理时均未大体讨论，亦无条文朗读，更未逐条审查。当时议场混乱，无人知道确切的表决数目。更严重的是，立法院法制等委员会已经决定国家安全会议组织法不予审议，国安局组织法、人事行政局组织条例亦经委员会审查修正通过，然院会当场无人确知院会表决的标的为何，通过的组织法内容是什么。
现该三法案未经立法院三读通过，总统立即于当日经行政院副院长代行连署，公布三组织法。造成该三个组织法是否为有效之法律的疑义。
2 涉及之宪法条文
依宪法第一百七十条挸定，“法律”必须经过立法通过，总统公布两道程序。宪法第七十二条亦规定，立法院法律案通过后，移送总统府及行政院。审议法律为立法院权限（宪法第六十三条），非经立法院通过者，因不符合宪法所定之程序，而无宪法所称之法律的效力。
现总统所公布三组织法，既未完成宪法第七十二条、第一百七十条所定之程序，该三项组织法已因宪法第一百七十一条之规定，因程序抵触宪法而无效。
三、声请解释宪法之理由及声请人对本案所持之理由与立场
声请人认为总统所公布的该三项组织法，不符合宪法所定的立法程序，非有效的法律。理由如下：
1 宪法所称之法律不得抵触宪法，不仅指法律的实质内容不得抵触宪法，法律的立法程序亦不得抵触宪法。两者之一抵触宪法均属于违宪而无效之法律。
2 经立法“通过”，当指立法院依其议事规则三读讨论通过。而议事规则规定的三读最低限度必须有讨论的程序。（参见议事规则第二十九、三十条）。
3 当天三项法案虽然已经依立法院议事规则变更议程，列入讨论事项。惟院会所处理者，并非法制委员会对该三法案的审查结果，而是饶颖奇委员重新提出的新议案。院会未处理委员会之审查结论已违反议事规则第三十条，而院会既然处理饶委员提出之新议案，该新议案应按照议事规则第二十九条之规定，从一读会开始处理。亦即必先经大体讨论才能决定是否议决交付审查，迳付二读或不予审议。当天未经大体讨论及议决迳付二读，已属违法。
4 即使经过议决决定迳付二读，依照立法院议事规则第三十条规定，亦必须先广泛讨论。即便有委员依照议事规则第四十四条之规定提出停止讨论之动议，表决议案，也必须先进入讨论程序，才有“停止讨论”之动议可言。当天并无委员广泛讨论，未进入讨论程序，亦无委员提出停止讨论之动议，主席所作表决之裁示违法。
5 二读会未进入讨论程序已属违法，而依照立法院议事规则第三十四条之规定，三读会应于第二读会之下次会议行之，换言之，即便于当天会议二读，亦必须有委员三十人提出连署或附议，经表决通过后，始得继续进行三读。当天并未有委员三十人以上连署、表决，主席即宣称进行三读之程序，当属违法。
6 即便议案经过三读，亦必须经过议事录确定的程序，才算正式通过。该三项组织法案未经立法院议事录确定之程序，显未经立法院通过，即使总统加以公布，亦属于程序违宪而无效之法律。
综上所述，声请人认为国家安全会议、国家安全局、人事行政局三项组织法案尚未经立法院通过。
该三法案未经过立法院三读通过的事实十分明显，朝野与社会舆论对此并无争议。同时，声请人认为，宪法上所称的法律必须经过立法院通过、总统公布两道程序始为形式有效的法律，该三法案既未具备立法院通过之程序，当为无效之法律。总统有权自行公布者，仅为行政权限内之命令，而非法律。
四、关系文件名称及件数
1 立法院公报第八十二卷第七十五期（下）一件
2 立法院公报第八十三卷第二期（上）一件
3 立法院公报第八十三卷第二期（下）一件
4 立法院公报第八十三卷第二期一件
5 法立法院公报第八十四卷第四期（上）一件
声请人：
林浊水苏嘉全苏焕智戴振耀尤宏黄煌雄黄尔璇
吕秀莲彭百显陈水扁蔡同荣叶耀鹏张俊雄陈哲男
洪奇昌陈光复林光华赵娃刘文庆侯海熊周伯伦
陈婉真邱连辉颜锦福许添财谢聪敏陈定南沈富雄
张俊宏蔡式渊邱垂贞卢修一叶菊兰翁金珠李庆雄
黄信介黄昭辉廖大林李进勇魏耀干张旭成柯建铭
林瑞卿方来进谢长廷朱星羽余玲雅陈癸淼郁慕明
叶宪修赵少康王建施明德姚嘉文朱高正周荃
（本声请书附件略)
抄立法院立法委员廖福本等六十年声请书
受文者：司法院
主旨：中国国民党立法院党团党籍立法委员廖福本等六十人为立法院第二届第一会期第二十八次院会审查通过“国家安全会议组织法”、“国家安全局组织法”及“行政院人事行政局组织条例”等三法案于该次院会议事录尚未确定前即移送总统公布乙案，引起部分立法委员对“立法程序”问题之争议，也肇致对该三法案之生效产生疑义，爰依“司法院大法官审理案件法”第五条第一项第三款及第八条第一项之规定声请解释并惠予见复。
说明：
壹、声请解释宪法之目的：
一、宪法第三七条规定：“总统依法公布法律‥‥‥。”第七十二条规定：“立法院法律案通过后，移送总统及行政院，总统应于收到后十日内公布之‥‥‥。”第一七○条规定：“本宪法所称之法律，谓经立法院通过，总统公布之法律。”以上规定均属总统公布法律之职权依据。总统根据立法院于八十二年十二月三十日分别以八十二台院议字第四○一八、四○一九、四○二○号函移送来“国家安全会议组织法”、“国家安全局组织法”及“行政院人事行政局组织条例”，依法予以公布，却引起部分立法委员对总统依法公布上述三法案之效力产生疑义并纷提声请大法官会议解释案实有因果倒置、混淆视听之嫌，为正本清源实有赖贵院之解释。
二、宪法增修条文第九条规定：“总统为决定国家安全有关大政方针，得设国家安全会议及所属国家安全局，行政院得设人事行政局。前二项机关之组织均以法律定之，在未完成立法程序前，其原有组织法规得继续适用至中华民国八十二年十二月三十一日止。”而行政院早已将上述三机关之组织法规函送立法院请求审查，使三机关尽早完成法制化之程序。讵料在野立法委员以顾虑总统扩权为借口，极力反对国家安全会议之设置，自始百般杯葛阻扰，动员所属党籍召集委员拒予排入委员会审查议程，致使上述三个组织法规迟迟无法进行审查，完全无视于增修条文所规定之适用至十二月三十一日止之落日时效。复又利用所属党藉召集委员轮值主持委员会议作成不予审议之决定予以退回，似此怠忽职守，实已违反宪法第六十三条所规定之权责。为维护宪法尊严，落实贯彻宪法增修条文第九条之规定，立法院执政党立法委员及院会主席虽在在野党立法委员暴力杯葛，破坏议事设备，会场极度混乱的情况下，仍然坚持到底，逐案按程序表决通过，完成该三法案之立法程序。凡此在遭还暴力破坏秩序所不得不采取之排除万难的议事程序措施，仍然无碍于上述三个法案通过之合法程序的有效性。爰声请解释宪法，以正视听，以释群疑。
贰、疑义及争议之性质与经过
一、行政院遵照宪法增修条文第九条之规定，于八十二年四月二日以台八二法第○八五二○号函将“国家安全会议”、“国家安全局”、“行政院人事行政局”等三机关之组织法案送请立法院审查，期能依限如期完成立法程序。但在主审之法制委员会民进党籍召集委员及新党籍召集委员联手封杀下，排拒上述三个组织法案列入委员会审查议程，肇致该三法案在立法时效上之急迫性。作为执政党的立法院党团，佥认维护宪法尊严，贯彻宪法增修条文第九条之规定，责无旁贷，乃排除万，难遵照议事程序，使此一在时效上具有急迫性之法案，得以及时完成法制化之程序。
二、执政党立法院党团，为促使国安会、国安局及人事行政局三个组织法案能够排入委员会循序审查，乃进行朝野协商，增订立法院各委员会办事通则第六条第二项：“议程之排定，由轮值召集委员决定”。俟由执政党籍召集委员轮值时，才于八十二年十二月十三日将国家安全局组织法草案排入委员会议程由法制、国防联席会议审查又于八十二年十二月十五日将国家安全会议组织法草案列入议程，由法制、国防、外交、内政联席会议审查。但在两法案审查过程中，在野党派立法委员，仍蓄意杯葛，先后多次提出散会及拒审法案之动议，使法案在委员会无法顺利审查。执政党党团不得已乃采取表决通过“迳送院会二读”之决议。并正式函送立法院秘书处。但俟由在野党籍召集委员轮值时不惜更改议事录，撤回前行秘书处之公文，并决定“国家安全会议组织法”应予退回，不予审议。又于十二月二十七日将国家安全局组织法重行审查，并于一天内匆促审查完毕，函送秘书处。另于十二月二十二、二十九日亦将人事行政局组织条例审查完毕，函送秘书处，造成“一案两处理”从无此惯例之议事争议。
三、至此该三项法案虽在争议中送秘书处等待程序委员会排入院会议事日程处理。但在十二月二十九日的程序委员会议中，在野党籍程序委员仍然一味杯葛到底，拒将该三项法案排入院会议事日程。此时距十二月三十一日之立法期限共剩两天，执政党立法院党团不得不采取议事程序上的应变措施，乃于十二月三十日第二十八次院会中，依据议事规则第二十条之规定，提案变更议程将仍被搁置之该三项法案自委员会抽出，改列为讨论事项第一、二、三案，迳付二读。并经记名表决通过在案。并由立法委员廖福本等十五人提出“国家安全会议组织法”修正动议，由立法委员罗传进等十六人，提出“国家安全局组织法”修正动议，由立法委员洪玉钦等十八人提出“行政院人事行政局组织条例”修正动议，逐案纳入并案讨论。可见执政党立法院党团确有诚意和决心要在院会中，依循议事程序，完成该三法案之立法程序。但在野党派立法委员，仍然采取一贯杯葛之立场，确坏议事秩序，未待执政党团为维持议事和谐而请求进行朝野协商，即蜂拥而上，展开激烈的暴力抗争，霸占主席台，挟制会议主席，抢夺文件，破坏表决器及扩音系统等设备，甚至将垃圾桶套在会议主席的头上，这种丧失理性，蛮横疯狂的暴力行为，立即使议场陷入极度混乱不堪的境地。以上种种破坏议事情形，均经媒体翔实报导，为全体国人所共鉴。尽管在野党派立委如此恶意杯葛，但是会议主席基于法定职责所在，忍辱负重，无畏挟制及所加之于身的暴力伤害之威胁，毅然坚守岗位，继续主持会议，将该三法案逐案进行二、三读之程序表决通过，在重重困难之中，完成该三法案之立法程序。
参、声请解释之理由及对本案之见解
一、动员戡乱时期终止后，国家安全会议、国家安全局及行政院人事行政局之设置，系根据宪法增修条文第九条之规定。按照该第九条规定，国安会与国安局之得设或不设，其主动权操之在总统，行政院人事行政局之得设或不设，其主动权操之在行政院，并非操之在立法院之立法委员，因此立法委员对于该三机关之设置并无反对之置喙馀地，仅得就所送来之组织法条文内容进行审议修正。在野党派立法委员亟力主张不设国家安全会议，并力主国家安全局应隶属于行政院，接受国会之监督。但该二机关均系宪法增修条文第九条所明定要设置的机关，若欲有所更动，亦必须透过修宪程序才能达成。
二、综观朝野立法委员对于该三机关组织法规所规定之职权，有甚多不同意见，归纳起来共有三项：(1）总统扩权之顾虑。（2）国安局隶属行政院受立法院监督。(3）建全中立之文官制度。为整合朝野立法委员间的不同意见，执政党立法院党团曾召开多次党内之党政协调，将国家安全会议的性质，定位在“谘询机关”，“国家安全会议的决议，仅供总统决策的参考”以及在国安会组织法第九条规定“所属国家安全局受立法院监督”。如此可以完全厘清担心总统扩权之疑虑。由此可证，执政党对此三法案之内容并非固执己见，一意孤行，而是始终充分展现容纳不同意见，力求周延的诚意。
三、在该三法案审查过程中，虽然争议其多，但执政党立法院党团自始至终均抱持诚意，随时要与在野党派进行协商，期能透过密集式的协商达成共识，进而在共识的基础上，进行法律条文的整合修正。为此再三与在野党派进行八次的协商；其至请求在野党派，能够提出对该三法案之修正版本，俾据以在条文内容上进行具体实质的整合。然而在野党派立法委员，不循此途，一意采取非理性的暴力抗争，使议场秩序荡然，无法顺利进行议事运作。依据民主先进国家国会运作方式，对有争议之议案或重大问题之处理，朝野党派在协商沟通无法获致共识时，最后必然采取表决方式处理，在野党派均能展现民主素养，尊重表决结果。反观我国立法院在野党派立法案员，非但未能依循民主国家之运作模式，其且采取非理性之暴力杯葛，阻碍表决之进行。这种“没有会场秩序，那有程序正义”的情况，实令人遗憾。
四、至于有关“议事录确定”的争议，吾人可以明确指出：议事录系记载会议经过之事实，议事录的尚未确定，并不能否定会议经过的事实，因此不能据以否定所通过法律案的有效性。此原则不惟民主先进国家国会之惯例，亦为我国立法院向来所遵循。今有部分在野党派立法委员据以认为该三法案尚未完成程序，而作为无效之声请释宪理由，这种论点实在牵强且难以成立。敬请贵院明鉴。
肆、关系文件名称及件数
一、国家安全会议组织法草案修正动议一件。
二、国家安全局组织法草案修正动议一件。
三、行政院人事行政局组织条例草案修正动议一件。
四、立法院公报第八十三卷第二期（上）（下）二件。
五、立法院公报第八十二卷第三期一件。
声请人：
廖福本林志嘉施台生陈玺安葛雨琴杨吉雄
王世雄黄正一李源泉萧金兰张坚华罗传进
韩国瑜洪冬桂洪昭男潘维刚华加志饶颖奇
林聪明陈健民刘炳华曾振农刘光华郑逢时
蔡中涵徐成焜王天竞詹裕仁赵永清李鸣皋
庄金生黄昭顺吴德美吴东昇程建人王显明
洪秀柱张建国陈杰儒丁守中林锡山洪濬哲
曹尔忠李必贤严启昌陈清宝林明义周书府
郭石城郭政权郭廷才李显荣高巍和曾永权
林寿山高天来江伟平李友吉朱凤芝赵振鹏
（本声请书附件略）